新農(nóng)村規(guī)劃的探索與實(shí)踐——以湖北省新農(nóng)村規(guī)劃實(shí)踐為例

○歐陽(yáng)紅玉 陳必鋒

（湖北工程學(xué)院 湖北 孝感 432000）

黨的十六屆五中全會(huì)做出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略部署，會(huì)議中明確指出：“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快新農(nóng)村建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，同發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)結(jié)合起來(lái)，消除不利于新農(nóng)村發(fā)展的體制和政策障礙，引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)。新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃體現(xiàn)了在新的形勢(shì)下農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的客觀要求，對(duì)改變農(nóng)村面貌，縮小城鄉(xiāng)差距，滿足廣大農(nóng)民生產(chǎn)、生活日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要有重要的意義。合理地進(jìn)行新農(nóng)村規(guī)劃能促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)村生活方式，改變農(nóng)村人居環(huán)境?！?/p>

一、新農(nóng)村規(guī)劃的特點(diǎn)及不足

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，事關(guān)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)。為深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，全面貫徹執(zhí)行新農(nóng)村建設(shè)方針政策，調(diào)動(dòng)全社會(huì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的積極性和創(chuàng)造性，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐，筆者積極投入到新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)中。從2007年至2013年從事新農(nóng)村規(guī)劃實(shí)踐有六年，涉及到155個(gè)新農(nóng)村規(guī)劃。

1、新農(nóng)村規(guī)劃特點(diǎn)

（1）以十六屆五中全會(huì)精神為指針，認(rèn)真貫徹“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的方針，按照新農(nóng)村規(guī)劃提出“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的二十字方針進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施，深受基層地方政府的重視和老百姓的支持，為規(guī)劃設(shè)計(jì)初期的現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量和調(diào)研過(guò)程提供了良好的服務(wù)條件。

（2）在設(shè)計(jì)質(zhì)量的要求上也較高，程序也相對(duì)規(guī)范。前期調(diào)研工作中多次深入現(xiàn)場(chǎng)到各村收集基礎(chǔ)資料并與村民討論交流意見，按照現(xiàn)場(chǎng)收集資料、方案交流、聽取市鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)和村民代表的意見，組織地級(jí)市專家評(píng)審，后交市政府審批的流程?？梢娖洳倏匦灾畯?qiáng)、科學(xué)性之嚴(yán)謹(jǐn)。

2、新農(nóng)村規(guī)劃的不足

（1）新農(nóng)村規(guī)劃從圖紙到實(shí)施執(zhí)行過(guò)程中成活率低。主要體現(xiàn)在兩個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題上：一是目前我國(guó)農(nóng)村村民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)組成上，不依賴于原有的種植為支柱產(chǎn)業(yè)，在遠(yuǎn)離鎮(zhèn)區(qū)的農(nóng)村基本上有30%～50%的人口都以外出打工經(jīng)濟(jì)為主。這種經(jīng)濟(jì)模式帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益比種植營(yíng)生帶來(lái)的利潤(rùn)要高許多。而經(jīng)濟(jì)的積累和人口結(jié)構(gòu)的變化使得大部分村民選擇去市內(nèi)、鎮(zhèn)區(qū)購(gòu)房。原有村轄人口在不斷減少，在原村落建房的村民數(shù)量下降。二是目前我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)面貌有大幅度的提高，但相對(duì)建房的成本而言還存在一定差距。大部分居民心有余而力不足，導(dǎo)致在規(guī)定的中心灣選址上建房的可實(shí)施性不強(qiáng)。

（2）新農(nóng)村規(guī)劃對(duì)國(guó)家實(shí)施村村通的浪費(fèi)。這幾年國(guó)家為我國(guó)農(nóng)村建設(shè)采取了很多好的舉措，村村通更是最直接的解決鄉(xiāng)道與村的銜接問(wèn)題。但在規(guī)劃的農(nóng)村一般選址較集中，新的村莊人口較多，那些拆遷的村莊原本應(yīng)是退宅還田，但原址的拆遷和拆遷后的建筑垃圾處理都是遺留問(wèn)題。目前調(diào)研的結(jié)果大多是原址荒閑，而新址又大多占用農(nóng)田，耕地減少，與新農(nóng)村建設(shè)的目的相駁。其次原村村通的道路將隨著村莊的搬遷而遺棄，是建設(shè)投資的浪費(fèi)。

（3）新農(nóng)村規(guī)劃定位上求新求異。以特色為主是設(shè)計(jì)的精華，但定位的準(zhǔn)確性直接關(guān)系著規(guī)劃的科學(xué)性。筆者在從事的農(nóng)村規(guī)劃實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃或規(guī)劃修編。對(duì)鎮(zhèn)域各村莊都缺乏體系規(guī)劃，村莊性質(zhì)和人口規(guī)模更談不上科學(xué)的定位。在沒有上位規(guī)劃的指導(dǎo)下從事村莊規(guī)劃與整治，其科學(xué)性何在。

（4）新農(nóng)村規(guī)劃的投入不夠。由于規(guī)劃設(shè)計(jì)費(fèi)投入不夠，導(dǎo)致在地形測(cè)量過(guò)程中對(duì)地貌的測(cè)量不夠精細(xì)。由于對(duì)地形起伏變化表達(dá)不精確，在從事規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)地處丘陵地帶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，道路體系規(guī)劃和豎向設(shè)計(jì)缺乏有力的依據(jù)，在后續(xù)實(shí)踐過(guò)程中會(huì)帶來(lái)很多的阻力或者重復(fù)投資。

另外，當(dāng)前湖北農(nóng)村住房建設(shè)存在四個(gè)突出問(wèn)題：一是缺少規(guī)劃指導(dǎo)，住房選址不當(dāng)，村落布局分散；二是缺乏質(zhì)量監(jiān)控體制，住房建設(shè)質(zhì)量粗糙，存在安全隱患；三是缺乏配套資金，公用配套設(shè)施不全，人居環(huán)境改善的力度不大；四是土地的集約化程度較低，存在土地浪費(fèi)和侵占耕地現(xiàn)象。還有一些普遍存在的問(wèn)題，如供水安全，垃圾處理等等?？茖W(xué)發(fā)展觀指出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的差距。協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)是我國(guó)現(xiàn)代化戰(zhàn)略布局中不可或缺的組成部分。

二、新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

從上述的不足中可以看出目前新農(nóng)村規(guī)劃中普遍存在的弊端，要改變那種“規(guī)劃紙上畫畫，領(lǐng)導(dǎo)夸夸”的不良影響。筆者在近幾年的新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐中總結(jié)出如下幾條經(jīng)驗(yàn)值得探討和借鑒。

第一，以“中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要”和“國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見”為原則和依據(jù)，補(bǔ)充上位規(guī)劃的分析，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究。應(yīng)從鎮(zhèn)域、縣市域甚至更大范圍分析發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的有利條件，村莊的選址和規(guī)模應(yīng)進(jìn)一步論證，充分考慮村民生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的合理半徑。以上位規(guī)劃為先導(dǎo)，在鎮(zhèn)域體系規(guī)劃中對(duì)各村莊人口、性質(zhì)、用地規(guī)模、發(fā)展方向予以明確定位。以鎮(zhèn)區(qū)為中心，形成各組團(tuán)，改變每個(gè)村獨(dú)立發(fā)展的格局，這也是農(nóng)村逐漸向機(jī)械化發(fā)展所需，更為將來(lái)村莊發(fā)展節(jié)省規(guī)劃投入、建設(shè)投資的強(qiáng)有力的舉措。

第二，完善基礎(chǔ)資料，征求土地、水利、交通等相關(guān)部門的意見，規(guī)劃應(yīng)符合行業(yè)規(guī)范和地方政策。大力提倡民間集資開發(fā)或民間私企投資經(jīng)營(yíng)。但要提高建筑質(zhì)量、控制外觀形式和施工現(xiàn)場(chǎng)管理，在環(huán)境設(shè)計(jì)上、空間特色的形成上要尊重地域文化特色和設(shè)計(jì)者的見解。

第三，在規(guī)劃平面布局上引導(dǎo)鎮(zhèn)村和村民破除沿路平行布置建筑的規(guī)劃設(shè)想，明確道路控制安全距離。以“以人為本”的思想為基本理念，提高人居環(huán)境質(zhì)量，滿足人的合理需求。結(jié)合地域條件，考慮方便居民生產(chǎn)生活，集中布局。一方面，協(xié)調(diào)好人與環(huán)境間的關(guān)系，創(chuàng)造一個(gè)人性化的人居環(huán)境；另一方面，處理好人與人間的關(guān)系，創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。

第四，堅(jiān)持結(jié)合現(xiàn)狀和自然條件，結(jié)合本村民風(fēng)民俗、農(nóng)民的生活習(xí)慣，體現(xiàn)村莊的特色風(fēng)貌。設(shè)計(jì)中以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，走有特色的新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)之路。關(guān)注新農(nóng)村建設(shè)中對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土建筑遺產(chǎn)和景觀的保護(hù)和繼承，對(duì)農(nóng)村現(xiàn)存的生態(tài)環(huán)境及生態(tài)安全的關(guān)注。要為農(nóng)民創(chuàng)建適用、舒適、衛(wèi)生的生活環(huán)境，合理安排給水、排水工程，利用能源，搞好村莊綠化，建設(shè)具有濃厚現(xiàn)代氣息的新農(nóng)村。

第五，堅(jiān)持尊重群眾意愿原則。廣泛聽取村民意見和建議，解決村民生產(chǎn)、生活中最迫切的實(shí)際問(wèn)題，尊重村民意愿、維護(hù)村民利益。設(shè)計(jì)中以人為先，因地制宜，合理規(guī)劃，改善農(nóng)民居住條件和生活環(huán)境，注重資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。

第六，以集約利用土地為宗旨，細(xì)化市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)水源選擇、管線布局、經(jīng)濟(jì)論證等內(nèi)容的分析，校核有關(guān)技術(shù)指標(biāo)。規(guī)范圖紙和說(shuō)明書的表達(dá)方式，增強(qiáng)規(guī)劃在實(shí)施中的可操作性。

三、結(jié)論

在新農(nóng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)中應(yīng)本著因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)的原則，以城鄉(xiāng)一體化理論為指導(dǎo)，充分考慮當(dāng)?shù)氐赜蚺c文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，充分利用現(xiàn)有景觀生態(tài)條件與旅游資源，結(jié)合當(dāng)?shù)氐匦蔚孛病⑽锢須夂驙顩r，創(chuàng)造性地展現(xiàn)與傳承地方民族傳統(tǒng)、民風(fēng)民俗和人文歷史，積極探索出適應(yīng)當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃模式。新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)力求在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集約利用土地、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、提高村莊抵御自然災(zāi)害能力和延續(xù)地域人文特色等方面做出一些有益的探索。

在規(guī)劃實(shí)施措施上加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)法管理工作，健全規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，以行政、法律、經(jīng)濟(jì)等多種手段提高規(guī)劃管理水平。強(qiáng)調(diào)總體規(guī)劃、建設(shè)的法律、標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則以及相應(yīng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，照章進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目的管理，明確規(guī)劃、建設(shè)的審批和修改的辦法、程序，做到有法可依，有法必依。認(rèn)真做好規(guī)劃的宣傳、解釋工作，樹立“城鎮(zhèn)意識(shí)”，增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和廣大群眾的規(guī)劃意識(shí)，把城鎮(zhèn)建設(shè)和管理提高到現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略高度來(lái)認(rèn)識(shí)，建立公眾參與規(guī)劃編制和監(jiān)督實(shí)施的制度，使人人為城鎮(zhèn)的發(fā)展出力、獻(xiàn)策。

在湖北省新農(nóng)村建設(shè)中應(yīng)實(shí)行農(nóng)業(yè)立鎮(zhèn)、富民強(qiáng)鎮(zhèn)、科教興鎮(zhèn)的戰(zhàn)略方針，加大農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)力度，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)改變傳統(tǒng)種植模式，生產(chǎn)基地化，經(jīng)營(yíng)企業(yè)化，管理集約化，逐步向市場(chǎng)農(nóng)業(yè)、效益農(nóng)業(yè)邁進(jìn)，形成以棗、蔬菜、養(yǎng)殖等加工三大支柱產(chǎn)業(yè)，走特色農(nóng)業(yè)之路。推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，繁榮第三產(chǎn)業(yè)，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；擴(kuò)大內(nèi)引外聯(lián)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；建立和完善社會(huì)保障體系，推進(jìn)城鎮(zhèn)現(xiàn)代化。深化教育改革，推進(jìn)素質(zhì)教育，提高教育質(zhì)量；以高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃發(fā)展時(shí)結(jié)合地形地貌，強(qiáng)調(diào)生態(tài)化、人性化理念，保持水土和原始植被，營(yíng)造良好的生態(tài)環(huán)境。利用各鎮(zhèn)的歷史文化，在整體的城鎮(zhèn)建設(shè)上體現(xiàn)鎮(zhèn)域特色。圍繞“品牌、規(guī)模、效益”，深化改革，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化管理，營(yíng)造優(yōu)美的環(huán)境，提供完善的硬件設(shè)施和一流的服務(wù)。利用鎮(zhèn)區(qū)的地理優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)等，創(chuàng)建新品牌效應(yīng)，樹立特色農(nóng)業(yè)新形象。面向新世紀(jì)，以現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)規(guī)劃和建設(shè)城鎮(zhèn)，把各城鎮(zhèn)建成為有合理的城鎮(zhèn)體系和城鎮(zhèn)布局結(jié)構(gòu)，有便捷的道路交通網(wǎng)絡(luò)和完善的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，有良好的生態(tài)和景觀環(huán)境的城鎮(zhèn)。通過(guò)城鎮(zhèn)建設(shè)和城鎮(zhèn)功能的逐步完善，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，力求城鎮(zhèn)布局合理，功能多元化，環(huán)境優(yōu)美宜人和城鎮(zhèn)設(shè)施高效完善。使各鎮(zhèn)成為繁榮、富裕、文明、開放的現(xiàn)代化新城鎮(zhèn)。

[1]駱中釗：新農(nóng)村規(guī)劃、整治與管理[M].中國(guó)林業(yè)出版社，2008.

[2]張建：新農(nóng)村建設(shè)村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)[M].中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2010.

[3]覃永暉：新農(nóng)村建設(shè)整治規(guī)劃原理[M].西南交通大學(xué)出版社，2010.