我國(guó)環(huán)境公益訴訟的憲政建制

周密

（長(zhǎng)江大學(xué)文理學(xué)院）

20世紀(jì)以來(lái)，人類(lèi)文明不斷進(jìn)步，環(huán)境卻持續(xù)惡化，日益增多的環(huán)境公益糾紛困擾著東西各國(guó)。為了應(yīng)對(duì)新型糾紛，各國(guó)相繼立法，設(shè)立新的制度。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)也受到來(lái)自環(huán)境問(wèn)題的制約與挑戰(zhàn)。雖然我國(guó)的憲法與環(huán)保法都有提及公民享有環(huán)境權(quán)利與保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，但在環(huán)境公共利益訴訟方面一直鮮有具體法律規(guī)定。環(huán)境公益訴訟的缺位使得公民在環(huán)境權(quán)益受損時(shí)，無(wú)法迅速找到有效的法律武器，致使憲法和法律對(duì)環(huán)境權(quán)這項(xiàng)基本人權(quán)的保護(hù)形同虛設(shè)。所以，建設(shè)符合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境公益訴訟制度對(duì)完善我國(guó)憲政建設(shè)至關(guān)重要。

一、西方環(huán)境公益訴訟模式的比較及其啟示

環(huán)境公益訴訟制度是一項(xiàng)保護(hù)公共利益和環(huán)境的司法救濟(jì)制度，它已經(jīng)被多個(gè)國(guó)家采用并形成了較為成熟的理論和實(shí)踐體系。

1、美、德兩國(guó)的環(huán)境公益訴訟模式的基本特征

經(jīng)過(guò)多年的摸索和實(shí)踐，西方國(guó)家已經(jīng)形成一套行之有效的訴訟模式，其中以美國(guó)、德國(guó)的較為典型。

（1）美國(guó)。美國(guó)是現(xiàn)代公益訴訟制度比較完善的國(guó)家之一。美國(guó)環(huán)境法在多方面均走在世界的前端，其中以公民訴訟（公民對(duì)于違法排污者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟）最具特色。在這里作為原告的公民，既包括公民個(gè)人也包括公民團(tuán)體。且大多數(shù)訴訟都是由諸如協(xié)會(huì)、基金會(huì)等環(huán)保團(tuán)體提出來(lái)的。被訴方不但包括排污者，而且包括環(huán)保局等相關(guān)的行政管理機(jī)關(guān)，這就使得公民訴訟兼有民訴與行訴的特點(diǎn)。

公民訴訟的基本內(nèi)容如下：第一，法律依據(jù)。在各個(gè)單項(xiàng)環(huán)境法規(guī)中設(shè)立專(zhuān)門(mén)條款規(guī)范公民訴訟，為公民提起環(huán)境訴訟提供具體依據(jù)。如《清潔水法》、《有毒物品控制法》、《固體廢棄物防治法》等單行環(huán)境法規(guī)都有相應(yīng)的條款。第二，原告資格。公民與檢察官都有提起訴訟的權(quán)利。法律對(duì)公民訴訟原告的規(guī)定一般很寬松，但這并不意味著任何與案件無(wú)關(guān)的個(gè)人和團(tuán)體均可以捍衛(wèi)公益為名提起訴訟。為了防止濫訴，“公民”被定義為“其利益被嚴(yán)重影響或有被嚴(yán)重影響之虞者”。第三，訴訟種類(lèi)與起訴理由。公民訴訟的被告可以分為兩大類(lèi)：一是包括私人企業(yè)、美國(guó)政府或其他各級(jí)政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的污染源制造者；二是環(huán)境保護(hù)署署長(zhǎng)。以環(huán)境制造者為被告的公民訴訟必須以其違反污染防治義務(wù)為事由；以環(huán)保署署長(zhǎng)為被告的公民訴訟基本上是對(duì)行政機(jī)關(guān)的不作為所提起的行政訴訟。第四，判決內(nèi)容與訴訟費(fèi)用。判決內(nèi)容包括禁令與民事處罰兩種。禁令是指允許公民訴訟原告請(qǐng)求法院發(fā)布禁令，包括停止污染行為或要求行政機(jī)關(guān)采取具體措施以貫徹法律要求。民事處罰是指由行政機(jī)關(guān)或公民訴訟人提出請(qǐng)求，由法院判罰被告一定數(shù)量的金錢(qián)，類(lèi)似于科處罰款。在訴訟費(fèi)用方面，為了鼓勵(lì)有利公益的訴訟，國(guó)會(huì)在許多公民訴訟條款中都授權(quán)法院在“其認(rèn)為適當(dāng)時(shí)”可以裁定由任何占優(yōu)勢(shì)或主要占優(yōu)勢(shì)的當(dāng)事人承擔(dān)訴訟費(fèi)用。第五，管轄法院與調(diào)查權(quán)。對(duì)美國(guó)國(guó)家環(huán)保局的行政行為不服所提起的訴訟，環(huán)境保護(hù)法律特別規(guī)定其專(zhuān)屬哥倫比亞特區(qū)的巡回上訴法院管轄。公民訴訟條款則特別規(guī)定管轄法院與被告污染者的污染所在地或違法事實(shí)發(fā)生地的聯(lián)邦地方法院。為掌握污染者的違法事實(shí)，除了調(diào)取主管的檔案，法院還授權(quán)公民原告得于合理的時(shí)間進(jìn)入被告污染源的場(chǎng)所進(jìn)行必要的采樣與偵測(cè)。

（2）德國(guó)。德國(guó)與英美國(guó)家不同，其環(huán)境公益訴訟僅限于行政訴訟。第一，法律依據(jù)。20世紀(jì)90年代初，德國(guó)議會(huì)將保護(hù)環(huán)境等內(nèi)容寫(xiě)入修改后的《基本法》。截至目前，全德國(guó)聯(lián)邦和各州的環(huán)境法律、法規(guī)有8000部，實(shí)施歐盟的約400個(gè)相關(guān)法規(guī)。除此之外，許多案例系憲法上的基本權(quán)利為依據(jù)提起訴訟。實(shí)務(wù)上亦承認(rèn)關(guān)系人可直接基于本權(quán)之規(guī)定獲得訴訟資格，當(dāng)原告值得保護(hù)的個(gè)人利益被任意忽略或被認(rèn)為屬于基本權(quán)的權(quán)利受到嚴(yán)重的侵害而不能忍受時(shí)，關(guān)系人即可提起行政訴訟。第二，原告資格。德國(guó)環(huán)境公益訴訟的原告資格較歐美國(guó)家有嚴(yán)格限制，僅限于選定的代表人或某些有信譽(yù)的環(huán)保團(tuán)體。德國(guó)學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于公共利益和私人利益不能用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。因此，為了保障公共利益，德國(guó)1960年頒布了《德國(guó)法院法》專(zhuān)門(mén)確立了公益代表人制度，由公益代表人起訴侵犯環(huán)境公益的行政違法行為。第三，受案范圍。德國(guó)公民可尋求行政訴訟救濟(jì)的利益范圍是由法定權(quán)利向事實(shí)上的利益延伸，以撤銷(xiāo)之訴和課以義務(wù)之訴等行政訴訟為例，不以實(shí)體法上的權(quán)利為限，法律上值得保護(hù)的權(quán)益都被納入保護(hù)范圍。就撤銷(xiāo)之訴而言，德國(guó)《行政法院法》規(guī)定，原告主張其權(quán)利因違法行政處分而受到侵害，才能提起行政訴訟。這所稱(chēng)的“權(quán)利”，不僅指主觀權(quán)利即法律上保護(hù)的利益，也包括憲法權(quán)利，習(xí)慣法上的權(quán)利和基于一般法則所產(chǎn)生的不成為權(quán)利。第四，公益訴訟形式。德國(guó)實(shí)行的是團(tuán)體訴訟制度，它是指有權(quán)利能力的公益團(tuán)體，基于團(tuán)體法人自己的實(shí)體權(quán)利，依據(jù)法律規(guī)定，就他人違反特定禁止性規(guī)定的行為或無(wú)效行為請(qǐng)求法院命令他人終止或撤銷(xiāo)其行為的特別訴訟制度。德國(guó)法律賦予具有公益性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體以代表公共利益的眾多主體實(shí)施訴訟的權(quán)利。由它提起以保護(hù)公共利益為目的的訴訟。

此外，德國(guó)還設(shè)置了憲法訴訟，它規(guī)定本國(guó)公民只要認(rèn)為某項(xiàng)法律的制定或?qū)嵤┮呀?jīng)違反了憲法的精神或基本要義，都有權(quán)向法院提起憲法訴訟，請(qǐng)求宣布該法律違憲而無(wú)效。

2、西方環(huán)境公益訴訟模式比較之下的啟示

通過(guò)對(duì)上訴兩國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度的介紹，總結(jié)它們?cè)诃h(huán)境公益訴訟制度建設(shè)實(shí)踐方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)建立我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度無(wú)疑有著重要的啟示意義。

（1）環(huán)境公益訴訟的起訴主體廣泛，原告不局限于具體的合法權(quán)利或財(cái)產(chǎn)受到損害的特定人。隨著時(shí)代變遷，“提起訴訟的必須是直接利害關(guān)系人”的觀念和規(guī)定已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)環(huán)境公益訴訟的要求，當(dāng)事人主體應(yīng)當(dāng)?shù)玫綌U(kuò)張，只要予以有關(guān)的環(huán)境利益受損，無(wú)論公民個(gè)人，還是專(zhuān)門(mén)的環(huán)保團(tuán)體都可以提起訴訟。人民檢察院作為國(guó)家法律監(jiān)督和國(guó)家利益的代表機(jī)關(guān)，不僅在原有的刑事訴訟中作為公訴人，在涉及工藝的普通民眾的民事訴訟和行政訴訟中，也可成為起訴人。

（2）環(huán)境公益訴訟的受案范圍涵蓋民事、行政領(lǐng)域。針對(duì)環(huán)境公益訴訟中被訴行為是私人的民事行為還是政府的行政行為，應(yīng)當(dāng)分別確立民事訴訟和行政訴訟。針對(duì)被訴行政行為，我國(guó)目前僅限于具體行政行為，這對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)是不充分的。抽象行政行為往往同公共利益的聯(lián)系更為緊密，對(duì)環(huán)境公益的影響也更大。因而應(yīng)將其作為被訴對(duì)象，允許提起行政訴訟。

（3）可訴對(duì)象的雙重性。公益訴訟中被訴的對(duì)象既包括失職違法的行政機(jī)關(guān)，也包括對(duì)公共利益構(gòu)成侵害的一般民事主體。對(duì)行政機(jī)關(guān)提起的訴訟，不僅可以針對(duì)具體行政行為，也可以針對(duì)抽象行政行為。這就需要建立憲法訴訟，請(qǐng)求宣布該法律違憲而無(wú)效。

（4）受案標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格性。整個(gè)訴訟必須以法律有特別的規(guī)定為前提，嚴(yán)格訴訟范圍，以防止原告濫用訴權(quán)，造成不必要的損失。

二、建立以憲法訴訟為終極救濟(jì)的中國(guó)環(huán)境公益訴訟模式

1、建立憲法訴訟為終極救濟(jì)的意義

憲法訴訟是指公民、法人或其他組織由于憲法賦予的基本權(quán)利或其他權(quán)利遭受不法侵害而產(chǎn)生憲法爭(zhēng)議時(shí)，依法向憲法審查機(jī)構(gòu)提起訴訟，要求宣布該行為違憲且無(wú)效的訴訟制度。之所以要建立憲法訴訟來(lái)作為環(huán)境公益訴訟的終極救濟(jì)途徑，有三個(gè)方面的意義。

（1）憲法具有彌補(bǔ)具體法律規(guī)定缺漏的功能。理論上，只要是憲法上宣示和確認(rèn)的公民權(quán)利，就應(yīng)當(dāng)成為公民的法定權(quán)利，受到更加具體化的實(shí)體性程序性保護(hù)。也就是說(shuō)，憲法規(guī)范也應(yīng)當(dāng)可以直接適用而成為法院判案的直接依據(jù)。一般說(shuō)來(lái)，憲法對(duì)權(quán)利保護(hù)僅做出原則性規(guī)定，具體內(nèi)容由眾多部門(mén)法規(guī)定，但受主觀條件和客觀條件的限制，這些部門(mén)法往往無(wú)法完全囊括所有內(nèi)容，使一些憲法權(quán)利由于尚未被普通法律細(xì)化而難以找到公力救濟(jì)的法律依據(jù)，導(dǎo)致憲法有些規(guī)定被架空，產(chǎn)生違憲行為。因此，確立憲法訴訟制度，有利于避免環(huán)境公益訴訟因具體法律的缺失而不能救濟(jì)的情形發(fā)生。

（2）憲法作為國(guó)家的根本大法，是公民權(quán)利的宣言書(shū)和保障書(shū)。公民的其他權(quán)利都是從公民的憲法權(quán)利派生和發(fā)展而來(lái)的，因此以憲法為準(zhǔn)繩去衡量社會(huì)環(huán)境公益的保護(hù)，能夠最大限度保護(hù)公民權(quán)利。

（3）只有憲法訴訟才能最大限度地給予人權(quán)及時(shí)、充分的保障。隨著現(xiàn)代法治的發(fā)展，憲政秩序的建立，憲法司法化已成為現(xiàn)代民主法治國(guó)家憲法權(quán)利保障制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。公民環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)公民基本權(quán)利，理應(yīng)成為憲政秩序內(nèi)可獲得救濟(jì)的一項(xiàng)法定權(quán)利，將其納入憲法權(quán)利保障制度的范疇是憲法權(quán)利保障的內(nèi)在要求。因此，建立憲法訴訟制度，使一切破壞環(huán)境的行為都能得到應(yīng)有的懲處，使一切因環(huán)境被破壞而權(quán)益受損的公民都能獲得及時(shí)、充分的救濟(jì)的重要手段。

與保護(hù)公民、法人或其他組織的財(cái)產(chǎn)、人身等私法利益的私益訴訟不同，筆者這里所指的憲法訴訟包含又不同于其他訴訟活動(dòng)的公益性?xún)?nèi)容；即它不僅保護(hù)公民個(gè)人的權(quán)益，而且也保護(hù)國(guó)家的整體利益。

2、我國(guó)環(huán)境公益訴訟模式的基本框架

基于以上分析，筆者認(rèn)為我國(guó)環(huán)境公益訴訟模式基本框架可以如下設(shè)計(jì)。

（1）憲法訴訟的主體——包括受案機(jī)關(guān)、原告人、被告人。首先，受案機(jī)關(guān)應(yīng)為最高人民法院設(shè)立的違憲審查庭。這一方案較為現(xiàn)實(shí)可行，理由有三：一是我國(guó)人民法院組織法本身已經(jīng)賦予人民法院對(duì)審理案件過(guò)程中具體適用法律、法令的問(wèn)題予以解釋的權(quán)責(zé)。二是最高法院在審判實(shí)踐當(dāng)中已經(jīng)承擔(dān)并行使著違憲審查權(quán)，特別是對(duì)行政案件的審理表現(xiàn)得更為突出。三是通過(guò)法院的特別審判庭受理公民的憲法訴訟是一種最直接的救濟(jì)途徑。其次，原告人應(yīng)為公民、環(huán)保團(tuán)體、檢察機(jī)關(guān)。凡認(rèn)為其基本權(quán)利受到不法行為的侵犯，或認(rèn)為不法行為侵犯公民基本權(quán)利的非直接受害人，都可作為憲法訴訟的原告人。再次，被告應(yīng)為損害社會(huì)公益的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、個(gè)人。

（2）憲法訴訟的客體是指涉及社會(huì)公益的行為的合憲性。它涵蓋一切侵犯、損害國(guó)家、集體和公民環(huán)境利益的違憲行為，包括違反憲法規(guī)范的行為和違反憲法原則和精神的行為。這些違憲行為一般可以分為三類(lèi)：一是立法機(jī)關(guān)超越立法裁量權(quán)而違憲。二是行政機(jī)關(guān)、具有公共權(quán)力性質(zhì)的公共團(tuán)體超越職權(quán)而違憲。三是公民、團(tuán)體的行為違憲。

（3）憲法訴訟成立的前提——憲法訴訟涉訴事項(xiàng)既可指向發(fā)生實(shí)質(zhì)損害的事實(shí)，也可以指向潛在的損害。在這種情況下，潛在的損害及其實(shí)質(zhì)損害結(jié)果必須都已經(jīng)對(duì)憲法制度產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)損害。對(duì)兩種事實(shí)狀態(tài)的訴訟都成立，既體現(xiàn)了憲法保護(hù)的嚴(yán)肅性，也體現(xiàn)了憲法制度的神圣不可侵犯性及人民權(quán)利的至上性。

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