論我國立法辯論制度的建立

才瓔珠，崔 鶴

（1.大慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部，黑龍江大慶163712；2.新疆大學(xué)法學(xué)院，新疆烏魯木齊830046）

論我國立法辯論制度的建立

才瓔珠1，崔 鶴2

（1.大慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部，黑龍江大慶163712；2.新疆大學(xué)法學(xué)院，新疆烏魯木齊830046）

立法辯論制度是指在立法全過程，尤其是提案和審議階段由立法決策者組織，相關(guān)代表及利益相關(guān)方代表圍繞特定法案展開辯論的制度。在我國建立立法辯論制度既有理論基礎(chǔ)也有現(xiàn)實(shí)意義。民主、公開、自由應(yīng)是我國立法辯論制度的主要原則，而立法辯論制度的運(yùn)行規(guī)則可以按辯論階段的不同參照我國司法辯論制度加以設(shè)計(jì)。

立法；立法辯論；立法程序

立法辯論直接目標(biāo)在于立出良法，這利于原則的公正，而辯論程序又最大限度地促使公民參與立法。不過立法辯論雖在我國開始實(shí)踐卻并未形成制度，理論的探討也只是將立法辯論作為趨勢，而很少進(jìn)行系統(tǒng)的闡述。本文將闡述立法辯論制度及其對我國立法的意義，在探討立法辯論原則的基礎(chǔ)上，構(gòu)建我國立法辯論的程序規(guī)則。

一、立法辯論釋義

“辯論是質(zhì)問和論爭的過程，是對某個(gè)辯題作出合理判斷的追求。個(gè)人可以利用它求得他人的決策?！保?］30個(gè)人和社會必須具有一種有效的合理決策方法，這就是辯論。立法辯論一詞并沒有在我國法律中明文規(guī)定，也沒有權(quán)威解釋。雖然新中國成立初期中國共產(chǎn)黨就對立法辯論極感興趣，并想在立法中嘗試唱“對臺戲”［2］，但實(shí)際上我國對立法辯論制度的認(rèn)識較晚，1997年，才有人對地方立法辯論制度的必要性和可行性進(jìn)行研究，2006年，張基奎在其碩士論文中對立法辯論制度做了系統(tǒng)闡述。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，立法辯論制度得到更多的重視：2008年，王琳、徐新安在《人大建設(shè)》第9期中寫文章強(qiáng)調(diào)立法辯論程序雖有待商榷，但價(jià)值值得奉行；而2009年，人大召開前后，周光權(quán)在再次提出“有充分辯論，才能立出良法”。

有人認(rèn)為美國的法院和立法機(jī)構(gòu)都是用辯論作為決策方法的。他們甚至認(rèn)為“任何議會體制指導(dǎo)下的組織都選擇辯論作為其方法”［2］50。而在立法體制中引入辯論則源自英國的“三讀會程序”，它是指在立法審議中，議案必須經(jīng)過三次宣讀。第一次宣讀議案只起告知作用，而第二次宣讀則以立法辯論為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，此后的第三次宣讀主要是為表決，而不涉及對實(shí)質(zhì)內(nèi)容的討論。現(xiàn)實(shí)中，我國立法辯論近年來在地方立法中嶄露頭角，并受到了極高評價(jià)。首開立法辯論機(jī)制先河的是對《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無線電管理?xiàng)l例（草案）》的審議。2008年8月，深圳人大常委召集了部分常委、人大代表、專家、行業(yè)人士和公眾代表就條例相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行公開辯論。全國首例立法辯論會的召開是在江蘇南京，2009年7月3日，8名律師分別代表3個(gè)利益群體就《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例（草案）》的四方面實(shí)質(zhì)問題展開了激烈辯論。這為江蘇推進(jìn)立法民主優(yōu)化制度設(shè)計(jì)積累了經(jīng)驗(yàn)。雖然兩個(gè)立法辯論實(shí)例都處在萌芽狀態(tài)，并且都是地方立法的改革，但為立法辯論制度在全國推行提供了范本。

在我國現(xiàn)行立法體制下構(gòu)建立法辯論制度需要結(jié)合我國實(shí)際。我國立法過程涵蓋立法準(zhǔn)備、法案到法、立法完善的過程，而正式的程序包括法案的提出、審議、表決以及法的公布四個(gè)階段。在提案階段和審議階段進(jìn)行的辯論最為核心。那么給立法辯論定義為“以立法會議形式對法律案的反對或贊成進(jìn)行的辯論”［3］雖點(diǎn)出了立法辯論的客體，顯然過于籠統(tǒng)，立法辯論的組織者和辯論者必須在概念中予以明確。將辯論機(jī)制引入立法，有其獨(dú)特表征。這些表征源于辯論的特性，又是其他立法程序不能代替的，如立法辯論的對抗性、自主性、邏輯性等，其中最主要的莫過于立法辯論的對抗性與自主性。同時(shí)，立法辯論的辯論主體既要保持其權(quán)威性又要注意其利益相關(guān)性，主要包括相關(guān)人大代表和利益相關(guān)方代表，是以個(gè)人代表團(tuán)體辯論。因此，我認(rèn)為立法辯論制度是指在立法全過程，尤其是提案和審議階段由立法決策者組織，相關(guān)議會代表及利益相關(guān)方代表圍繞特定法案展開辯論的制度。

二、建立我國立法辯論制度的基礎(chǔ)

中央的立法辯論肇始于2000年全國人大常委會對婚姻法的二次審議中召開的聯(lián)組會議討論以及2009年全國人大常委對刑法修正案（七）綁架罪起刑點(diǎn)的討論。［4］可看出立法辯論在我國雖有萌芽但很不成熟。立法辯論雖是國外議會制度，但有其普遍適用性，在我國可以找到其存在的基礎(chǔ)。它既有理論上的基礎(chǔ)又有法律上的支撐。

（一）立法辯論的法理基礎(chǔ)

自然公正原則是立法辯論的法理基礎(chǔ)。自然公正原則源于英國，雖發(fā)展至今已有不同版本，但仍以兩點(diǎn)為核心：當(dāng)事人各方意見應(yīng)當(dāng)被聽取和任何人不得做自己案件的法官。這一原則隨時(shí)代發(fā)展被引申為正當(dāng)法律程序原則，以司法程序正當(dāng)為核心發(fā)展到行政程序的正當(dāng)，直至現(xiàn)在我們提出立法程序的正當(dāng)。立法辯論是立法程序正當(dāng)?shù)年P(guān)鍵因素，它強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)方平等，而自由地在法律規(guī)則和原則上表達(dá)自己的意見，反對利益相關(guān)的國家機(jī)關(guān)壟斷立法話語權(quán)。這正和古老而經(jīng)典的自然公正原則相對應(yīng)。

（二）立法辯論的法律依據(jù)

考察我國現(xiàn)行法律條文可知，我國法律體系對立法辯論制度是兼容甚至是歡迎的。首先，立法辯論始于各方利益主體在立法中表達(dá)其要求的權(quán)利，我國《憲法》第35條有關(guān)公民政治自由和41條有關(guān)公民批評建議權(quán)的內(nèi)容正是其法律依據(jù)。在我國現(xiàn)行政體下，人民代表大會代表應(yīng)成為立法辯論的主要主體，人大代表“應(yīng)當(dāng)同原選舉單位和人民保持密切聯(lián)系，聽取和反映人民的意見和要求。努力為人民服務(wù)?！边@一內(nèi)容在我國《憲法》第76條和我國《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第4條以及我國《全國人民代表大會組織法》等憲法性法律中均有規(guī)定。其次，立法辯論程序的依據(jù)則主要在我國《立法法》第34條和56條中，他們都規(guī)定在立法過程中“應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。而我國《立法法》第27條有關(guān)人大常委會審議的內(nèi)容也規(guī)定可以根據(jù)需要召開聯(lián)組會議或全體會議對草案主要問題進(jìn)行“討論”。這里無論“審議”、“討論”還是“論證會”、“聽證會”，都與辯論程序不同，因?yàn)樗鼈兌嘉茨荏w現(xiàn)出利益相關(guān)方的自主性和對抗性。但上述程序又是立法辯論得以在我國運(yùn)行的法律基礎(chǔ)：“討論”里可以有辯論，而辯論程序需要論證和聽證。因此，我國法律體系是“歡迎”立法辯論制度的。

三、建立我國立法辯論制度的意義

立法辯論對我國建設(shè)社會主義法治國家具有現(xiàn)實(shí)意義。一方面它能促進(jìn)良法系統(tǒng)的形成及完善，另一方面它能推動法律順利地得到遵守與執(zhí)行，而核心則在于控制立法權(quán)，避免任何一方壟斷立法話語權(quán)。所以立法辯論制度意義具體表現(xiàn)在其有助于保證立法民主化與科學(xué)化。

（一）立法辯論有利于保證立法民主化

立法辯論有利于保證立法民主化主要體現(xiàn)在它能保證立法決策的民主和立法程序的民主。首先，它保證立法決策的民主。一方面，立法辯論保障公民法定權(quán)利及自由的現(xiàn)實(shí)化，將公民參與立法的權(quán)利、發(fā)表言論的自由有機(jī)結(jié)合，為公民充分表達(dá)言論、積極參與并影響立法決策提供了可操作的機(jī)制。另一方面，立法辯論實(shí)踐是教育培養(yǎng)公民理性思維和獨(dú)立判斷力的大好機(jī)會，使公民積極適應(yīng)民主的政治生活從而促進(jìn)立法決策的民主。其次，它保證立法程序的民主。立法程序民主是立法民主化的基本要求，也是程序民主在立法中的應(yīng)有之意。“程序民主本身就是對權(quán)力的控制和規(guī)范”［5］，立法辯論通過控制權(quán)力的手段達(dá)到立法程序民主，這一價(jià)值表現(xiàn)在：一方面，立法辯論在程序上控制立法權(quán)本身，使其更加法制化從而達(dá)到立法程序民主；一方面，立法辯論為立法權(quán)行使提供可操作性辯論機(jī)制，使人民在立法程序中當(dāng)家做主。

（二）立法辯論有利于保證立法科學(xué)化

立法不僅是利益群體博弈的過程，也是立法者理性選擇的過程。辯論既強(qiáng)調(diào)觀點(diǎn)的多元又強(qiáng)調(diào)論證的嚴(yán)謹(jǐn)，所以立法辯論利于立法決策的科學(xué)化，從而實(shí)現(xiàn)法的權(quán)威性、協(xié)調(diào)性和可操作性。首先，立法辯論利于實(shí)現(xiàn)法的權(quán)威性。法的權(quán)威性就是法的影響力，它分為外在權(quán)威和內(nèi)在權(quán)威，其中法的內(nèi)在權(quán)威取決于法的習(xí)慣性、利導(dǎo)性和程序性。立法辯論具有突出的程序性，為交流意見提供民主的程序，而立法辯論的結(jié)果又能鮮明地體現(xiàn)利益訴求，使法更具利導(dǎo)性?？傊?，立法辯論利于實(shí)現(xiàn)法的內(nèi)在權(quán)威以完善良法的制定，從而保證立法科學(xué)化。其次，立法辯論利于實(shí)現(xiàn)法的協(xié)調(diào)性。對法案必要性、可能性與可行性的辯論利于實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范與社會其他規(guī)范的協(xié)調(diào)性，不致使法與其他規(guī)范在協(xié)調(diào)社會關(guān)系時(shí)發(fā)生沖突或留有真空。對法律效力位階和范圍的辯論利于實(shí)現(xiàn)法律體系內(nèi)部協(xié)調(diào)性，使法在實(shí)施過程中減少相互沖突。目前我國各種社會問題日益突顯，很多社會關(guān)系亟待法律調(diào)整，但是解決這些問題不應(yīng)采用“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的立法方式，而應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)肅的辯論程序使法律體系協(xié)調(diào)以達(dá)至立法科學(xué)。最后，立法辯論利于實(shí)現(xiàn)法的可操作性。在社會轉(zhuǎn)型的今天，我國立法現(xiàn)狀不容樂觀：立法與社會脫節(jié)、缺乏民眾親和力，尤其是所立之法可操作性極低。［6］立法辯論通過實(shí)現(xiàn)法的可操作性保證立法科學(xué)化表現(xiàn)為：對法案具體內(nèi)容的辯論使經(jīng)過辯論后的法律更直接體現(xiàn)所調(diào)整社會關(guān)系主體的利益主張；對法案相關(guān)術(shù)語的辯論利于職業(yè)法律家、法學(xué)家和民眾在交流中對法的操作達(dá)成妥協(xié)。

四、我國立法辯論制度的應(yīng)有原則

立法辯論原則是根據(jù)我國現(xiàn)實(shí)法治狀況提出的普遍適用于立法辯論全過程的關(guān)鍵點(diǎn)。民主、公開、自由與合法等都是立法辯論應(yīng)該遵循的原則，但是民主、公開與自由無疑是最為重要的。

（一）立法辯論的民主原則

民主是當(dāng)今立法的靈魂，沒有民主，立法就失去了存在的合理性，就得不到人民的廣泛支持。在我國，立法辯論民主原則應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：第一，辯論主體應(yīng)具廣泛性。要使不同利益主體訴求在法律中有序地鋪陳開來，就必須以辯論主體廣泛性為前提：既有官方又有民間，既有社會的上層、中層、底層又有各階層不同利益代表。第二，辯論信息應(yīng)具多元性。在立法辯論中，“足夠的信息是十分重要的。這里的‘足夠’意味著信息的量和質(zhì)兩個(gè)方面。從質(zhì)上講，信息必須是多樣化、合法化、公開化的”［5］。在當(dāng)今中國，信息多樣化是關(guān)鍵，信息合法化是基礎(chǔ)，信息公開化是應(yīng)解決的首要問題。第三，辯論應(yīng)強(qiáng)調(diào)參與平等性?！笆看蠓蚪K不肯以小舟夜泊絕壁之下，故莫能知；而漁工水師雖知而不能言?！保?］這就要求立法辯論規(guī)則設(shè)計(jì)能讓弱勢群體“說上話”，給予弱勢群體格外關(guān)注。立法助理制度的發(fā)展有助于達(dá)到這一要求。

（二）立法辯論的公開原則

立法辯論作為立法程序的一環(huán)，公開是理所當(dāng)然。這一原則在立法辯論中體現(xiàn)為三方面：第一，立法辯論論據(jù)應(yīng)全面公開。信息的公開化既是政府在信息方面要解決的首要問題，也是廣大民眾的迫切要求。辯論論據(jù)不公開就達(dá)不到立法辯論信息多元化的要求，而實(shí)現(xiàn)這一要求可借鑒司法辯論中的證據(jù)開示制度。第二，立法辯論程序應(yīng)有限公開。說辯論程序公開很易理解，這有利于“看得見的正義”的實(shí)現(xiàn)，有利于民眾對立法的監(jiān)督。但不得不承認(rèn)，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私問題外，仍有些問題進(jìn)入公開辯論會影響其正確解決。第三，立法辯論結(jié)果應(yīng)及時(shí)公開?！斑t來的正義為非正義”，若辯論結(jié)果不能及時(shí)公開將使立法的滯后性更加嚴(yán)重，經(jīng)過辯論所立之法及立法辯論本身都會遭到深刻質(zhì)疑。因此必須采取相應(yīng)措施防止各種拖延，以使辯論結(jié)果及時(shí)公開。

（三）立法辯論的自由原則

對立法辯論公開的限制實(shí)質(zhì)上就是為了實(shí)現(xiàn)立法辯論的自由原則，而立法辯論的自由要求立法辯論程序應(yīng)排除外在影響，堅(jiān)持自由原則就應(yīng)有莊嚴(yán)的辯論程序和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)霓q論內(nèi)容。莊嚴(yán)的辯論程序要求辯論主體須有立法角色的責(zé)任感，堅(jiān)持辯論程序的莊嚴(yán)性，在我國尤須破除立法辯論程序手續(xù)化觀念和改變立法“嚴(yán)進(jìn)寬出”的現(xiàn)狀。有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)霓q論內(nèi)容，辯論程序才能實(shí)現(xiàn)其內(nèi)外全部價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)自由。辯論內(nèi)容的嚴(yán)謹(jǐn)即指立法辯論要有確定的爭論議題，在民訴中它叫做“爭點(diǎn)”。首先，辯論內(nèi)容要與法案有關(guān)并符合立法辯論適用范圍。其次，辯論主體要圍繞同一立法議題有針對性地辯論，不允許任何一方環(huán)顧左右而言他。最后，辯論主體表達(dá)方式要嚴(yán)謹(jǐn)，不允許煽動性語言弱化嚴(yán)謹(jǐn)?shù)霓q論議題。

五、我國立法辯論制度的程序設(shè)計(jì)

立法辯論制度載體是立法辯論程序，所以立法辯論制度構(gòu)想最終要落實(shí)到立法辯論程序規(guī)則的設(shè)計(jì)。立法辯論程序的運(yùn)行規(guī)則是立法辯論程序的根本，也是我國立法辯論制度最需要的。筆者將參照我國司法辯論程序，借鑒國外立法辯論制度，結(jié)合我國現(xiàn)行立法體制分階段從立法辯論的準(zhǔn)備、進(jìn)行和結(jié)束方面，嘗試設(shè)計(jì)立法辯論程序。

（一）立法辯論的準(zhǔn)備

雖作為準(zhǔn)備階段，算不上正式立法辯論的開始，但立法辯論程序的準(zhǔn)備事關(guān)整個(gè)辯論程序運(yùn)行的成敗。立法辯論程序既然源于國外的三讀會程序，國外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)就可為我國“拿來”。我國在立法辯論準(zhǔn)備階段完全可吸收德國議會一讀程序相關(guān)內(nèi)容，它包括法案的分發(fā)、各黨團(tuán)對辯論的準(zhǔn)備以及元老委員會對一讀程序的籌備決定。［8］法案分發(fā)后，各代表團(tuán)及利益團(tuán)體應(yīng)迅速解決三個(gè)問題：1.本團(tuán)體對法案贊成還是反對；2.本團(tuán)體建議何時(shí)召開辯論會；3.本團(tuán)體派誰發(fā)言辯論。我國有必要在人大主席團(tuán)和人大常委中選出辯論委員會，其選派方式和決定原則可參照德國元老委員會的方式。辯論委員會職責(zé)在于籌備立法辯論議程，包括辯論的舉行時(shí)間、地點(diǎn)、持續(xù)時(shí)間，還應(yīng)將這些信息與辯論議題、主體一起公之于眾。

（二）立法辯論的進(jìn)行

充分體現(xiàn)立法辯論特色的是國外的二讀程序，而這一程序在不同國家表現(xiàn)形式亦有不同。英國主要以“修正案”形式對法案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性辯論，言語辯論體現(xiàn)于行動辯論（提出“修正案”）中。而德國“將中心議題都放在周四召開的全體會議中進(jìn)行，并對辯論過程進(jìn)行現(xiàn)場直播”。我國提出修正案是在修改生效法律時(shí)采用的一種方式，故不與英國兼容。但在辯論會上論證與反駁主體可以因論點(diǎn)的提出而互換，所謂“誰主張誰舉證”，不囿于政府或提案人答辯形式。在辯論會召開上，采德國方式較為直接，但需延長我國的人大會期并規(guī)定各發(fā)言人發(fā)言辯論的時(shí)間。另外，我國立法辯論的程序運(yùn)行尚需注意以下幾點(diǎn)：首先，辯論前通知辯論主體時(shí)要告知其有申請回避和聘請立法助理辯論的權(quán)利。此后，可據(jù)現(xiàn)實(shí)情況在辯論前舉行論據(jù)開示。其次，辯論中要求辯論主體和證人必須到場，有重大理由的，辯論主體也應(yīng)派代理人到場以當(dāng)面對他方質(zhì)證和接受質(zhì)詢。這與刑事訴訟中的直接言辭原則如出一轍。［9］最后，辯論后在主持人的允許下，旁聽主體可以就辯論議題提出不同于各方辯論主體的觀點(diǎn)并簡要說明理由，也可以提出合理的程序性建議。這在我國立法辯論實(shí)踐中已取得良好效果。當(dāng)然，辯論會可據(jù)議題多少確定舉行次數(shù)。

（三）立法辯論的結(jié)束

每項(xiàng)議題表決的完成是立法辯論結(jié)束的標(biāo)志，針對我國當(dāng)前的表決形式而言，適宜采用唱名表決和電子表決的方式來結(jié)束立法辯論。此外，立法辯論筆錄也是立法辯論程序結(jié)束的表現(xiàn)，經(jīng)各方辯論主體或其代理人簽名即發(fā)生法律效力，證明各方承認(rèn)筆錄的真實(shí)性及辯論程序的合法性。立法辯論筆錄應(yīng)對與會者分發(fā)，可采靈活方式，不要求書面，這主要是為貫徹立法辯論的公開原則以對立法進(jìn)行監(jiān)督。

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［責(zé)任編輯：李 偉］

（英文摘要略）

On the Establishment of Debate Legislative System

CAIYing-zhu1，CUIHe2

（1.Editorial Department of Daqing Normal University，Daqing，Heilongjiang 163712，China；
2.Law School，Xinjiang University，Urumqi，Xinjiang 830046，China）

book=64,ebook=69

才瓔珠（1977-），男，黑龍江大慶人，大慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部編輯，從事法理學(xué)、編輯學(xué)研究。

D901

A

2095-0063（2013）05-0064-04

2013-03-15