我國政府對(duì)非政府組織監(jiān)管的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策

李榮華

（贛南師范學(xué)院繼續(xù)教育學(xué)院，江西贛州341000）

我國政府對(duì)非政府組織監(jiān)管的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策

李榮華

（贛南師范學(xué)院繼續(xù)教育學(xué)院，江西贛州341000）

目前我國政府對(duì)非政府組織的監(jiān)管存在理念落后、法律體系不完善、體制不合理等問題。實(shí)現(xiàn)政府對(duì)非政府組織的有效監(jiān)管需要樹立有效監(jiān)管的理念，健全監(jiān)管法律體系，改革監(jiān)管體制，轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能。

政府；非政府組織；監(jiān)管

一、我國政府對(duì)非政府組織監(jiān)管的現(xiàn)狀

1.20世紀(jì)80年代后，我國政府對(duì)非政府組織的監(jiān)管開始步入正規(guī)化和法制化，法規(guī)體系逐步建立，政府對(duì)非政府組織監(jiān)管的規(guī)定分散在相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章中。全國人大于1986年頒布了《民法通則》，規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體法人是四類法人之一，這為非政府組織的政府監(jiān)管提供了法律依據(jù)。全國人大常委會(huì)于1999年出臺(tái)了《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》。國務(wù)院相繼發(fā)布了《外國商會(huì)管理暫行規(guī)定》（1989年）、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1989年發(fā)布，1998年修訂）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998年）、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》（2004年）。民政部、國家稅務(wù)總局先后出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體設(shè)立專項(xiàng)基金管理機(jī)構(gòu)暫行規(guī)定》、《取締非法民間組織暫行辦法》、《社會(huì)團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)登記辦法》、《事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位所得稅征收管理辦法》等部門規(guī)章。

2.我國政府對(duì)非政府組織監(jiān)管的內(nèi)容。根據(jù)我國相關(guān)的法律規(guī)定，我國政府對(duì)非政府組織監(jiān)管的內(nèi)容主要有以下幾個(gè)方面：（1）登記注冊(cè)的監(jiān)管。登記注冊(cè)監(jiān)管是各國政府從源頭對(duì)非政府組織監(jiān)管的一種方式。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，我國非政府組織注冊(cè)成立時(shí)必須具備相關(guān)條件，如達(dá)到規(guī)定的會(huì)員數(shù)量、有規(guī)范的名稱、有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、有固定的場所、有專職工作人員、有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來源、有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力等。由此可見，我國政府對(duì)非政府組織的監(jiān)管采取的是“預(yù)防制”。（2）財(cái)務(wù)監(jiān)管。我國政府對(duì)非政府組織的財(cái)務(wù)監(jiān)管涉及會(huì)計(jì)法、審計(jì)法、捐贈(zèng)法等相關(guān)法規(guī)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是對(duì)非營利性的約束，非政府組織不得從事營利性經(jīng)營活動(dòng)。二是對(duì)受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)支出的比例約束，非政府組織每年用于資助社會(huì)公益事業(yè)的資金須達(dá)到國家規(guī)定的比例。三是財(cái)務(wù)公開，非政府組織必須執(zhí)行國家規(guī)定的財(cái)務(wù)管理制度，應(yīng)將財(cái)務(wù)賬目向社會(huì)公眾公開，并接受社會(huì)和政府的監(jiān)管。（3）稅收監(jiān)管。根據(jù)相關(guān)稅收法規(guī)，政府有權(quán)通過對(duì)非政府組織的稅收調(diào)節(jié)來規(guī)范其活動(dòng)。（4）日常監(jiān)管。政府主管部門對(duì)非政府組織的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)費(fèi)支出等進(jìn)行審批、對(duì)法規(guī)執(zhí)行情況、業(yè)務(wù)開展情況、財(cái)務(wù)管理情況等進(jìn)行檢查，主要采取年檢制。

3.我國政府對(duì)非政府組織監(jiān)管的體制。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，我國政府對(duì)非政府組織的監(jiān)管體制可概括為“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”?！皻w口登記”是指國務(wù)院民政部及縣級(jí)以上各級(jí)民政部門是非政府組織的登記管理機(jī)關(guān)。非政府組織的設(shè)立必須到各級(jí)民政部門統(tǒng)一登記，未經(jīng)登記的屬于非法組織。非政府組織經(jīng)過登記注冊(cè)后，就具備了法人地位和民事主體資格，依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)?！半p重負(fù)責(zé)”是指我國非政府組織除了要接受登記管理機(jī)關(guān)的管理之外，還必須接受業(yè)務(wù)主管單位的管理。登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位根據(jù)相關(guān)規(guī)定，分別行使審批、登記、指導(dǎo)、監(jiān)督等管理職能，共同實(shí)施對(duì)非政府組織的監(jiān)督管理?！胺旨?jí)管理”是指根據(jù)非政府組織活動(dòng)區(qū)域范圍的大小，劃分其登記管理機(jī)關(guān)。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定：“全國性的社會(huì)團(tuán)體，由國務(wù)院的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理；地方性的社會(huì)團(tuán)體，由所在地人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理；跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體，由所跨行政區(qū)域的共同上一級(jí)人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理，由相應(yīng)的部門作為業(yè)務(wù)主管單位?！?/p>

二、我國政府對(duì)非政府組織監(jiān)管存在的問題

1.監(jiān)管理念落后。由于我國政府受過去“全能型”政府觀念的影響，對(duì)非政府組織的地位與作用的認(rèn)識(shí)不到位，了解不全面，還存在一些偏差，政府與非政府組織還沒有建立良好的合作伙伴關(guān)系。一方面，意識(shí)到非政府組織是彌補(bǔ)政府失靈和市場失靈的重要主體，希望其能彌補(bǔ)政府社會(huì)服務(wù)的不足，緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建；另一方面又對(duì)非政府組織缺乏足夠的信任，擔(dān)心其在發(fā)展壯大過程中失去控制，影響到政府的權(quán)威。這種矛盾心態(tài)導(dǎo)致我國政府在非政府組織監(jiān)管方面，往往走向兩個(gè)極端：一是監(jiān)管過嚴(yán)，對(duì)非政府組織干預(yù)過多，影響非政府組織的健康發(fā)展；二是監(jiān)管過松，忽視對(duì)過程的監(jiān)管，容易引起非政府組織的放任自流?？偟膩碚f，目前我國政府對(duì)非政府組織的監(jiān)管缺乏依法監(jiān)管、有限監(jiān)管等有效監(jiān)管理念的指導(dǎo)，還沒有真正認(rèn)識(shí)到監(jiān)管的目的是為非政府組織創(chuàng)造良好的運(yùn)行和發(fā)展環(huán)境。

2.監(jiān)管的法律體系不完善。由于我國對(duì)非政府組織監(jiān)管的法律體系建設(shè)的時(shí)間不長，雖然出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，取得了一定的成就，但總的來說，法律體系還很不完善，法制化程度較低。一是立法工作落后于實(shí)際需要，監(jiān)管法律還存在缺失或不完善。隨著改革的深入和社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)行的法律法規(guī)已難以解決新情況新問題，阻礙了非政府組織的健康發(fā)展。二是立法層次較低。涉及政府對(duì)非政府組織監(jiān)管的僅有國務(wù)院頒布的行政法規(guī)、各部委的部門規(guī)章及地方性法規(guī)，還沒有上升到國家層面，權(quán)威性不足，約束力不強(qiáng)。三是立法質(zhì)量不高?，F(xiàn)有的法律法規(guī)缺乏規(guī)范性、系統(tǒng)性，有的地方性法規(guī)雜亂無章，有的法律缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)，執(zhí)行困難，加上對(duì)非政府組織監(jiān)管的內(nèi)容、方式、手段等都規(guī)定得不夠明確，從而使政府對(duì)非政府組織的監(jiān)管無章可循，缺乏可操作性，這些都直接影響到政府監(jiān)管的效果。

3.監(jiān)管體制不合理。我國政府對(duì)非政府組織進(jìn)行監(jiān)管實(shí)行的是業(yè)務(wù)主管單位和登記管理部門各負(fù)其責(zé)的雙重管理體制，宏觀登記管理和微觀業(yè)務(wù)管理雙管齊下，共同規(guī)范、監(jiān)管非政府組織的行為。但隨著社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型和非政府組織的迅速發(fā)展，這種體制的局限性日益顯現(xiàn)。首先，由于雙重管理體制對(duì)非政府組織的成立設(shè)置了較高的門檻，眾多的非政府組織達(dá)不到注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)，不得不轉(zhuǎn)向工商企業(yè)部門登記或不登記，從而游離于政府監(jiān)管之外。其次，“非政府組織一旦獲準(zhǔn)登記便萬事大吉，政府既缺乏必要的政策支持和引導(dǎo)，對(duì)其行為的制約和監(jiān)管也極為有限，”使非政府組織大多處于放任自流狀態(tài)。再次，業(yè)務(wù)主管單位和登記管理部門雖然各有分工，但實(shí)際運(yùn)行過程中，常因民政部門與業(yè)務(wù)主管單位之間缺乏有效的溝通而相互推諉，加上人員有限、經(jīng)費(fèi)緊張等問題，使正常的監(jiān)管職能難以發(fā)揮，從而導(dǎo)致監(jiān)管乏力，很大程度上影響到對(duì)非政府組織監(jiān)管的有效性?？梢?，這種重“入口”、輕“過程”的雙重管理體制面臨諸多問題，亟待解決。

4.監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變不到位，監(jiān)管模式陳舊。由于政府監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變還不到位，政府對(duì)非政府組織的監(jiān)管存在越位、缺位等現(xiàn)象，管了許多不該管也管不好的事，該管的反而沒管住管好。一方面，政府部門為了自身利益直接插手及干預(yù)非政府組織的人事、業(yè)務(wù)等內(nèi)部事務(wù)和管理活動(dòng)，不適當(dāng)?shù)目刂浦苯佑绊懥朔钦M織的獨(dú)立性，干擾了非政府組織管理的規(guī)范化及運(yùn)作的有序性，阻礙了非政府組織的成長和發(fā)展。另一方面，政府部門重管理、輕服務(wù)，“不能提供及時(shí)、有效的指導(dǎo)和服務(wù)，使一些社會(huì)組織孤立無援，導(dǎo)致社會(huì)組織運(yùn)營的低效率”［1］。監(jiān)管模式陳舊也是監(jiān)管無效的一個(gè)重要原因。當(dāng)前政府部門對(duì)于非政府組織的監(jiān)管仍停留在準(zhǔn)入許可、年檢等主要依靠行政手段的層面，監(jiān)管模式落后，既沒有建立起科學(xué)的評(píng)估制度，也沒有充分發(fā)揮司法、檢察、審計(jì)、稅收、財(cái)政等部門協(xié)同監(jiān)管的作用。

三、我國政府對(duì)非政府組織監(jiān)管的對(duì)策

1.樹立有效監(jiān)管的理念。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，政府所持的監(jiān)管理念會(huì)影響到監(jiān)管行為和監(jiān)管效果。當(dāng)前我國政府對(duì)非政府的監(jiān)管中存在的監(jiān)管過嚴(yán)、監(jiān)管過松等看似自相矛盾的問題，本質(zhì)上都是由于缺乏正確的監(jiān)管理念的指導(dǎo)所引起的。因此，樹立正確的監(jiān)管理念是完善政府對(duì)非政府組織監(jiān)管的必要前提。要提高我國政府對(duì)非政府組織的監(jiān)管效果，首先要轉(zhuǎn)變過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所形成的“全能型”政府的觀念，樹立有效的監(jiān)管理念?！凹丛诒O(jiān)管過程中，要樹立起依法監(jiān)管、有效監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和透明監(jiān)管等先進(jìn)的監(jiān)管理念，并將這些監(jiān)管理念付諸實(shí)際的監(jiān)管行動(dòng)之中。”［2］政府只有樹立合理有效的監(jiān)管理念，并用其指導(dǎo)監(jiān)管實(shí)踐，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)非政府組織的有效監(jiān)管。

2.建立健全監(jiān)管法律體系。要解決我國政府對(duì)非政府組織監(jiān)管法律體系存在的問題，需要從提高政府監(jiān)管水平、促進(jìn)非政府組織可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，并結(jié)合我國的具體國情，“構(gòu)建起一個(gè)適合社會(huì)組織發(fā)展的法律法規(guī)框架體系”［3］。一是要制定一部統(tǒng)一的《非政府組織法》，提高政府對(duì)非政府組織監(jiān)管的法律權(quán)威性。對(duì)政府的監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管權(quán)限、范圍及對(duì)非政府組織的登記監(jiān)管、行政指導(dǎo)、獎(jiǎng)懲等方面作出明確的規(guī)定，用以指導(dǎo)各項(xiàng)專門的行政法規(guī)。二是完善有關(guān)的單行法、實(shí)體法以及相關(guān)法律規(guī)定，以解決我國政府監(jiān)管所存在的“一法統(tǒng)攬”問題。通過加強(qiáng)程序規(guī)范和實(shí)體規(guī)范，采取分類管理的辦法，對(duì)不同類型的非政府組織制定不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)非政府組織監(jiān)管法規(guī)的針對(duì)性和可操作性，提高監(jiān)管效率。另外，還要完善非政府組織的立法內(nèi)容，并要做好各項(xiàng)法律法規(guī)的銜接及法律規(guī)范的配套工作。

3.變革監(jiān)管體制。現(xiàn)行的雙重管理體制存在不少弊端，已不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，嚴(yán)重影響政府監(jiān)管的有效性。因此，要建立科學(xué)合理的監(jiān)管體制，就要對(duì)雙重管理體制進(jìn)行改革。一方面，可建立一個(gè)獨(dú)立的主管部門，由雙重管理向統(tǒng)一綜合管理轉(zhuǎn)變?？山梃b深圳建立行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署的經(jīng)驗(yàn)，將原來分散在各個(gè)不同業(yè)務(wù)主管單位的管理職能整合到行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署中來，行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署統(tǒng)一行使對(duì)非政府組織的登記和日常監(jiān)管，這樣就能避免由于雙重管理造成監(jiān)管過程的不銜接及雙方相互推卸責(zé)任的弊端。另一方面，改革嚴(yán)格的審批制，實(shí)行申請(qǐng)備案制度。政府應(yīng)放松對(duì)非政府組織的登記控制，非政府組織只要能夠清楚說明其目的、活動(dòng)宗旨、資金來源等基本問題，就可以直接向非政府組織管理部門提出申請(qǐng)，經(jīng)管理部門備案注冊(cè)后成立，無須再找業(yè)務(wù)主管單位。政府部門放松對(duì)非政府組織“入口”的控制，有利于將更多的精力放在過程監(jiān)管和日常監(jiān)管上，通過規(guī)范非政府組織的行為，引導(dǎo)其健康成長。

4.推進(jìn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新監(jiān)管模式。政府要轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能，準(zhǔn)確定位自己的角色、合理界定自己的職責(zé)，不該管的堅(jiān)決不管，該管的一定要管好，解決好政府監(jiān)管的“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”等問題。要加快推進(jìn)政社分開、政事分開改革，放松對(duì)非政府組織的控制，還非政府組織以獨(dú)立的法人資格和充分的經(jīng)營管理自主權(quán)，為非政府組織的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。通過建立有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、培養(yǎng)發(fā)展行業(yè)自律等措施，形成有效引導(dǎo)非政府組織健康發(fā)展的監(jiān)管環(huán)境。創(chuàng)新政府監(jiān)管模式，一是要充分發(fā)揮財(cái)政、稅收、審計(jì)、檢察、司法等部門的力量，形成多部門依法監(jiān)管的強(qiáng)大合力，二是政府的監(jiān)管要由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，即“政府主要以經(jīng)濟(jì)手段、財(cái)政稅務(wù)手段以及法律手段為主，行政手段為輔的監(jiān)管模式，通過經(jīng)濟(jì)和法律杠桿進(jìn)行監(jiān)管”［4］。三是要建立和完善各類非政府組織的績效管理和激勵(lì)機(jī)制，通過績效評(píng)估，將績效考評(píng)結(jié)果與非政府組織的獎(jiǎng)懲相結(jié)合。

5.增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，寓監(jiān)管于服務(wù)之中。政府在監(jiān)管過程中要按照構(gòu)建“服務(wù)型”政府的要求，堅(jiān)持監(jiān)管與服務(wù)并重的原則，寓監(jiān)管于服務(wù)之中，引導(dǎo)非政府組織的健康發(fā)展。針對(duì)當(dāng)前我國非政府組織存在的數(shù)量較少、發(fā)展能力不強(qiáng)等問題，尤其要淡化控制，強(qiáng)化指導(dǎo)，為非政府組織做好服務(wù)工作，將培育發(fā)展作為監(jiān)管的重要內(nèi)容。一是完善扶持政策體系。財(cái)政資助、稅收優(yōu)惠既是鼓勵(lì)非政府組織發(fā)展的重要措施，也是政府監(jiān)管非政府組織的一個(gè)重要手段，所以要進(jìn)一步加大財(cái)政資助的力度，完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策，適當(dāng)擴(kuò)大稅收優(yōu)惠的種類和范圍，在促進(jìn)非政府組織的發(fā)展中加強(qiáng)政府監(jiān)管。二是完善政府購買服務(wù)機(jī)制。非政府組織通過政府購買公共服務(wù)的方式得到發(fā)展，同時(shí)政府也通過“項(xiàng)目管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的方式實(shí)現(xiàn)對(duì)非政府組織的監(jiān)管。三是推動(dòng)政府與非政府組織建立合作伙伴關(guān)系，使二者在良性互動(dòng)中相互制約，互利共贏。

［1］趙秋成，王飛，張鵬程.績效管理視閾下的社會(huì)組織監(jiān)管研究［J］.東北財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（1）：42.

［2］周達(dá)人.我國非營利組織政府監(jiān)管的問題及對(duì)策研究［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2012（4）：186.

［3］楊柯.社會(huì)組織監(jiān)管體制存在的問題及改革對(duì)策探析［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（11）：31.

［4］齊曉鈺.論政府對(duì)非營利組織有效監(jiān)管的對(duì)策［J］.柳州師專學(xué)報(bào)，2006（3）：69.

［責(zé)任編輯：李 偉］

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李榮華（1975-），男，江西寧都人，贛南師范學(xué)院繼續(xù)教育學(xué)院講師，從事公共管理研究。

2011年贛南師范學(xué)院校級(jí)科研項(xiàng)目（11kyw29）。

D916.2

A

2095-0063（2013）05-0046-03

2013-05-20