論教育政策研究的公眾立場

● 張 磊

一、公眾立場的缺失：教育政策研究的現(xiàn)狀

教育政策研究源于政策科學(xué)研究。政策科學(xué)奠基人拉斯維爾（Lasswell）認(rèn)為政策科學(xué)包括兩大任務(wù)，即探究政策過程和政策過程中的知識，政策研究包括所有“為政策”的研究以及有關(guān)政策和政策過程的研究。[1]直到現(xiàn)在，這種經(jīng)典的分類也還應(yīng)用于政策科學(xué)研究中。而在政策研究與教育研究結(jié)合形成教育政策研究時，教育政策研究逐漸形成三種研究主題：其一，對備擇方案進(jìn)行分析的教育政策研究。這一類研究直接服務(wù)于政策決策者。其二，指向教育政策及其過程本身的研究，其目的更多是為了更好地理解教育實(shí)踐或者教育現(xiàn)象。其三，致力于提出政策備擇方案的教育政策研究。這類研究致力于提供具體的教育政策建議，研究結(jié)論具有明顯的“為政策”的特點(diǎn)，如科爾曼（Coleman）的有關(guān)學(xué)習(xí)機(jī)會均等與學(xué)業(yè)成就的研究。[2]

從上述對教育政策研究的分類可以看出，當(dāng)前教育政策研究主要包括兩類研究立場，即決策立場與研究立場。在教育政策研究中，很大一部分研究目的直接指向“為政策”，即對備選的教育政策進(jìn)行論證或是致力于提出備選的教育政策。這些政策研究體現(xiàn)了深刻的決策文化，也就是說，這類研究者站在當(dāng)權(quán)者的立場對教育政策進(jìn)行剖析，最后選擇將當(dāng)權(quán)者利益最大化的教育政策。在他們的眼中，政策研究是一種政治和權(quán)力的博弈，而政策研究本身也不過是當(dāng)權(quán)者的工具。而另一方面，還有一部分教育政策研究指向研究過程和研究本身，他們構(gòu)成了政策研究中的研究文化。從理論上講，這些政策研究者倡導(dǎo)實(shí)證論的分析方式，他們以為，運(yùn)用特定的方法和工具對教育政策進(jìn)行研究，能夠改變現(xiàn)實(shí)政策中的不合理之處，實(shí)現(xiàn)政策運(yùn)行的理想化。[3]當(dāng)然，這僅僅是研究者的理論假設(shè)。從價值立場上講，這類研究者的立場似乎只有“研究”，而無其他代表任何價值取向的立場。事實(shí)上，真正的無價值立場的研究不可能存在，即使從顯性層面上體現(xiàn)了“研究”立場，在他們研究的背后也暗藏著精英立場，這由他們自身所處的社會地位以及擁有的社會資源所決定的。[4]在這樣的研究背后，教育政策或顯或隱地維護(hù)著精英們的特權(quán)（這些特權(quán)可以是政治上的，也可以是經(jīng)濟(jì)、文化方面的）。

在教育政策研究中，無論是決策立場還是精英立場，他們都忽視了社會的大多數(shù)。在決策立場的政策研究中，研究者面對著當(dāng)權(quán)者自上而下的政策制定和選擇，他們不用也沒有必要站在普通大眾的立場上進(jìn)行研究。而對處于精英立場的研究者來說，他們的研究或是使自己控制和占有更多的社會資源，或是通過對弱勢群體（即“草根”）的“重視”以鞏固已擁有的資源。從兩種研究立場中，我們可以發(fā)現(xiàn)，被忽視的永遠(yuǎn)是普通大眾或者“草根”，而他們才是教育政策中的真正利益主體，真正的利益相關(guān)者，即公眾。無論是在教育政策制定過程中還是教育政策研究中，公眾立場的忽視已是不爭的事實(shí)。

二、堅持公眾立場：教育政策研究的倫理原則

從學(xué)理上講，教育政策研究是從公共政策研究中分化出來的，這也決定了傳統(tǒng)教育政策研究也繼承了公共政策研究的方法論、目的以及立場等。眾多學(xué)者逐漸意識到，教育政策研究盡管分化于公共政策研究，但是其更屬于教育研究。在公共政策的學(xué)科視域中，政策研究盡管也標(biāo)榜公共性，但是這種公共性很大程度上是將公眾作為整體，這實(shí)際上正好忽視了公眾的意愿與利益。因?yàn)?，公共政策學(xué)進(jìn)行研究總是需要保證國家的最大利益，和國家相比，作為個體的利益是可以被暫時忽視的，只要總體上滿足大多數(shù)的利益要求即可，這也是公共政策研究中典型的功利主義取向。然而，在教育政策研究中，研究者更需要用教育學(xué)的學(xué)科視域進(jìn)行研究。因?yàn)榻逃龑W(xué)的學(xué)科視域決定了它的研究對象是活生生的“人”以及教育自身具有公共性。[5]“教育就是使公共生活的福祉得以擴(kuò)展，公共性是教育的首要特征?！盵6]這就要求教育政策研究要關(guān)注作為個體的公眾（即每個“人”）。換句話說，教育政策研究必須在教育學(xué)視域下樹立為個體服務(wù)的公眾立場，確保教育政策研究的公共性。

從倫理上看，教育政策研究者也必須堅持研究的公眾立場。在教育政策研究的內(nèi)容倫理中，公共教育利益與個體教育利益是統(tǒng)一而又矛盾的存在。“說其是統(tǒng)一的，是因?yàn)楣怖媸菑膫€人利益中分離出來的共同利益，國家與社會的公共利益依賴于社會成員的個體利益?！盵7]的確，公共教育利益在某種程度上是個體教育利益分化而成的，公共教育利益是通過個體教育利益獲得為基礎(chǔ)的，只有保證個體的教育利益，公共教育利益才能夠得到體現(xiàn)，甚至在某種程度上，個體教育利益是公共教育利益的表現(xiàn)形式。但是，在教育政策倫理中，公共教育利益與個體教育利益之間更多是矛盾的存在。公共教育利益有其相對獨(dú)立性，相比于個體教育利益，它有全局性、長期性等特點(diǎn)。教育政策本身并不是萬能的，在其過程中，公共教育利益與個體教育利益總是存在沖突。而傳統(tǒng)教育政策研究總是以公共教育利益（即國家教育利益）為出發(fā)點(diǎn)，研究者認(rèn)為若國家教育利益是教育政策的核心，這就忽視了個體教育利益?，F(xiàn)代教育政策倫理主張“一個也不能少”，即當(dāng)國家教育利益與個體教育利益發(fā)生矛盾時，還要考慮個體公眾的教育利益，這是必須遵守的政策倫理。因?yàn)樵谏鐣?，“人是目的”，并且教育是公益事業(yè)而非盈利性質(zhì)，個體才是實(shí)實(shí)在在的利益相關(guān)者。另一方面，教育政策研究還應(yīng)該對各種個體教育利益做出協(xié)調(diào)，保證所有個體利益者的教育利益能夠得到滿足。個體享受教育權(quán)利和教育利益與其所處階層并沒有關(guān)系，教育政策研究也必須摒棄這些陳舊的等級觀念，保證多樣化的公眾教育利益實(shí)現(xiàn)。由此，我們不難看出，如果說教育政策研究者的研究立場或者決策立場是研究者需要選擇的研究立場，那么公眾立場則是每個教育政策研究者必須堅持的倫理原則。

三、如何實(shí)現(xiàn)教育政策研究的公眾立場

（一）研究者需要確立為公眾服務(wù)的意識

任何行動的改變幾乎都是從思想轉(zhuǎn)變開始，思想是行動的先行者，教育政策研究也不例外。教育政策研究要建立公眾立場，更好地面對利益相關(guān)者就必須從研究者確立為公眾服務(wù)的意識開始。如前文所說，公眾利益包括作為國家的公眾與作為個體的公眾，教育政策研究者在研究過程中不僅僅要把教育政策作為政策科學(xué)看待，以保證作為國家的公眾教育利益實(shí)現(xiàn)，也要把教育政策作為教育科學(xué)看待，以保證作為個體的公眾教育利益得到實(shí)現(xiàn)。教育政策研究者應(yīng)該意識到研究本身即是為公眾服務(wù)的，只有將研究對象衍生至政策的利益相關(guān)者，保證弱勢群體的教育利益，整個國家的教育利益才能夠得以完滿實(shí)現(xiàn)。

（二）用社會學(xué)的視角分析教育政策

在傳統(tǒng)的教育政策研究中，研究者主要運(yùn)用理性主義或政治學(xué)對教育政策進(jìn)行分析，這也是教育政策研究中的理性主義研究范式?！袄硇阅Ｐ蛯⒄哌^程分為兩個互不相通的階段：政策制定和政策執(zhí)行，這種模型假定給定一系列完美條件，政策就能產(chǎn)生所需要的結(jié)果。”[8]但是正如約翰·納什的博弈論所遇到的困境一樣，在多元復(fù)雜的社會中完美的條件是不存在的，理性主義也是存在缺陷的。

事實(shí)上，整個社會唯一不變的就是沖突，教育政策研究也是在沖突的社會中對各種教育利益進(jìn)行分配與整合的過程，這就需要我們用“社會學(xué)之眼”[9]進(jìn)行教育政策研究，因?yàn)樯鐣W(xué)有助于洞穿教育政策背后所隱藏的沖突、利益以及權(quán)力。在某種程度上講，社會學(xué)注重價值中立，專注于事實(shí)本身，價值無涉是社會學(xué)的學(xué)科態(tài)度。在教育政策研究中，社會學(xué)有利于幫助我們“解釋政策是如何可能的，揭示政策文本背后的邏輯，探尋被政策現(xiàn)象掩蓋的無形之手”。[10]從教育政策表面看，似乎它們代表著人民的利益，關(guān)照著社會中的各類人群，其實(shí)不然，通過社會學(xué)的介入，我們逐漸發(fā)現(xiàn)教育政策背后存在著各種利益與權(quán)力的博弈，而最后往往是主流階層將自己的權(quán)力意志體現(xiàn)在政策文本之中。社會學(xué)對教育政策的解釋是為了對其進(jìn)行批判和質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為，社會學(xué)“研究者對社會現(xiàn)實(shí)所持有的深刻的質(zhì)疑與批判的立場，往往是研究者與上層的決策者或社會現(xiàn)實(shí)一種不合作態(tài)度，從而使自己的研究難以付諸實(shí)施”。[11]從另一角度講，也正是社會學(xué)特有的批判精神使其在教育政策研究中有立足之地，社會學(xué)能夠?qū)逃哌\(yùn)行過程中的“慣習(xí)”進(jìn)行批判，能夠?qū)逃咧锌此啤昂侠怼敝庍M(jìn)行質(zhì)疑。在復(fù)雜和散裂的社會中，教育政策運(yùn)行的背后總存在著被忽視的權(quán)力，而這正代表著社會中邊緣和弱勢的群體。他們是教育政策過程中的利益相關(guān)者，是被傳統(tǒng)理性主義政策研究者不得不“忘記”的群體。運(yùn)用社會學(xué)的研究范式對教育政策進(jìn)行研究，能夠幫助研究者關(guān)注這些弱勢群體，而這也正是社會學(xué)本身的精神氣質(zhì)。因此，筆者以為，社會學(xué)的研究范式對幫助建立教育政策研究的公眾立場有積極意義，不僅僅在于社會學(xué)對政策研究的解釋、質(zhì)疑，更在于其對弱勢群體和相關(guān)利益者的關(guān)懷。

（三）建立多元化的教育政策研究方法

當(dāng)下，教育政策研究在方法論上還較薄弱，“我國當(dāng)前的教育政策研究方式呈現(xiàn)出‘三不像’的特征，既缺少深刻的思辨研究，也少有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶?shí)證研究，更難得像樣的實(shí)地研究?！盵12]的確，目前的教育政策研究主要是思辨研究和量化研究。通過分析不難發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的思辨研究在教育政策研究中的運(yùn)用導(dǎo)致很多研究停留在陳列或者解釋政策文獻(xiàn)的層面，缺失了政策中行動者的認(rèn)識，更有研究者用想當(dāng)然的態(tài)度去揣測政策利益者的想法，這造成教育政策研究忽視公眾利益。而傳統(tǒng)量化研究也占據(jù)教育政策研究的很大一部分，量化研究在一方面具有實(shí)證的特點(diǎn)，它能夠?qū)φ咭约罢邔?shí)施環(huán)境進(jìn)行數(shù)據(jù)上的處理，并依據(jù)數(shù)據(jù)分析政策實(shí)施的利益結(jié)果。不可否認(rèn)，量化研究在政策研究中具有不可估量的作用，然而，量化研究也存在致命的弱點(diǎn)。如前文所說，教育政策研究是公眾的教育政策研究，而量化研究更注重作為國家的公眾，即量化研究將國家整體作為公眾，它把公眾看成一個整體進(jìn)行研究，這樣的研究可以達(dá)到國家利益最大化，但也會造成作為個人的公眾利益的缺失。有學(xué)者就指出，“量化取向的政策研究忽視了公眾政策現(xiàn)象，尤其是教育政策現(xiàn)象中的一項至為重要的因素，這就是人的因素，更具體而言，就是意向性、主觀性、意義及價值取向以至人的能動性?！盵13]因此，量化研究在關(guān)注公眾立場上是存在缺陷的。

當(dāng)下社會是一個多元發(fā)展的社會，個人在社會中的特殊性也更加明顯，這也就要求教育政策研究更加關(guān)注作為個體的公眾（利益相關(guān)者）。在教育政策研究方法上，筆者倡導(dǎo)在保證思辨研究的基礎(chǔ)上多進(jìn)行實(shí)證與實(shí)地研究并舉，形成多元化的研究取向。如果說量化取向?yàn)榇淼膶?shí)證研究更重視作為整體的公眾，那么質(zhì)性取向?yàn)榇淼男袆友芯烤透幼⒅刈鳛閭€體的公眾。質(zhì)性研究在研究過程中更多地關(guān)涉公眾的特殊性，如在質(zhì)性研究的經(jīng)典案例《王小剛為什么不上學(xué)了——一位輟學(xué)生的個案調(diào)查》[14]中，陳向明教授運(yùn)用質(zhì)性研究通過對王小剛的家庭背景和社會環(huán)境的調(diào)查，尋求其輟學(xué)的過程和原因，這些是傳統(tǒng)量化研究中的數(shù)據(jù)無法洞察的，也只有進(jìn)行這樣的行動研究才能夠更好地研究作為個體的公眾，才能夠真正使教育政策研究面向相關(guān)利益者，重新回到公眾立場。當(dāng)然，筆者并不認(rèn)為質(zhì)性研究就能夠取代量化研究或思辨研究而成為教育政策研究方法的中心。事實(shí)上，多元社會的今天也必須要破除這種以一個中心來替代另一中心的做法。“雖然量化與質(zhì)化取向的政策研究各自聲稱對公共政策的制訂、實(shí)施與評鑒有著重要但不同的貢獻(xiàn)，但長久以來兩大取向都是涇渭分明、各不相干地從事自己的研究工作?！盵15]多元化的教育政策研究需要打破這種各自為陣的研究方式，使量化和質(zhì)化研究跨出各自的壁壘而走向融合，為建立教育政策研究的公眾立場貢獻(xiàn)自己的力量。

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