強化人民代表大會監(jiān)督權(quán)力的困境與對策探究※

○ 胡映雪

人民代表大會是我國的權(quán)力機關(guān)，是人民當(dāng)家作主的主要機構(gòu)。從本質(zhì)上講，人民代表大會的監(jiān)督權(quán)就是人民當(dāng)家作主的權(quán)力，強化人民代表大會的監(jiān)督權(quán)，既是社會主義政治文明的重要體現(xiàn)，也是防治腐敗、保障公民基本權(quán)利、促進社會和諧與穩(wěn)定的需要。隨著我國人民代表大會制度的不斷完善，人大監(jiān)督制度有了很大發(fā)展，在國家監(jiān)督體系中的地位和作用越來越凸顯。但現(xiàn)階段，人大監(jiān)督權(quán)的充分發(fā)揮仍然面臨一定的困境。因而，強化人民代表大會的監(jiān)督權(quán)力，必須從多方面采取措施，以破解困境和增強權(quán)威。

一、強化人民代表大會監(jiān)督權(quán)力的重要性

（一）人民代表大會對權(quán)力的有效監(jiān)督是社會主義政治文明的重要體現(xiàn)

“政治文明，是指人類社會政治生活的進步狀態(tài)。從靜態(tài)的角度看，它是人類社會政治進程中取得的全部成果；從動態(tài)的角度看，它是人類社會政治進化發(fā)展的具體過程”[1]。社會主義政治文明是現(xiàn)代政治文明的最高形態(tài)，它的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。我國是社會主義國家，人民代表大會制度是人民進行政治參與，實現(xiàn)當(dāng)家作主的根本途徑。我國憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！比嗣翊泶髸贫仁俏覈母菊沃贫?，人民當(dāng)家作主體現(xiàn)了社會主義政治文明的核心和本質(zhì)要求，也體現(xiàn)了黨的先進性。強化人民代表大會對權(quán)力的監(jiān)督，體現(xiàn)出我國政治權(quán)力的運行更加規(guī)范，民主政治不斷完善，同時更體現(xiàn)出社會主義政治文明的不斷進步。

（二）強化人民代表大會監(jiān)督權(quán)力是防治腐敗的有效途徑

黨和政府一直以來都非常重視防治腐敗問題，腐敗問題解決不好，直接影響黨和政府的威信，破壞社會公平正義，妨礙社會穩(wěn)定。胡錦濤同志在2012年“7·23”講話中把黨的建設(shè)從四大建設(shè)擴展為“思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)、制度建設(shè)”這五大建設(shè)，這說明黨把反腐倡廉工作提高到了空前重要的位置。在我國，人民代表大會是國家的權(quán)力機關(guān)，“一府兩院”由它產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。人大的法律地位決定了其對于防治腐敗的重要作用，人大有權(quán)利也有義務(wù)運用國家權(quán)力有效規(guī)范和制約國家機關(guān)及其公職人員手中的權(quán)力，確保他們手中的權(quán)力不被濫用，從而更好地為人民服務(wù)。腐敗就是公共權(quán)力的濫用。哪里有權(quán)力存在，哪里就有腐敗的可能。因此，要有效防治腐敗，就必須用權(quán)力制約權(quán)力。

（三）強化人大監(jiān)督權(quán)力是保障公民基本權(quán)利、促進社會和諧與穩(wěn)定的需要

我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人，國家應(yīng)當(dāng)最大限度地滿足人民利益，應(yīng)當(dāng)為實現(xiàn)社會最大發(fā)展提供堅實的保障。人大及其常委會依法行使法律規(guī)定的權(quán)力，致力于保障人民當(dāng)家作主的政治權(quán)利和生存發(fā)展的基本人權(quán)，既是社會文明進步的體現(xiàn)，也是保障公民基本權(quán)利、促進社會和諧與穩(wěn)定的需要。人大及其常委會是公民訴求的表達者和最主要的立法者，因此，它在保障公民基本權(quán)利方面起著基礎(chǔ)性作用。有了完善的人大制度尤其是人大監(jiān)督制度才能切實保障公民基本權(quán)利。此外，建設(shè)一個公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會主義和諧社會，也需要人大認真履行法律賦予的各項職責(zé)，需要人大不斷加大監(jiān)督力度，確保憲法和法律的正確實施，進而促進依法行政、公正司法，最終實現(xiàn)人與自然、人與社會的和諧相處。

二、強化人民代表大會監(jiān)督權(quán)力面臨的主要困境

（一）從制約權(quán)力的角度看，人大對行政權(quán)的制度虛化

我國各級黨委和人大實行的都是“議行合一”的領(lǐng)導(dǎo)體制?！白h行合一”，顧名思義，就是代議權(quán)、執(zhí)行權(quán)合而為一，或代議機關(guān)、執(zhí)行機關(guān)合二為一，立法者與執(zhí)行者的一身二任。這樣，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)全都集中于同一個機構(gòu)，缺乏權(quán)力的適當(dāng)分立與制約。

“人大作為法理上的最高權(quán)力機關(guān)，擁有立法權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)和重大事項決定權(quán)，它既是立法者又是監(jiān)督者，還擁有自己的執(zhí)行機關(guān)，從制度設(shè)計的法理上看，它的權(quán)力是一種廣泛的、無限的、不可挑戰(zhàn)的權(quán)力”[2]。在這種權(quán)力配置結(jié)構(gòu)之下，它既無法對決策失誤進行外部監(jiān)督，也難以開展對執(zhí)行權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督。權(quán)力失去監(jiān)督必然導(dǎo)致濫用。因此，人大對行政權(quán)力的監(jiān)督名義處于最高地位，實際上卻是虛化的監(jiān)督，對行政權(quán)沒有實質(zhì)性的制約作用。在現(xiàn)實中行政權(quán)力可謂無所不能，甚至達到了可呼風(fēng)喚雨的程度，在行政權(quán)力的運行過程中，事前監(jiān)督難以發(fā)現(xiàn)人大的身影，事后也沒有人大的用武之地。

（二）從職權(quán)的角度看，人大重要職權(quán)空置

根據(jù)我國憲法和人大組織法規(guī)定，人民代表大會的主要職權(quán)包括：制訂法律法規(guī)、選舉行政長官及司法機關(guān)長官、審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況、決定行政區(qū)劃等，但是在實踐中，人大在公共財政方面特別是對稅收和預(yù)算進行監(jiān)督的重要職權(quán)并沒有得到很好地履行。

根據(jù)我國《立法法》，國家主權(quán)的事項、國家機關(guān)組織和產(chǎn)生事項、基本政治制度、犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的事項、對非國有財產(chǎn)的征收等事項必須由法律規(guī)定。從中我們可以看出，與公民基本權(quán)利密切相關(guān)的基本制度職能由全國人大決定，只有全國人大制訂的法律才能成為限制人身自由、征收公民財產(chǎn)和征稅的依據(jù)。這也是全國人大在保護公民權(quán)利方面最為重要的職權(quán)。但是由于經(jīng)濟發(fā)展的需要，全國人大及其常委會自1984年9月授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制和發(fā)布試行有關(guān)稅收條例，授權(quán)時并沒有對授權(quán)加以必要的限制，此后，國務(wù)院幾乎取代了全國人大成為決定稅收的主體。

人大對公共預(yù)算的監(jiān)督也顯得力不從心。在現(xiàn)代政治背景下，代議機構(gòu)有效掌控公共財政是議會制度發(fā)揮功效的關(guān)鍵。目前，人大對于預(yù)算的監(jiān)督面臨一些困難：一是人大的預(yù)算決定權(quán)還難以落到實處，人大監(jiān)督財政的權(quán)力需要進一步強化；二是監(jiān)督人員的構(gòu)成和素質(zhì)有待進一步加強和提高。“目前人大財政監(jiān)督職能主要由財經(jīng)委員會和財經(jīng)工委承擔(dān)，具有專業(yè)素質(zhì)的人員還比較缺乏，財經(jīng)委員會和財經(jīng)工委的工作面比較寬，工作任務(wù)比較繁重，因此對預(yù)決算的監(jiān)督工作難以兼顧”[3]。三是人大對于公共預(yù)算的了解程度有待進一步提高。公共預(yù)算名目非常細化，種類繁多，人大對于一些細目和種類以及許多公共預(yù)算建立的緣由一時還難以弄懂。

（三）從機構(gòu)設(shè)置上看，履行監(jiān)督權(quán)的專門機構(gòu)尚未建立

全國人大設(shè)有民族委員會、法律委員會、內(nèi)務(wù)司法委員會、財政經(jīng)濟委員會、教科文衛(wèi)委員會、外事委員會、華僑委員會、環(huán)境與資源保護委員會以及農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會。地方人大專門委員會的設(shè)置與全國人大大同小異。我國憲法規(guī)定，全國人大擁有最高立法權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，全國人大的監(jiān)督權(quán)是地位最高的監(jiān)督權(quán)，國務(wù)院、法院、檢察院由它產(chǎn)生并向它負責(zé)，全國人大對我國行政、司法的各項工作進行監(jiān)督。而綜觀人民代表大會的機構(gòu)設(shè)置，不論是全國人大還是地方各級人大及其常委會，均沒有履行監(jiān)督權(quán)的專門機構(gòu)，如監(jiān)察和審計機構(gòu)等，因而其履行法律規(guī)定的監(jiān)督職責(zé)顯得十分困難。

（四）從法治的角度看，對政府行為違憲審查機制缺失

依法治國的核心是依憲治國，對政府進行有效憲法監(jiān)督是法治國家的基本標(biāo)志。我國憲法賦予了全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施的權(quán)力，監(jiān)督憲法實施應(yīng)該既包括對抽象行政行為的合憲性審查，也應(yīng)該包括對國家機關(guān)遵守憲法具體活動的監(jiān)督。但是，全國人大實施憲法監(jiān)督的基本方式是審查法律法規(guī)是否與其上位法相抵觸，只停留在抽象監(jiān)督的范圍，與全面完善的憲法監(jiān)督相去甚遠。我國人大對政府行為的合憲性審查主要存在以下缺陷。

第一，違憲審查啟動及操作程序不明確。我國憲法沒有規(guī)定人民代表大會及其常委會進行憲法監(jiān)督的具體程序，在實際操作中就直接套用立法程序。如果要向全國人大提起合憲審查，一般通過“要求”或“建議”的形式提出，全國人民代表大會常委會是否受理、怎樣審理及結(jié)論如何都沒有具體規(guī)定，如果沒有人提“要求”或“建議”，人大幾乎可以不聞不問，如2003年的孫志剛事件使《收容遣送條例》被廢止，在此之前，這樣一部明顯違憲的法律竟然在中國橫行了近20年。

第二，審查內(nèi)容不全面。我國的憲法監(jiān)督只限于抽象行政行為審查，對特定主體的具體行政行為還未實施過合憲性審查。因此，“一府兩院”濫用權(quán)力等違反憲法的行為得不到應(yīng)有的憲法追究。

第三，憲法監(jiān)督權(quán)的實施缺乏可操作性。由于我國還未建立違憲審查制度，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》中規(guī)定，人大檢查法律法規(guī)的實施情況，審查各種規(guī)范性文件的備案，顯然，這種規(guī)定缺乏可操作性。

三、強化人民代表大會監(jiān)督權(quán)力的對策

要實現(xiàn)對行政權(quán)力的監(jiān)督，提升人大的地位和權(quán)威，必須從多個方面采取措施，建立保障人大履行監(jiān)督權(quán)的制度，全面強化人民代表大會的監(jiān)督權(quán)。

（一）建立對行政權(quán)的制約制度，加強對權(quán)力運行全過程的監(jiān)督

黨和政府已經(jīng)出臺了許多制度來制約行政權(quán)力，但它們均來自于行政權(quán)力內(nèi)部，仍然是自律而非他律，因而，它還缺乏來自另一種權(quán)力的監(jiān)督。人大名義上擁有最高監(jiān)督權(quán)，然而在實際操作中這個監(jiān)督權(quán)并未落到實處，要強化人大的監(jiān)督權(quán)，必須首先建立對行政權(quán)及其運行過程的制約制度。對行政權(quán)的監(jiān)督可分為三個階段：事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督，對每一階段的監(jiān)督把握一個關(guān)鍵點。

事前監(jiān)督是對政府所有工作的事前把握，應(yīng)主要強化預(yù)算監(jiān)督，管好政府的“錢袋子”。從當(dāng)前我國各級政府的施政表現(xiàn)來看，由于缺乏對政府財政有效的監(jiān)督和控制，政府執(zhí)行預(yù)算的隨意性很大，“亂批條子”、“亂開口子”或以行政會議、聯(lián)席會議、政府決議等形式篡改預(yù)算已成為普遍現(xiàn)象。對財政的監(jiān)督是人大制約政府最直接有效的方式，強化對政府財政的監(jiān)督能有效增強人大監(jiān)督的權(quán)威。事中監(jiān)督是對行政權(quán)力運行過程中出現(xiàn)的問題加以監(jiān)督，例如信訪和信訪終結(jié)的評議，行政問責(zé)制度的實施等。人大對其進行監(jiān)督既解決了行政問責(zé)的同體問責(zé)問題，也能減輕行政機關(guān)的工作壓力。事后監(jiān)督是在行政權(quán)力運行一段時期后對其結(jié)果的考評，類似于對行政機關(guān)的政績考核。這一考核由人大來實施，是對行政機關(guān)在一段時期的履職情況進行綜合考察，并且將考評結(jié)果向社會全體公眾開放的考核形式。

（二）完善人大監(jiān)督立法，規(guī)范監(jiān)督程序

有效實現(xiàn)人大監(jiān)督權(quán)力存在的困難，與人大監(jiān)督缺乏細化的法律和法規(guī)有很大關(guān)系。我國2007年雖然出臺了《人大監(jiān)督法》，但其內(nèi)容仍然比較原則，結(jié)構(gòu)不盡合理，可操作性不強，這都極大地影響了監(jiān)督效果。因此，只有完善人大監(jiān)督立法，規(guī)范監(jiān)督程序，才能使人大監(jiān)督權(quán)力走上法治化道路。

首先要完善相關(guān)法律制度，健全監(jiān)督機制，增強人大監(jiān)督的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，做到使權(quán)力制約和監(jiān)督有法可依。通過制定和完善有關(guān)法律、法規(guī)，從法律上規(guī)范和明確人大監(jiān)督權(quán)力的范圍、方式和程序，才能確保人大監(jiān)督有條不紊地進行。其次，要不斷規(guī)范人大監(jiān)督程序。任何法律權(quán)利的實現(xiàn)，都必須依靠規(guī)范的程序來保障實施，沒有程序正義就沒有實體正義。在一定程度上，法治社會是各自權(quán)利都依靠一套完善程序加以保護的社會，同樣，人大監(jiān)督權(quán)力也需要細致規(guī)范的程序做支撐。

（三）設(shè)立專門監(jiān)督機構(gòu)，建立違憲審查機制

在我國，不論是全國人大還是地方各級人大及其常委會，均沒有履行監(jiān)督權(quán)的專門機構(gòu)，因此其履行法律規(guī)定的監(jiān)督職責(zé)顯得非常困難。要強化人民代表大會的監(jiān)督權(quán)，必須在人大設(shè)立專門的監(jiān)督機構(gòu)?！盁o論是人大還是人大常委會，都不是處于經(jīng)常開會的工作狀態(tài)，許多監(jiān)督事務(wù)需要由專門委員會準(zhǔn)備和研究，這樣才能真正的發(fā)揮人大的監(jiān)督功能”[4]。因此，應(yīng)加快設(shè)立人大專門的監(jiān)督機構(gòu)的步伐，使人大監(jiān)督工作日常化。

目前，我國現(xiàn)在還沒有建立違憲審查機制，現(xiàn)有的司法審查制度只允許法院審查行政機關(guān)具體行政行為的合法性，不允許審查行政機關(guān)抽象行政行為(例如行政規(guī)章)的合法性，憲法也沒有規(guī)定人民代表大會及其常委會進行憲法監(jiān)督的具體程序，也不允許法院審查人民代表大會通過的法律的合憲性，只有在申請行政復(fù)議時可一并向復(fù)議機關(guān)提出對具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定進行審查。要強化人民代表大會的監(jiān)督權(quán)力，就需要根據(jù)我國的實際情況建立一套合適的違憲審查機制。因此，全國人民代表大會可設(shè)立憲法監(jiān)督委員會，專門監(jiān)督憲法的實施。它受全國人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)；在人民代表大會閉會期間，受全國人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)。這個違憲審查機制的重點是對特定主體的具體行政行為進行合憲性審查，而不限于行政立法的合憲性審查。

（四）優(yōu)化人大代表人員結(jié)構(gòu)

要強化人大監(jiān)督權(quán)力，就要優(yōu)化人大代表的人員結(jié)構(gòu)。首先要解決官員代表的問題。為了防止代表群體過于龐大，根據(jù)權(quán)力分立的要求，政府官員不能成為人大代表，政府官員和人大代表身份兩者只能選其一。其次，人大應(yīng)吸收社會各階層的利益主體。人大作為人民的代表機關(guān)，要始終保持其人民性，必須廣泛吸收社會各利益階層的代表，只有整合多元利益主體，全面、真實地反映選民訴求，才能對權(quán)力形成真正有力的監(jiān)督與制約。

[1]虞崇勝：《政治文明概念辨析》，《理論前沿》2002年第4期。

[2]黎仕勇、馬硯等：《論完善我國權(quán)力監(jiān)督體系的幾點設(shè)想——兼論我國的違憲審查制度》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2004年第3期。

[3]邱家軍：《人大監(jiān)督現(xiàn)狀及前景——“監(jiān)督法與人大監(jiān)督的未來走向”研討會綜述》，《人大研究》2007年第3期。

[4]杜力夫：《權(quán)力監(jiān)督與制約研究》，吉林人民出版社2004年版，第431頁。