政府購(gòu)買與財(cái)政擠出效應(yīng)——我國(guó)積極財(cái)政政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)悖論研究

李 偉，翟 文

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)，天津 300222）

一、財(cái)政購(gòu)買性支出“擠出效應(yīng)”的理論和實(shí)證分析

財(cái)政購(gòu)買性支出形式主要由政府投資和社會(huì)消費(fèi)兩種形式具體體現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的蕭條階段，財(cái)政購(gòu)買性支出可以有效地拉動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)速度，促進(jìn)內(nèi)需攀升。但是由于經(jīng)濟(jì)學(xué)中“擠出效應(yīng)”的存在，政府部門的投資性和消費(fèi)性支出均有可能在一定程度上將在投資市場(chǎng)和消費(fèi)領(lǐng)域中原本的非政府需求主體擠出，因此財(cái)政的購(gòu)買性支出應(yīng)該著力于優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，盡量降低財(cái)政開(kāi)支越位產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”的影響力度。

學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)政購(gòu)買性支出的“擠出效應(yīng)”研究主要集中在投資性支出研究中。政府投資的擠出效應(yīng)源自宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)“IS-LM”模型，其力度強(qiáng)弱取決于政府投資性支出膨脹導(dǎo)致的IS曲線上移，進(jìn)而引發(fā)市場(chǎng)均衡利率水平上升的幅度。然而財(cái)政的消費(fèi)性支出“擠出效應(yīng)”往往要強(qiáng)于投資性支出，很多民生支出領(lǐng)域中財(cái)政消費(fèi)對(duì)民間消費(fèi)的排斥力度是接近1∶1的，中國(guó)的財(cái)政消費(fèi)性支出這一特點(diǎn)表現(xiàn)得尤其明顯。因此在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)蕭條的時(shí)候，我國(guó)的財(cái)政擴(kuò)張政策主要選擇刺激投資，而非刺激消費(fèi)，借由政府投資的“汲水效應(yīng)”拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（一）政府購(gòu)買性支出的“擠出效應(yīng)”理論[1]

下文圖1中，橫軸為國(guó)民收入，縱軸為利率，IS線代表商品市場(chǎng)的供求均衡，LM線代表貨幣市場(chǎng)的供求均衡。兩個(gè)市場(chǎng)的初始均衡點(diǎn)為E0，均衡國(guó)民收入為y0，均衡利率為r0。政府實(shí)行的擴(kuò)張性財(cái)政政策，可以是增加財(cái)政支出，也可以是減少稅收，現(xiàn)在假定是增加一筆購(gòu)買性支出△G，則IS線向右移動(dòng)到IS′，右移的距離是E0E1，E0E1為政府購(gòu)買性支出增加額與購(gòu)買性支出乘數(shù)的乘積，即EE=△G×1；相應(yīng)地，均衡011-b國(guó)民收入也應(yīng)從y0增加到y(tǒng)2，但實(shí)際上國(guó)民收入只能增加到y(tǒng)1，因?yàn)槿绻杖胍黾拥統(tǒng)2，必須假定利率維持在r0水平?？墒抢什豢赡懿簧仙?，因?yàn)镮S向右移動(dòng)時(shí)，國(guó)民收入增加了，因而對(duì)貨幣的需求增加了，但貨幣供給未變動(dòng)（LM未變），因而人們用于投機(jī)需求的貨幣必須減少，這就要求利率上升，反映在圖1上，就是均衡利率由r0上升到r1，利率上升抑制了私人投資，這就是“擠出效應(yīng)”，y1與y2之間的距離代表了“擠出效應(yīng)”的大小。

圖1 財(cái)政購(gòu)買支出的“擠出效應(yīng)

“擠出效應(yīng)”產(chǎn)生的兩個(gè)前提條件：一是市場(chǎng)已走出蕭條，處于復(fù)蘇狀態(tài)，或已在充分就業(yè)水平上運(yùn)行；二是擴(kuò)張財(cái)政購(gòu)買支出沒(méi)有導(dǎo)致貨幣供應(yīng)量的提高。第一個(gè)條件說(shuō)明社會(huì)已不存在大量閑置資金，故政府借款需求的擴(kuò)大，會(huì)導(dǎo)致可供借貸資金的短缺和利率的上漲；第二個(gè)條件說(shuō)明中央銀行沒(méi)有通過(guò)擴(kuò)大貨幣供給量的方式來(lái)降低利率，LM曲線并沒(méi)有發(fā)生向右側(cè)的平移，因此財(cái)政赤字并未導(dǎo)致社會(huì)總需求的擴(kuò)大，只是通過(guò)發(fā)行公債將部分私人部門可支配的資金轉(zhuǎn)給了公共部門，并通過(guò)相對(duì)緊縮性的貨幣政策排擠了部分非政府部門的投資需求。

（二）我國(guó)財(cái)政投資性支出“汲水效應(yīng)”的實(shí)證分析

我國(guó)的政府投資性支出在2007年政府收支分類改革之前主要體現(xiàn)在基本建設(shè)支出這一個(gè)支出科目上。分類改革后“基本建設(shè)支出”科目主要反映由發(fā)改委安排的投資部分，“基本建設(shè)支出”科目數(shù)據(jù)不能進(jìn)行跨期連續(xù)分析。因此本文的實(shí)證分析選擇全社會(huì)固定資產(chǎn)投資來(lái)源結(jié)構(gòu)的相關(guān)數(shù)據(jù)，驗(yàn)證來(lái)自財(cái)政預(yù)算內(nèi)的投資性開(kāi)支對(duì)民間投資引致的“汲水效應(yīng)”。

表1中反映“汲水效應(yīng)”力度大小的項(xiàng)目是政府投資拉動(dòng)投資者自籌資金的邊際效應(yīng)和彈性效應(yīng)，分別體現(xiàn)財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資每增加1元錢，將引發(fā)投資者自籌資金增加多少投入，以及財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資每增加1%，將引發(fā)投資者自籌資金增加的百分比。從表1數(shù)據(jù)可以看出，進(jìn)入21世紀(jì)后的10年當(dāng)中，除2003年因政策原因預(yù)算內(nèi)投資出現(xiàn)回落外，其他年份政府投資拉動(dòng)效應(yīng)的邊際平均值為14.01，彈性平均值為0.82，相關(guān)性表現(xiàn)非常明顯。

（三）我國(guó)財(cái)政消費(fèi)性開(kāi)支“擠出效應(yīng)”的實(shí)證分析

1.消費(fèi)券政策的“擠出”因素分析

2009年在我國(guó)東南沿海地區(qū)，由于發(fā)展出口導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)為主的地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系，在“次貸”危機(jī)中受到了直接沖擊，居民消費(fèi)內(nèi)需持續(xù)低迷不振。為了刺激宏觀需求，以杭州為代表的若干地方政府推行了財(cái)政“消費(fèi)券”的發(fā)放制度。

發(fā)放消費(fèi)券的提出源于經(jīng)濟(jì)學(xué)家美好的構(gòu)想：消費(fèi)券能帶動(dòng)幾倍于自身面值的現(xiàn)金消費(fèi)量，同時(shí)由投資者與消費(fèi)者的消費(fèi)傾向合理引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行資源配置，增加合適的產(chǎn)能，以達(dá)到刺激經(jīng)濟(jì)的目的①。然而現(xiàn)實(shí)中我國(guó)的城鄉(xiāng)居民邊際消費(fèi)傾向不足的問(wèn)題多年來(lái)始終存在，最樂(lè)觀的估計(jì)我國(guó)的居民消費(fèi)傾向也超不過(guò)0.7[2]，乘數(shù)取值一般在3到3.5倍之間，和發(fā)達(dá)國(guó)家動(dòng)輒達(dá)到5倍甚至5倍以上的消費(fèi)乘數(shù)效應(yīng)不可同日而語(yǔ)。

這次地方政府的消費(fèi)券“限發(fā)”帶來(lái)了非常明顯的消費(fèi)“擠出效應(yīng)”：從消費(fèi)券的使用情況看，大部分居民用消費(fèi)券購(gòu)買了大米、油、調(diào)料等生活必需品，而這些商品的消費(fèi)價(jià)格彈性最低，其實(shí)無(wú)論有沒(méi)有消費(fèi)券，居民都要消費(fèi)，消費(fèi)總量也不會(huì)有大幅增加。民眾將節(jié)省下來(lái)的現(xiàn)金大部分存入銀行，消費(fèi)券替代了居民日常消費(fèi)現(xiàn)金支出，財(cái)政消費(fèi)產(chǎn)生了明顯的“擠出效應(yīng)”，而沒(méi)有充分發(fā)揮出其應(yīng)有的以乘數(shù)拉動(dòng)為特征的“汲水效應(yīng)”。正因?yàn)榇?，近年無(wú)論地方政府財(cái)力狀況如何，這些地區(qū)都將消費(fèi)券制度暫時(shí)擱置，不再繼續(xù)使用。

表1 我國(guó)政府投資支出的“汲水效應(yīng)”單位：億元

表2 文教科衛(wèi)等財(cái)政購(gòu)買性開(kāi)支存在的“擠出效應(yīng)”②單位：億元

2.財(cái)政文教科衛(wèi)等消費(fèi)支出的“擠出”因素分析

對(duì)于文教科衛(wèi)等財(cái)政社會(huì)消費(fèi)性開(kāi)支而言，雖然“擠出效應(yīng)”不像上文所分析的“消費(fèi)券”那樣過(guò)于明顯，但是財(cái)政社會(huì)消費(fèi)意圖實(shí)現(xiàn)的“引致效應(yīng)”仍然無(wú)法充分體現(xiàn)。相關(guān)數(shù)據(jù)如表2所示。

以教育經(jīng)費(fèi)為例：從2005年開(kāi)始，歷年財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的絕對(duì)數(shù)額增量基本上和我國(guó)全部教育經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的增量持平，尤其是近年二者年絕對(duì)數(shù)額的增長(zhǎng)都在2000億元上下，反映出我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)的增量基本上是依靠財(cái)政投入增量拉動(dòng)的。雖然非政府部門的教育投入沒(méi)有被明顯擠出，但政府消費(fèi)的引致投入效應(yīng)也沒(méi)有充分體現(xiàn)出來(lái)?？茖W(xué)研究、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等其他社會(huì)事業(yè)也有這種特點(diǎn)，因此財(cái)政的文教科衛(wèi)類消費(fèi)性開(kāi)支的“擠出”力度強(qiáng)于投資性開(kāi)支，“擠出”悖論在財(cái)政消費(fèi)的各環(huán)節(jié)表現(xiàn)明顯。當(dāng)然導(dǎo)致這種“擠出”的還有文教科衛(wèi)事業(yè)發(fā)展的自身公益性原因，這也可以解釋為什么在應(yīng)對(duì)全球性金融危機(jī)的過(guò)程中，中國(guó)的積極財(cái)政政策帶來(lái)的增量投入主要傾向于政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的增量領(lǐng)域，而財(cái)政消費(fèi)在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期性運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候難以發(fā)揮更大作用。

二、政府投資行業(yè)選擇的經(jīng)濟(jì)學(xué)悖論

（一）財(cái)政重點(diǎn)投資項(xiàng)目選擇的判別標(biāo)準(zhǔn)

在政府投資的重點(diǎn)行業(yè)選擇中，同樣存在一種風(fēng)險(xiǎn)悖論。傳統(tǒng)的財(cái)政理論認(rèn)定，政府應(yīng)該選擇公益性、基礎(chǔ)性、全局性且外部效益強(qiáng)的投資項(xiàng)目作為自己的投資側(cè)重點(diǎn)；而在實(shí)踐操作中，“資本—?jiǎng)趧?dòng)力最大化”標(biāo)準(zhǔn)和“就業(yè)創(chuàng)造”標(biāo)準(zhǔn)往往是各級(jí)政府部門在進(jìn)行投資決策時(shí)主要參照的判別標(biāo)尺[2]。

1.資本—?jiǎng)趧?dòng)力最大化標(biāo)準(zhǔn)，是指政府投資應(yīng)選擇使勞動(dòng)力要素邊際人均投資額最大化的投資項(xiàng)目。資本—?jiǎng)趧?dòng)比率越高，說(shuō)明投資項(xiàng)目資本技術(shù)構(gòu)成越高，勞動(dòng)生產(chǎn)率越高，經(jīng)濟(jì)效率增長(zhǎng)越快。因此，這種標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)投資于資本密集型項(xiàng)目，此時(shí)政府投資將能在投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益方面獲得充分的回報(bào)。

2.就業(yè)創(chuàng)造標(biāo)準(zhǔn)，是指政府應(yīng)當(dāng)選擇單位投資額能夠動(dòng)員最大數(shù)量勞動(dòng)力的項(xiàng)目進(jìn)行投資。這種標(biāo)準(zhǔn)要求政府不僅要在一定程度上擴(kuò)大財(cái)政投資規(guī)模（外延增加就業(yè)機(jī)會(huì)），而且還要優(yōu)先選擇勞動(dòng)力密集型的項(xiàng)目（內(nèi)涵增加就業(yè)機(jī)會(huì)）進(jìn)行投資。也就是說(shuō)，政府在決定財(cái)政投資的支出方向時(shí)，要盡可能地估價(jià)這種投資支出能否創(chuàng)造更多的總就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，這種標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)投資于勞動(dòng)密集型項(xiàng)目，此時(shí)政府投資將能有效實(shí)現(xiàn)財(cái)政作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策所期望達(dá)到的充分就業(yè)目標(biāo)。

以上兩種判別標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中往往處于一種對(duì)立層面，由此形成了政府投資過(guò)程中存在的產(chǎn)業(yè)方向選擇性風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)悖論問(wèn)題。第一種標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)財(cái)政投資應(yīng)盡可能傾向于資本密集型的產(chǎn)業(yè)，比較偏重于對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的追求；第二種標(biāo)準(zhǔn)則強(qiáng)調(diào)財(cái)政投資應(yīng)盡可能傾向于勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)，比較偏重于對(duì)公平收入分配的追求。兩種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不同發(fā)展階段發(fā)揮的作用各不相同，其矛盾關(guān)系的對(duì)立性實(shí)際上反映出的是政府投資在效率和公平這兩個(gè)財(cái)政要素上的制度權(quán)衡。

（二）悖論的靜態(tài)均衡傳導(dǎo)機(jī)制研究

具體到中國(guó)政府投資問(wèn)題的實(shí)踐體系，則要對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)悖論進(jìn)行辯證的分析[3]。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，邊際投資收益回報(bào)率隨著投資規(guī)模的增加是遞減的，該規(guī)律同樣適用于政府投資。政府投資在兩種產(chǎn)業(yè)之間的收益對(duì)比和資金配置情況如圖2所示。在這樣一個(gè)圖形機(jī)制中，橫軸表示政府投資規(guī)模在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和資本密集型產(chǎn)業(yè)之間進(jìn)行配置的方式：從左向右意味著勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的投資額，從右向左意味著資本密集型產(chǎn)業(yè)的投資額，在政府投資總量既定的情形下，二者是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系；左側(cè)縱軸表示勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的邊際投資報(bào)酬率，右側(cè)縱軸表示資本密集型產(chǎn)業(yè)的邊際投資報(bào)酬率。由于邊際報(bào)酬遞減，兩條反映邊際投資報(bào)酬率的直線斜率均為負(fù)。

圖2 政府投資在勞動(dòng)密集和資本密集型產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的邊際投資報(bào)酬率

在兩條邊際投資報(bào)酬率直線相交的交點(diǎn)右側(cè)部分，資本密集型產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有政府投資規(guī)模弱于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，O′A＜OA，即現(xiàn)有的政府投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中資本要素的存量低于勞動(dòng)力要素的存量，相比較而言資本屬于更稀缺的一種生產(chǎn)要素，而勞動(dòng)力則更接近于“充分就業(yè)”的狀態(tài)，資本密集型產(chǎn)業(yè)的邊際投資報(bào)酬率要超過(guò)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。按照追求經(jīng)濟(jì)效率的原則，政府投資應(yīng)該更加傾向于增加對(duì)資本密集型產(chǎn)業(yè)的投資規(guī)模和數(shù)額，推動(dòng)投資分布向左側(cè)也就是兩條收益線的交點(diǎn)處移動(dòng)。反之，在兩條邊際投資報(bào)酬率直線相交的交點(diǎn)左側(cè)部分，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有投資規(guī)模弱于資本密集型產(chǎn)業(yè)，OB＜O′B，勞動(dòng)力要素的市場(chǎng)存量低于資本要素的市場(chǎng)存量，相比較而言勞動(dòng)力屬于更稀缺的一種生產(chǎn)要素，而資本市場(chǎng)的供求關(guān)系則更接近于“充分使用”的狀態(tài)，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的邊際投資報(bào)酬率要超過(guò)資本密集型產(chǎn)業(yè)。按照追求經(jīng)濟(jì)效率的原則，政府投資應(yīng)該更加傾向于進(jìn)一步增加對(duì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的投資規(guī)模和數(shù)額，推動(dòng)投資分布向右側(cè)移動(dòng)。只有在兩條邊際投資收益回報(bào)率曲線的交點(diǎn)位置，兩種產(chǎn)業(yè)的政府投資回報(bào)相同，形成政府投資收益最大的靜態(tài)均衡機(jī)制。

（三）悖論在我國(guó)政府投資結(jié)構(gòu)中的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化

1.短期表現(xiàn)

由以上傳導(dǎo)機(jī)制悖論進(jìn)一步深入分析：在我國(guó)目前的生產(chǎn)要素市場(chǎng)的供求關(guān)系結(jié)構(gòu)中，短期內(nèi)是資本要素供應(yīng)量相對(duì)于勞動(dòng)力要素的供應(yīng)量更加稀缺，也就是上圖中A點(diǎn)的位置。因此按照市場(chǎng)體制追求投資效率的原則，政府投資應(yīng)該加大對(duì)資本密集型產(chǎn)業(yè)的投資份額。但是在現(xiàn)實(shí)生活中我們的政府投資往往更關(guān)注勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和投資領(lǐng)域，解決勞動(dòng)者就業(yè)問(wèn)題（維持低失業(yè)率）始終是財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的首要目標(biāo)，其理論根源在于提高社會(huì)公眾工資性收入是財(cái)政實(shí)現(xiàn)公平收入分配的必備工具，提高勞動(dòng)者報(bào)酬在國(guó)民收入初次分配當(dāng)中所占的比重也已被明確為重建收入分配秩序的核心作用機(jī)制。效率和公平兩大財(cái)政要素在進(jìn)行政府投資重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)選擇時(shí)難以兼顧，這一矛盾也就成為經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實(shí)踐破冰融合的一種悖論式阻滯因素。

2.長(zhǎng)期趨勢(shì)

從國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期趨勢(shì)來(lái)看，資本這種生產(chǎn)要素的積累速度將會(huì)越來(lái)越快，逐漸趕上并超過(guò)勞動(dòng)力要素的規(guī)模，勞動(dòng)力將成為越來(lái)越稀缺的一種資源（歷次人口普查的結(jié)果都可以說(shuō)明這種趨勢(shì)在中國(guó)同樣存在），也就是在圖2中B點(diǎn)的位置。追求經(jīng)濟(jì)效益的政府投資此時(shí)應(yīng)該加大對(duì)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的投入力度，此時(shí)的效率和公平兩大要素在政府投資重點(diǎn)行業(yè)選擇中作用效應(yīng)是統(tǒng)一的。而民間資本市場(chǎng)的投資存量將面臨著一定的被政府投資“擠出”的風(fēng)險(xiǎn)，矛盾悖論只是集中在“擠出效應(yīng)”和“引致乘數(shù)效應(yīng)”孰強(qiáng)孰弱的量化對(duì)比關(guān)系上。

3.處理原則

考慮到目前我國(guó)所處的發(fā)展階段以及中國(guó)獨(dú)特的國(guó)情，政府投資應(yīng)更多地投向吸納就業(yè)人口較多的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，兼及少量技術(shù)含量高、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)性強(qiáng)、可以提升整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的資本密集性行業(yè)，在保證公平分配、縮小貧富差距的基礎(chǔ)上盡量兼顧政府投資的經(jīng)濟(jì)利益。在明確了政府投資性支出和消費(fèi)性支出各自的重點(diǎn)調(diào)節(jié)對(duì)象后，提高以社會(huì)保障支出為代表的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比重以促進(jìn)公平分配，保證投資性支出盡快回歸原本基于經(jīng)濟(jì)效率導(dǎo)向的軌道上來(lái)，就應(yīng)成為政府投資項(xiàng)目選擇的結(jié)構(gòu)性目標(biāo)。

三、政府投資形成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化

（一）財(cái)政投資性支出帶給金融機(jī)構(gòu)的信貸壓力往往超過(guò)財(cái)政消費(fèi)性支出

財(cái)政投資性支出由于它所具有的經(jīng)濟(jì)屬性會(huì)將政府投資的本金和收益物化為一定的國(guó)有資本存量。財(cái)政在履行開(kāi)支責(zé)任時(shí)，考慮到投資性支出形成的資產(chǎn)在未來(lái)使用過(guò)程中可能會(huì)給產(chǎn)權(quán)所有者帶來(lái)一定的貨幣收益流，在自有投資資金不足時(shí)會(huì)自然選擇向金融機(jī)構(gòu)（尤其是政策性金融機(jī)構(gòu)③）求助，其結(jié)果也就是將政府投資的一部分壓力轉(zhuǎn)移到了金融機(jī)構(gòu)身上。一旦政府投資項(xiàng)目的使用者收費(fèi)形成的未來(lái)收入流面臨入賬風(fēng)險(xiǎn)或持續(xù)期過(guò)長(zhǎng)，比如部分地區(qū)的高速公路、普通高校和醫(yī)院建設(shè)融資債務(wù)負(fù)擔(dān)較大，收費(fèi)收入難以補(bǔ)償債務(wù)本息支付的壓力，那么融資主體即商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)就必將面臨較大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

以審計(jì)署公布的全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為例：2010年年底全國(guó)地方政府性債務(wù)資金10.71萬(wàn)億元，來(lái)自銀行貸款的接近80%，其中僅債務(wù)融資平臺(tái)公司的債務(wù)余額就接近5萬(wàn)億元，按照這一比例測(cè)算，銀行貸款就在4萬(wàn)億元左右，其余還有多家學(xué)校和醫(yī)院出現(xiàn)了債務(wù)逾期的情況③。在國(guó)有經(jīng)濟(jì)范疇內(nèi)地方政府局部發(fā)生的債務(wù)投融資風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有任何人和任何政府機(jī)構(gòu)會(huì)真正為此承擔(dān)法律責(zé)任。因此，一旦政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不能在國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)被消解時(shí)，所發(fā)生的必將是系統(tǒng)性金融危機(jī)和政治危機(jī)。相對(duì)而言，財(cái)政的消費(fèi)性支出不形成資本存量，支出時(shí)主要考慮財(cái)政自身的承受能力——量入為出，不易形成對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁。

（二）財(cái)政投資過(guò)度集中于勞動(dòng)密集型行業(yè)，對(duì)銀行信貸資金的投放帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)

勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)在政府投資的重點(diǎn)扶持下獲得發(fā)展，可以有效緩解失業(yè)壓力，提高勞動(dòng)者報(bào)酬在國(guó)民收入初次分配當(dāng)中所占的比重。但是由于我國(guó)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)傾向相對(duì)較低，居民收入中很大一部分會(huì)以儲(chǔ)蓄方式流入金融機(jī)構(gòu)。而資本密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展恰恰需要的是由政府和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資支持，原本這也是金融機(jī)構(gòu)信貸資金投放的主要去向。但是在目前的政府投資運(yùn)作形式之下，資本密集型產(chǎn)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中處于相對(duì)的弱勢(shì)地位，決定了其對(duì)自身所稀缺的資源——閑置資金的吸納能力較弱，而勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)主要以勞動(dòng)力為首要稀缺資源。這樣就促成了商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的資金投放風(fēng)險(xiǎn)——“存差”風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。為了在“存差”不斷拉大的基礎(chǔ)上追求銀行利潤(rùn)（存款和貸款的利息差），金融機(jī)構(gòu)只能通過(guò)壓低存款利率、提升貸款利率兩種手段雙管齊下解決問(wèn)題，這就一方面提高了貸款企業(yè)的融資成本，進(jìn)一步壓制了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信貸數(shù)額和熱情，另一方面導(dǎo)致社會(huì)公眾手中的閑置資金主動(dòng)尋找另外的投資途徑，從而推動(dòng)房地產(chǎn)和證券投資市場(chǎng)的金融風(fēng)險(xiǎn)泡沫積累。

表3 我國(guó)金融機(jī)構(gòu)近年人民幣存差情況 單位：億元、%

根據(jù)表3數(shù)據(jù)，進(jìn)入21世紀(jì)之后的11年中，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)“存差”絕對(duì)規(guī)模增速迅猛，平均每年增速在23.5%左右，而存貸比更是一度高達(dá)1.5以上。由金融機(jī)構(gòu)資金來(lái)源和投放的主要項(xiàng)目的變動(dòng)趨勢(shì)均可以看出，處于上升周期的“存差”規(guī)模帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。

四、財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)——政策性銀行轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化

（一）政策性金融機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型背景

從2008年北京奧運(yùn)會(huì)結(jié)束，政策性銀行中的龍頭——國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行開(kāi)始進(jìn)入轉(zhuǎn)型改革的高峰期，到2008年年底國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行股份有限公司正式掛牌成立，成為商業(yè)銀行框架下的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，政策性銀行在過(guò)去幾年中面臨的商業(yè)化轉(zhuǎn)型引人關(guān)注。當(dāng)然關(guān)于這種轉(zhuǎn)型帶來(lái)的過(guò)渡期陣痛和成本則是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)向金融領(lǐng)域的又一體現(xiàn)形式：轉(zhuǎn)型前政策性金融機(jī)構(gòu)普遍依賴政府信用或資金支持，可以用低成本資金實(shí)現(xiàn)財(cái)政的戰(zhàn)略意圖；轉(zhuǎn)型后政策性金融機(jī)構(gòu)曾經(jīng)享有的政府和官方背景、國(guó)家信用支持、國(guó)家對(duì)其承擔(dān)的注資義務(wù)和財(cái)務(wù)兜底的特權(quán)將不再存在或逐漸減弱，無(wú)論是采取資產(chǎn)證券化還是采取抵押融資等方式都會(huì)將這種經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給政策性金融機(jī)構(gòu)自身承擔(dān)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變化，政策性銀行為適應(yīng)新的形勢(shì)，不斷拓寬自己的職能范圍和業(yè)務(wù)領(lǐng)域，陸續(xù)開(kāi)辦了大量的自主經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，此類業(yè)務(wù)與原有的政策性業(yè)務(wù)混合經(jīng)營(yíng)管理，導(dǎo)致兩類業(yè)務(wù)界限日漸模糊，而且其中相當(dāng)一部分自主經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)與商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的趨同性日益明顯。因此原本“一奶同胞”的政策性金融機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行，在后天經(jīng)營(yíng)環(huán)境上的差異很大，公平金融機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、完全競(jìng)爭(zhēng)的金融市場(chǎng)必將推動(dòng)原有政策性銀行轉(zhuǎn)制進(jìn)程的加快。

（二）政策性金融機(jī)構(gòu)自身的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

政策性金融主要依靠的是財(cái)政的資金支持，包括財(cái)政資金的貼息和財(cái)政投入，也正是因?yàn)槿绱?，政策性金融的運(yùn)作規(guī)模常常受到財(cái)政資金的供給量也就是財(cái)政收入的限制，其運(yùn)作業(yè)績(jī)和財(cái)政目標(biāo)區(qū)別界限模糊，容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，也容易受到金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)“羊群效應(yīng)”的影響。在運(yùn)作機(jī)制方面，政策性金融運(yùn)作體現(xiàn)財(cái)政機(jī)制流程，而且接受資金的地區(qū)、項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)也往往將這些資金看作是財(cái)政資金的另一種表現(xiàn)方式。

我國(guó)三家政策性銀行轉(zhuǎn)型過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)形成機(jī)制分析：國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行面臨的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自其擴(kuò)展的綜合經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)業(yè)務(wù)，如基金管理、投資銀行、金融合作股權(quán)投資等，專業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員和管理機(jī)制的缺失可能帶來(lái)金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在改組為農(nóng)村信貸擔(dān)保銀行的過(guò)程中，農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)所存在的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較高，可能給金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)一定的擔(dān)保償還壓力；進(jìn)出口銀行為實(shí)施推動(dòng)優(yōu)勢(shì)企業(yè)發(fā)展“走出去”戰(zhàn)略，不再單一支持機(jī)電產(chǎn)品的出口，而是努力促進(jìn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作與交流，業(yè)務(wù)體系中存在由本幣匯率的變動(dòng)帶來(lái)的一定的外匯儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)。

（三）商業(yè)化轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化

在轉(zhuǎn)型改革之前，金融監(jiān)管體系一直以政府信用狀況、財(cái)政收入等作為對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)信貸資產(chǎn)質(zhì)量進(jìn)行分類的重要標(biāo)桿，弱化了對(duì)借款人特別是政府融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)、信用、經(jīng)營(yíng)及現(xiàn)金流方面的比較分析，這就造成分類時(shí)主觀判斷隨意性較大，數(shù)據(jù)計(jì)量分析少，不可避免地存在分類結(jié)果等級(jí)偏高現(xiàn)象。而在商業(yè)化轉(zhuǎn)型后，貸款質(zhì)量分類必須突出以借款人還款能力為主體，強(qiáng)化第一還款來(lái)源身份認(rèn)定和保障機(jī)制建設(shè)，增大抵押、質(zhì)押信貸比例而壓縮擔(dān)保信貸比例，更加嚴(yán)格地按照商業(yè)銀行判定貸款質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行。這是因?yàn)檎咝糟y行業(yè)務(wù)運(yùn)作模式的改變及貸款投向的調(diào)整，會(huì)影響對(duì)地方政府基本建設(shè)項(xiàng)目投入的連續(xù)性，部分地方政府則有可能削減對(duì)地方債務(wù)融資平臺(tái)的支持力度，造成部分融資平臺(tái)選擇破產(chǎn)逃廢債務(wù)。

在金融危機(jī)的國(guó)際背景下，政策性銀行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型雖然有利于其增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，但盈利模式能否同步實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型目前仍是未知數(shù)。融資成本上升風(fēng)險(xiǎn)也是一個(gè)不確定性因素。一方面，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行作為發(fā)債主體，憑借與中央政府相當(dāng)?shù)男庞迷u(píng)級(jí)，具有融資能力強(qiáng)、成本低等優(yōu)勢(shì)。但根據(jù)銀監(jiān)會(huì)規(guī)定，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行掛牌后新發(fā)行的人民幣債券風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重僅在2011年年底前為零④，其后將面臨因債券風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重加大導(dǎo)致金融債融資成本上升的困境。另一方面，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行作為政策性銀行，其以注冊(cè)資本金為央企集團(tuán)和國(guó)有控股公司提供的“軟”貸款可作為項(xiàng)目自有資本金，由投資者對(duì)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)參股、控股，對(duì)自身財(cái)政資金短缺又具備擴(kuò)大投資沖動(dòng)的地方政府吸引力強(qiáng)，比起商業(yè)銀行更有優(yōu)勢(shì)，但轉(zhuǎn)制后這種優(yōu)勢(shì)將消失，“硬”貸款不僅需要政府及時(shí)還本付息而且不能作為項(xiàng)目資本金。同時(shí)，財(cái)政對(duì)政策性金融原本的顯性信用擔(dān)保也將消失，存款保險(xiǎn)即將出臺(tái)，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行成為商業(yè)銀行后也將被動(dòng)承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，向存款保險(xiǎn)公司支付存款保險(xiǎn)金，這些都必將提高政策性銀行的融資成本。

五、結(jié)論

目前我國(guó)處在抵御外部金融危機(jī)和債務(wù)危機(jī)沖擊的關(guān)鍵階段，財(cái)政投資和財(cái)政消費(fèi)的現(xiàn)有格局決定了彼此發(fā)揮作用的能力。處于缺位狀態(tài)的財(cái)政消費(fèi)應(yīng)盡力避免“擠出效應(yīng)”，充分發(fā)揮“引致效應(yīng)”，在消費(fèi)乘數(shù)的帶動(dòng)下有效擴(kuò)張總需求。這就需要在當(dāng)代消費(fèi)轉(zhuǎn)型發(fā)展的大趨勢(shì)下建立可持續(xù)消費(fèi)的信念[4]，將轉(zhuǎn)型后的政策性金融機(jī)構(gòu)也納入消費(fèi)信貸的提供主體當(dāng)中。

注釋：

①諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者蒙代爾在“全球浙商高峰論壇”上建言，中國(guó)政府應(yīng)派發(fā)1萬(wàn)億元消費(fèi)券，如此操作可拉動(dòng)有效需求增長(zhǎng)3.5%，而如果把消費(fèi)券控制在三個(gè)月內(nèi)花完，則可拉動(dòng)短期有效需求上升14%。

②該數(shù)據(jù)為《2010年全國(guó)衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的預(yù)計(jì)數(shù)字。

③中華人民共和國(guó)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告，2011年第35號(hào)（中華人民共和國(guó)審計(jì)署辦公廳）。

④2010年7月12日，新華社：國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行明年底前新發(fā)人民幣債券風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重為零。

[1]武彥民.財(cái)政學(xué)[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011.439.

[2]方福前，張艷麗.城鄉(xiāng)居民不同收入的邊際消費(fèi)傾向及變動(dòng)趨勢(shì)分析[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2011，（4）：22—30.

[3]翟艷敏.控制政府投資規(guī)模 防范融資財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2010，（3）：53—54.

[4]曾小溪，曾福生.基本公共服務(wù)減貧作用機(jī)理研究[J].貴州社會(huì)科學(xué)，2012，（12）：91—94.