公共資源交易中的腐敗及防治——以對土地腐敗問題的剖析與思考為例

丁 銳，張秀智

（1.德國慕尼黑工業(yè)大學(xué) 土地管理與土地利用系，德國 慕尼黑 80332；2.中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

一、問題的提出

（一）對土地腐敗的界定

“腐敗”是我國政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的頑疾。尤其近年伴隨著土地市場化和房地產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展，“土地腐敗”案件頻頻被曝光，且不少案件涉案金額巨大、涉案人數(shù)眾多、跨多行政級別和跨多部門。“腐敗是為了私人利益而濫用公共權(quán)力”[1]，土地腐敗則是為了私人利益濫用土地資源與市場管理之行政權(quán)力；后者不僅限于土地管理部門的職權(quán)，還包括與土地管理相關(guān)部門的行政權(quán)力。以我國現(xiàn)行公有制基礎(chǔ)上的行政權(quán)力構(gòu)架而言，上自各級政府、公共部門，下至村、社等基層管理體系，都有對土地管理相關(guān)的職權(quán)。“私人利益”并不單指個人經(jīng)濟(jì)利益，還包括與官員政績和事業(yè)發(fā)展相關(guān)的政治利益、部門利益以及裙帶關(guān)系（nepotism）和偏袒唯親（favoritism）等。由于“腐敗”還受到社會習(xí)俗、文化傳統(tǒng)和地域差異等因素的影響，在權(quán)力分配與結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、利益與動機(jī)多樣性和客觀條件的差異性普遍存在的情況下，研究“土地腐敗”存在一定難度。本文研究的重點(diǎn)是探討土地行政腐?。↙and Administrative Corruptions），并試圖從制度、經(jīng)濟(jì)、社會與心理角度對其加以解讀。

（二）關(guān)于土地腐敗的研究進(jìn)展

1.腐敗問題研究綜述

國際上對腐敗問題的研究成果極其豐富，基本上與二戰(zhàn)后興起的公共政策學(xué)科同時發(fā)展，并隨近年對“善治”（Good Governance）研究而愈發(fā)活躍。在研究視角上也?？缭浇?jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)等多個領(lǐng)域。

經(jīng)濟(jì)學(xué)一直是學(xué)界研究腐敗問題的主要理論工具。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家在研究發(fā)展中國家的官僚體系問題中得出結(jié)論：腐敗行為是源自現(xiàn)行制度的脆弱，并認(rèn)為是官僚因私利而破壞共識性的規(guī)范；從市場和交易視角，有學(xué)者將腐敗視為“公共權(quán)力市場”中官員與顧客之間的交易過程；也有學(xué)者以委托—代理（Principal-Agent）框架對腐敗與市場扭曲、腐敗對社會福利影響進(jìn)行分析，或從產(chǎn)權(quán)角度分析私有和國有產(chǎn)權(quán)與腐敗程度的關(guān)聯(lián)性，或從效用和公共需求角度利用成本—收益框架研究官員腐??；尋租理論也是腐敗研究中很流行的經(jīng)濟(jì)學(xué)工具。近年在腐敗問題研究中貢獻(xiàn)突出的“透明國際”（Transparency International）所編制的清廉指數(shù)（CPI）受到眾多機(jī)構(gòu)認(rèn)可；由該組織研究帶頭人Lambsdorff教授所著的《腐敗與改革的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書非常系統(tǒng)、全面與客觀地總結(jié)和比較了運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)研究腐敗的成果及研究方法。

同時，其他學(xué)科視角研究腐敗的成果也十分豐富。有學(xué)者認(rèn)為腐敗活動表現(xiàn)了公共服務(wù)中的職業(yè)道德與操守的缺失，是特定社會文化環(huán)境、行政權(quán)力或是發(fā)展過程中的副產(chǎn)品。從公共政策視角看，復(fù)雜的行政管理制度也是造成腐敗的成因。更有學(xué)者提出腐敗是各國社會中的普遍現(xiàn)象，并且有著很強(qiáng)的延續(xù)能力。一些發(fā)展中國家的“腐敗風(fēng)俗”（Folklore of Corruption）是社會網(wǎng)絡(luò)中的慣?，F(xiàn)象，收取賄賂成為低收入的公務(wù)員維持生計的唯一辦法，并可能被公眾普遍接受為社會共識。心理學(xué)中的“從眾心理”與“社會壓力”也可以解釋這類社會共識的形成。更有人運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法推導(dǎo)出了“道德成本”與“風(fēng)險幻覺”概念，從公務(wù)員心理和行為角度豐富了腐敗研究的范疇。心理學(xué)分析工具的引用不但能分析腐敗案例中個體決策的思想行為邏輯，也能很好地解釋腐敗頻發(fā)、巨額和團(tuán)體腐敗的發(fā)生與演變。

2.土地腐敗研究綜述

當(dāng)前國內(nèi)對土地腐敗問題的研究主要集中于探討成因與對策方面，從文章內(nèi)容上可粗分為兩大類：案例分析和理論研究。案例分析主要針對典型案例，對案情、涉案人員以及腐敗發(fā)生的因果關(guān)系加以描述、分析與反思。理論研究主要從土地腐敗問題、土地腐敗產(chǎn)生的原因、抑制土地腐敗的有效途徑等角度進(jìn)行分析，針對的問題涵蓋土地審批、政府圈地、土地征收、土地財政、土地供給壟斷、土地信息公開、公眾監(jiān)督、官員考核和土地立法、司法與執(zhí)法等各方面。也有人以成本—收益框架分析腐敗行為及其背后的制度根源以及土地腐敗經(jīng)濟(jì)收益。

比較國際“腐敗問題”研究的發(fā)展與國內(nèi)“土地腐敗問題”研究的近況，仍有很多領(lǐng)域的研究工具和研究視角可以應(yīng)用于土地腐敗研究中。本文提出的多角度解讀，也是旨在提出一些新的理論與工具以用于該問題的研究。

二、土地腐敗的多角度解讀

（一）制度因素：土地腐敗的根源

制度因素是腐敗問題的主要根源。我國的土地腐敗問題不但體現(xiàn)了現(xiàn)行土地制度設(shè)計與內(nèi)容中的問題，也體現(xiàn)著制度運(yùn)行與實施層面的問題。

1.中央與地方政府間土地管理目標(biāo)的扭曲

無論是受“以GDP為綱”的官員考核制度激勵還是受財稅分權(quán)制度的影響，現(xiàn)行土地制度客觀上促使地方官員更加傾向于以促進(jìn)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”為土地管理的根本目標(biāo)，中央政府的“合理與可持續(xù)利用”目標(biāo)被迫居于次要地位。作為這一目標(biāo)扭曲的主要體現(xiàn)，地方政府及其官員熱衷于利用其權(quán)力參與或干預(yù)正常的土地市場活動，以謀求經(jīng)濟(jì)或仕途的私利。在地方政府圈地、土地審批以及市場交易活動中存在大量腐敗現(xiàn)象正是權(quán)力尋租的結(jié)果。在缺乏有效的官員（尤其部門主要領(lǐng)導(dǎo)）監(jiān)管與問責(zé)制度以及傳統(tǒng)官僚等級觀念影響下普遍缺乏的部門內(nèi)部民主決策程序，使得公共權(quán)力實際控制在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)手中，即個人擁有過大的“自由裁量權(quán)”往往誘發(fā)權(quán)力的濫用。

2.土地行政權(quán)力分布

為了分析土地行政權(quán)力在中央政府和地方政府之間的分布情況，2007年筆者對一部分從事國土資源管理工作的公務(wù)員作了問卷調(diào)查（以下簡稱調(diào)查）。其中一題要求以土地資源的“實際控制力”為標(biāo)準(zhǔn)給各級政府加以排序，調(diào)查結(jié)果由高到低依次是：市、省、縣區(qū)、中央、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。市級政府因其對轄區(qū)內(nèi)土地代行所有者身份，且對城市規(guī)劃和土地市場具有直接影響力而排在最前。省級政府因其具有土地審批權(quán)限（尤其是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和利用規(guī)劃）和對所轄地市土地市場的監(jiān)管力而列次席。中央政府對全國土地代行所有權(quán)，擁有對土地利用與規(guī)劃審批權(quán)、宏觀政策制定權(quán)等，從而使其具有名義上最完整最高的土地控制力，但在操作層面這些權(quán)力都需要委托下級政府具體實現(xiàn)，故此實際上的控制力較低。從這一分布看，現(xiàn)行制度使土地實際控制力高度集中在地方（尤其市、省、縣區(qū)）政府手中，這也解釋了在土地腐敗案件中以地方官員為主體的原因。

從各級政府與土地管理職能部門（國土局）間的關(guān)系來看，國土資源管理部門盡管自2001年推行了省級以下垂直管理，但人事與財務(wù)管理并沒有完全從地方政府中獨(dú)立出來。事實上，各級土地管理部門一直受到來自同級或上級政府與部門的壓力。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，“當(dāng)面對地方政府可能違法、違規(guī)的用地需求時”，26.7%的受訪公務(wù)員認(rèn)為“會完全按照地方政府的要求去做”，另有30%的受訪公務(wù)員回答“會部分聽從地方政府的要求，并與其討價還價”，還有30%的受訪公務(wù)員認(rèn)為“不采納違法要求，但會受到地方政府施加的壓力”，僅有6.7%的受訪公務(wù)員認(rèn)為“不采納違法要求堅持原則辦事”?？梢?，地方政府對土地職能部門的影響是十分巨大的。

即便在土地職能部門內(nèi)部，權(quán)力分配結(jié)構(gòu)也是不平衡的。例如負(fù)責(zé)耕地保護(hù)、規(guī)劃管理、土地市場管理的部門，因其掌握有審批權(quán)或“實權(quán)”而較其他部門更加強(qiáng)勢。同時在決策過程中，土地部門與各級政府缺乏公開與透明度也是普遍現(xiàn)狀。

土地實際控制力在地方的集中、政府對土管部門的壓力、土管部門內(nèi)分權(quán)不均與決策不公開透明，使土地管理權(quán)力的分布與使用缺乏合理性和制衡力，也使權(quán)力的集中與濫用成為可能。

（二）經(jīng)濟(jì)因素：土地腐敗的經(jīng)濟(jì)激勵

對經(jīng)濟(jì)利益的追逐往往是腐敗發(fā)生的主要動機(jī)。在解讀土地腐敗中的經(jīng)濟(jì)因素影響時，可以利用經(jīng)濟(jì)學(xué)中“理性經(jīng)濟(jì)人”追求“效用最大化”的基本假設(shè)，遵循“成本—收益”框架加以分析。

假設(shè)在面臨一個尋租（賄賂）機(jī)會時，官員個體將理性地根據(jù)自己的“經(jīng)濟(jì)效用”，即腐敗的“預(yù)期成本”和“預(yù)期收益”之差的“凈效用值”來決定是否腐敗。官員面臨的選擇是“腐敗”或“不腐敗”；如果選擇了腐敗，那么他還可能“被查處”或“不被查處”。以上共有三種可能的結(jié)果。

進(jìn)一步假設(shè)官員的經(jīng)濟(jì)效用是其“收入”（工資、獎金以及未來退休金，或因被查處失去公職后所找到替代工作的收入）減去“成本”（不腐敗的機(jī)會成本、腐敗不被查處的心理負(fù)擔(dān)成本和腐敗被查處的懲罰性成本）所得之函數(shù)。而其中關(guān)鍵變量是被查處的概率，因為不論是“被查處”還是“不被查處”，被查處的概率對凈效用都具有決定性作用。如被查處的概率很低，那么“腐敗不被查處”的收益遠(yuǎn)大于成本，因而有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)激勵促使官員腐敗。而腐敗的結(jié)果往往是某種形式的土地違法行為。

根據(jù)國土資源統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，自2001年至2011年，我國查處的土地違法案件約占到實際發(fā)現(xiàn)的60%～80%。保守假設(shè)：在被查處的土地違法案件中，僅30%的案件涉及一個官員的責(zé)任①，則歷年平均受到黨紀(jì)政紀(jì)處分占被查處案件的比例為5.24%，移送司法機(jī)關(guān)處理的比例僅為1.39%（見表1）。如果再假設(shè)，僅有30%被查官員涉及土地腐敗，上述比例也僅分別達(dá)到17.46%和4.65%。因此，極低的查處概率和較輕的處罰手段不僅使官員的“腐敗收益”很大，也導(dǎo)致“清廉的機(jī)會成本極高”，這也與當(dāng)前土地腐敗案件的頻發(fā)與涉案金額巨大現(xiàn)象相吻合。

表1 2001—2011年土地違法案件查處情況

（三）社會因素：土地腐敗的決策環(huán)境

根據(jù)從眾心理和社會影響力理論，作為社會一員的任何個體的決策始終受到社會環(huán)境，尤其是主流的社會共識與規(guī)范法人影響；而個體與主流社會共識間的關(guān)系也為個體帶來“社會效用”，即越是與社會共識同流的人，越會獲得更高的社會效用。如果社會普遍認(rèn)為腐敗是一種“可接受的現(xiàn)實存在”，那么對腐敗行為的不滿往往是緣于對有機(jī)會從腐敗中獲益的人的妒忌，在這種情況下，社會因素是有利于腐敗滋生的；尤其是當(dāng)公眾能觀察到一個人盡皆知的腐敗官員可以持續(xù)其腐敗活動而只有很小的可能被懲處時，這種妒忌還會增強(qiáng)，且這種憤世疾俗的自私情緒又會在社會上被視為“正?！?。因而，這種“腐敗的風(fēng)俗”是對社會有害的，它很可能過分夸大社會上實際的腐敗程度，而高級官員的腐敗的事例尤其容易助長這種風(fēng)俗。有關(guān)“個人對腐敗的態(tài)度”的調(diào)查結(jié)果是：當(dāng)前中國的社會共識是普遍意識到腐敗的存在，并基本對其持否定態(tài)度；但社會風(fēng)氣對腐敗也有相當(dāng)高的容忍度，腐敗的風(fēng)俗存在且一定程度被接受；盡管還沒有達(dá)到扭轉(zhuǎn)全社會正確價值觀的程度，更普遍存在的是對眼前的腐敗行為無奈和默認(rèn)的情緒。

綜上分析，對腐敗的社會共識必然地影響到社會上的每一個人，而無論是腐敗者、清廉者還是行賄者都會受這種主流共識的影響，并為了追求其社會效用的最大化，盡可能多地順從這種共識。我國社會的主流態(tài)度較接近一種對腐敗現(xiàn)象曖昧的接受：既反感又無奈，而且缺乏主動打擊腐敗的風(fēng)氣。腐敗的風(fēng)俗可以改善也可能惡化，個體如果對社會的主觀判斷失準(zhǔn)還會放大其效果，進(jìn)一步推動社會風(fēng)氣發(fā)展走向。

（四）心理因素：土地腐敗的個人決策

官員腐敗行為不但可以被解釋為一種理性的經(jīng)濟(jì)行為，其過程與決策也包含了人類復(fù)雜的心理活動。在此，僅從腐敗的風(fēng)險幻覺與官員職業(yè)滿意度兩個方面加以探討。

1.腐敗的風(fēng)險幻覺

將公共權(quán)力視為可以交易的商品在“權(quán)力市場”進(jìn)行交易，而風(fēng)險幻覺則可以理解為是市場中信息不對稱造成的[2]。由于信息不對稱，官員的腐敗行徑總是面臨著被曝光的不確定概率，而作為“顧客”的行賄者也無法知道某項公共權(quán)力的“市場價格”，所以腐敗的價格只有通過雙方討價還價才能確定下來。在土地權(quán)力交易的“市場”上，手握權(quán)力的公務(wù)員無法知道腐敗行為被查處的真實概率，所以他們更傾向于高估這一風(fēng)險，尤其是初犯者；相應(yīng)地，他所要求的賄賂額度（腐敗的價格）就會比較高。但對風(fēng)險的估計會隨著官員犯案次數(shù)的增加且未被曝光而逐步降低，甚至?xí)陀趯嶋H的查處概率，這時他又很危險地低估了風(fēng)險。在兩種情況下，他都陷入了風(fēng)險幻覺中。這種幻覺的大小受到官員對現(xiàn)實反腐情況的判斷以及對相關(guān)信息的了解程度的影響，但真正的決定因素是“現(xiàn)實中查處腐敗的概率”。若現(xiàn)實中的概率很高，那么腐敗就是一種高風(fēng)險的行為，則腐敗者最初對于風(fēng)險的估計則會更高；反之則低。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受訪問的土地管理公務(wù)員對于腐敗的曝光概率估計為12.9%，而曝光后被刑事處分的概率是30.05%，比照表1（很保守的估計值）還是高了很多。受訪者對腐敗風(fēng)險的高估，可能與國家建立并不斷加強(qiáng)的土地督察制度相關(guān)。

2.官員職業(yè)滿意度

根據(jù)“雙因素理論”[3]設(shè)計的排序調(diào)查題目，可以探究公務(wù)員在從事土地管理工作（或事業(yè)）中的激勵和保健因素。其中保健因素由高到低的排序依次是：收入、人事政策及管理、工作穩(wěn)定度、工作環(huán)境、監(jiān)管質(zhì)量和人際關(guān)系。激勵因素由高到低的排序依次是：對工作成績的認(rèn)可、個人進(jìn)步與發(fā)展、工作職責(zé)、工作本身和工作的挑戰(zhàn)性。從這組結(jié)果可見，一方面，當(dāng)前的收入水平和人事政策是最容易引起土地管理公職人員不滿的因素，由此土地腐敗的動機(jī)在一定程度上也可以理解為：通過權(quán)力尋租去補(bǔ)償對現(xiàn)有工作的不滿。尤其是當(dāng)合法收入偏低或個人事業(yè)發(fā)展受到官僚主義作風(fēng)壓制時，這種負(fù)面心理很容易產(chǎn)生。另一方面，對他們激勵且能夠提高工作滿意度的最佳途徑是對其工作成績的認(rèn)可和鼓勵個人發(fā)展進(jìn)步。如果清廉盡職的工作能夠被認(rèn)可并且能以類似職務(wù)升遷的形式給予鼓勵，那么這種正向激勵不但能提高工作滿意度，而且能夠扭轉(zhuǎn)保健因素帶來的負(fù)面影響。

三、土地腐敗的多因素解讀：反腐政策與措施的反思

在分別探討四個方面的因素后，本文認(rèn)為土地腐敗的發(fā)生可以被看作是在特定制度條件下，掌握土地資源管理或決策權(quán)的官員在特定的經(jīng)濟(jì)條件、社會環(huán)境和個體心理狀態(tài)綜合作用下所做出的理性選擇。從制度和經(jīng)濟(jì)因素來看，土地資源配置和市場分配的土地制度以及管理體制中存在的問題與漏洞，給一部分官員很大的尋租空間和機(jī)遇，而巨大的經(jīng)濟(jì)利益則刺激著官員的選擇。從社會和心理因素看，容忍腐敗的態(tài)度與風(fēng)氣也對官員個體的價值觀與行為準(zhǔn)則形成沖擊，加之官員對腐敗風(fēng)險的錯誤估計及對工作滿意度不高的現(xiàn)狀，土地腐敗問題頻發(fā)且難以遏制就不可避免了。

本文建立了一個三棱錐體模型來解釋這四個因素之間的關(guān)系（圖1）。這個模型表達(dá)的含義是：在一定的制度框架內(nèi)可能存在的尋租空間或腐敗機(jī)會由整個棱體來表示，而實際發(fā)生腐敗的概率是由經(jīng)濟(jì)因素（E′E）、社會因素（S′S）和心理因素（P′P）三條線所圍成的錐體（整個錐體的下半部分）的體積與整個錐體的體積之比。也就是說不是所有的尋租機(jī)會都會成為實際的腐敗，實際腐敗只是在各個因素不同程度的綜合影響下才發(fā)生的。

這個模型可以很好地解釋為什么“高薪養(yǎng)廉”、“嚴(yán)打?qū)０浮?、“反腐風(fēng)暴”或“反腐教育宣傳”等反腐政策與措施并不能很好地抑制土地腐敗的發(fā)生。這些政策和措施往往是針對形成腐敗的某一個因素做出對策，卻忽視了與其他因素間的聯(lián)系與互動。以高薪養(yǎng)廉為例，高薪養(yǎng)廉從目的上是設(shè)想通過提高官員的收入而降低其為追求個人經(jīng)濟(jì)利益而貪腐的可能，但這種設(shè)計對于給公務(wù)員加薪的社會影響考慮不足，尤其在當(dāng)前貧富差距拉大、經(jīng)濟(jì)與政治特權(quán)階層和既得利益集團(tuán)壟斷大量資源與權(quán)力的社會現(xiàn)實面前，為公務(wù)員漲薪水或加福利對社會風(fēng)氣有潛在的不良導(dǎo)向作用。按“激勵保健理論”分析，收入是“保健因素”，即是造成員工不滿意的因素，它并不能起到有效的激勵作用。社會貧富差距不斷加大以及高通脹低利率的現(xiàn)實使得官員實際收入的增長還趕不上貶值的速度，杯水車薪的效果反而會使公務(wù)員的心理產(chǎn)生更多不滿。再者，收入的增長間接地使權(quán)力市場交易價格提高了，行賄者行賄時就需要拿出更多的利益或誘惑來實現(xiàn)其目的。圖2模擬了這種現(xiàn)象的結(jié)果。由圖可見，雖然經(jīng)濟(jì)因素的效果（E′E）被壓縮成（E″E），但社會（S″S）與心理因素（P″P）的變化使得實際的腐敗發(fā)生概率減少得并不明顯，甚至保持不變或增加。同理，“嚴(yán)打?qū)０浮迸c“反腐風(fēng)暴”可能對一段時間內(nèi)的社會、心理因素的影響較大，而“反腐教育宣傳”或許更多地致力于社會風(fēng)氣的改善，但這種短期暫時性或是單一目標(biāo)的措施因缺乏行之有效且可持續(xù)的效果，實際上更可能增加社會風(fēng)氣對政府反腐行動力的失望與不信任，也可能讓官員低估腐敗的風(fēng)險，這些都不利于遏制土地腐敗。

圖1 土地腐敗的三棱錐模型

圖2 單一經(jīng)濟(jì)政策抑制土地腐敗

圖3 多因素綜合手段抑制土地腐敗

遏制土地腐敗，采取綜合措施才是有效的。首先應(yīng)關(guān)注土地制度改革，即統(tǒng)一中央與地方的土地管理目標(biāo)、明晰土地管理部門的行政權(quán)力并保證其部門運(yùn)行的獨(dú)立性、改革土地管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)與部門間的制衡、增大對土地腐敗的監(jiān)管和懲處力度、建立主要領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制、引入公開透明的決策機(jī)制和公眾參與機(jī)制。同時還需要其他相關(guān)制度改革作為配合，如進(jìn)行地方政府的職權(quán)范圍、土地市場秩序、與土地及財產(chǎn)相關(guān)的立法、司法和執(zhí)法體制、財稅制度、公益事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)的管理與投資等方面的改革。在制度層面減少尋租空間的同時，針對經(jīng)濟(jì)、社會和心理因素的特點(diǎn)，綜合考慮各因素間的關(guān)聯(lián)與互動，制定具有全局性的政策與措施。圖3演示了多角度綜合抑制土地腐敗的效果，隨著整體尋租空間的縮小，各因素也相應(yīng)地受到抑制。只有配合綜合性的政策和措施才能最大限度地抑制土地腐敗的發(fā)生。

四、總結(jié)

土地腐敗與其他領(lǐng)域的腐敗問題有共性更有其特性。首先，公共權(quán)力尋租的結(jié)果會直接反映到土地這一稀缺資源的配置和利用上；土地開發(fā)利用所具有的投資巨大、環(huán)節(jié)眾多、周期長、利潤率高、行政權(quán)力干預(yù)多、涉及利益相關(guān)人或團(tuán)體眾多等特點(diǎn)，造成了土地腐敗大案頻發(fā)、涉案額高、窩案和群體案多、社會影響大。造成當(dāng)前嚴(yán)重土地腐敗問題的根源是現(xiàn)行土地制度以及相關(guān)制度本身的漏洞與問題，而更深層的原因是當(dāng)前政府的角色和定位有問題。各級政府，尤其是地方政府，在土地收益的分配中抱著“地方競爭”和“與民爭利”的態(tài)度。而現(xiàn)行土地制度事實上在確保政府爭利的權(quán)力。也正是因為這種利益的爭奪，使得不同的土地權(quán)益人（用地者、開發(fā)者、投資者）希望依靠非正規(guī)和非競爭的手段分得更大的利益。尤其是在我國，土地市場被牢牢地把持在政府手中，在行政權(quán)力嚴(yán)重影響市場競爭的情況下，這種逐利的需求自然催生著土地權(quán)力的交易。在這樣的制度下，腐敗在土地相關(guān)行業(yè)部門“蔚然成風(fēng)”，甚至成為“潛規(guī)則”；正常的程序、規(guī)章和制度被忽視，而腐敗造成的額外成本也最終會轉(zhuǎn)嫁到大眾和消費(fèi)者身上，造成全社會總效用受損。長期未能遏止的腐敗蔓延也沖擊著社會上正常的價值觀與道德觀，并潛在地威脅著社會的穩(wěn)定。低查處率和輕懲誡手段又會讓腐敗者的作案成本進(jìn)一步降低，官員更加低估腐敗的風(fēng)險；他們除了鉆現(xiàn)有制度的漏洞，甚至可能去主動創(chuàng)造便于腐敗的制度漏洞。如此土地腐敗便形成了惡行循環(huán)。本文對土地腐敗問題的多因素解讀，希望為政策制定者提供一個相對更全面的視角去看待土地腐敗問題，并為后續(xù)研究者提供一個整體性思路。

注釋：

①土地違法案件中有部分案件是由農(nóng)民亂占耕地和宅基地的違法行為造成的，土地行政違法案件沒有準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。

[1]Lambsdorff J.G.The Institutional Economics of Corruption and Reform：Theory，Evidence and Policy.[M].北京：中國方正出版社，2007.

[2]夏光,張勝波.權(quán)利市場下的腐敗機(jī)制和智力研究[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2005，209（8）：65—72.

[3]Herzberg,F.,Mausner,B.& Snyderman,B.B.The Motivation to Work[M].New York：John Wiley，1959.