宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的實(shí)踐

呂 琍，劉 歡，王辛之，張美旺，羅 菲，胡 萍

（1．武漢市土地登記發(fā)證中心，湖北 武漢 430015）

根據(jù)國土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》（國土資發(fā)[2011]60號），武漢市已于2012年底全面完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作正有序展開。

1 宅基地使用權(quán)地籍調(diào)查方法

宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作內(nèi)容包括準(zhǔn)備工作、通告、地籍調(diào)查、土地登記、數(shù)據(jù)庫與管理系統(tǒng)建設(shè)、檢查驗(yàn)收與資料歸檔等。地籍調(diào)查是確權(quán)登記發(fā)證的基礎(chǔ)和核心工作。

1.1 技術(shù)路線

武漢市宅基地使用權(quán)地籍調(diào)查的技術(shù)路線是：在滿足國家和省關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證基本要求的前提下，充分利用武漢市土地調(diào)查和基礎(chǔ)測繪成果，采用數(shù)字航空攝影測量與外業(yè)全面實(shí)地調(diào)查相結(jié)合的方法，完成宅基地使用權(quán)的地籍調(diào)查工作。將調(diào)查成果建庫與農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證成果數(shù)據(jù)庫掛接，為城鄉(xiāng)一體化地籍管理提供技術(shù)保障。

本次調(diào)查工作利用了最新數(shù)字航攝資料，采用航測數(shù)字立體測圖方法，測制宅基地?cái)?shù)字線劃圖（DLG），并實(shí)地勘丈界址邊長，制作宗地界址點(diǎn)、線勘丈圖，套合數(shù)字線劃圖，制作數(shù)字線劃地籍圖，導(dǎo)出各宗地界址點(diǎn)坐標(biāo)，計(jì)算宗地面積，編制宗地圖。

1.2 實(shí)施步驟

以自然村或農(nóng)村居民點(diǎn)為單元，對照工作底圖，逐棟、逐戶丈量宅基地邊長及相鄰宅基地的相對位置，繪制宗地草圖。收集宅基地批準(zhǔn)文件及戶主資料，填寫《地籍調(diào)查表》，完成指界簽字手續(xù)。

在進(jìn)行地籍調(diào)查時(shí)，將村民證件信息在讀卡器識別，再利用高拍儀進(jìn)行資料拍照，不需人工干預(yù)。根據(jù)統(tǒng)一格式拍照和存放，生成一個(gè)小型數(shù)據(jù)庫，并可與宗地識別錄入數(shù)據(jù)庫進(jìn)行掛接。

宅基地使用權(quán)內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理時(shí)應(yīng)根據(jù)實(shí)地勘丈的宗地內(nèi)建（構(gòu)）筑物及界址線邊長，利用AutoCAD，制作宗地內(nèi)建（構(gòu)）筑物及界址點(diǎn)、線勘丈圖，套合數(shù)字線劃圖制作地籍圖，導(dǎo)出界址點(diǎn)坐標(biāo)，計(jì)算宗地面積，編制集體建設(shè)用地或宅基地宗地圖，并與相鄰宗地界址點(diǎn)栓距進(jìn)行校核。

根據(jù)外業(yè)采集的數(shù)據(jù)對底圖進(jìn)行修測后，可利用軟件自動批量生成宗地號、界址點(diǎn)線、地籍圖、宗地圖；宗地圖根據(jù)面積大小可自動進(jìn)行比例尺選擇。軟件提供了拓?fù)錂z查功能，可批量對調(diào)查表及相關(guān)資料自動生成表格并批量打印。

2 宅基地使用權(quán)若干問題的處理

2.1 農(nóng)村宅基地超面積問題

《湖北省土地管理實(shí)施辦法》規(guī)定，農(nóng)民興建改建房屋宅基地（含附屬設(shè)施）每戶總面積，使用農(nóng)用地的不得超過140 m2，使用未利用土地（建設(shè)用地）的不得超過200 m2。

1）1982年2月13日《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布〈村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理?xiàng)l例〉的通知》（國發(fā)[1982]29號）實(shí)施前，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，在《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施后至今未擴(kuò)大用地面積、四至清楚、無土地權(quán)屬糾紛的，按現(xiàn)有實(shí)際使用面積進(jìn)行確權(quán)登記。

2）《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施起至1987年1月1日《土地管理法》實(shí)施時(shí)止，農(nóng)村村民建房占用的宅基地面積，超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，超過部分按當(dāng)時(shí)國家和地方有關(guān)規(guī)定處理后再按實(shí)際使用面積進(jìn)行確權(quán)登記。

3）《土地管理法》實(shí)施后，村民建房占用的宅基地面積，超過當(dāng)?shù)匾?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，按實(shí)際批準(zhǔn)面積進(jìn)行確權(quán)登記。并在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明超標(biāo)面積，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻新、政府依法實(shí)施規(guī)劃重建時(shí)，按有關(guān)規(guī)定處理。

4）農(nóng)村村民符合規(guī)定分戶建房條件而未分戶、現(xiàn)有宅基地未超過分戶建房合計(jì)面積標(biāo)準(zhǔn)的，不作為超面積處理。

2.2 已發(fā)證面積與調(diào)查核實(shí)面積不一致問題

對已依法確權(quán)登記發(fā)證的宅基地使用權(quán)，本次農(nóng)村集體土地總登記時(shí)，對其宗地進(jìn)行調(diào)查核實(shí)后，已發(fā)證面積與調(diào)查核實(shí)面積出入不大的，按照實(shí)際調(diào)查情況填寫地籍調(diào)查表，說明其原因與結(jié)果，與原土地登記發(fā)證資料一并歸檔；已發(fā)證面積與調(diào)查核實(shí)面積出入較大的，注銷原土地登記資料或按規(guī)定予以更正，辦理登記手續(xù)。

2.3 農(nóng)村一戶多宅問題

1）一戶村民兩處宅基地面積合并，沒有超過規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的，可予以登記。

2）已擁有一處宅基地的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，并在《集體土地使用證》記事欄中注明“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”。

2.4 農(nóng)村違法宅基地問題

對于違法宅基地，應(yīng)當(dāng)查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，對符合土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃及有關(guān)用地政策的，依法補(bǔ)辦用地批準(zhǔn)手續(xù)后進(jìn)行登記發(fā)證。

2.5 非本農(nóng)民集體的農(nóng)民異地建房問題

非本農(nóng)民集體的農(nóng)民，因地質(zhì)災(zāi)害防治、新農(nóng)村建設(shè)、移民安置等集中遷建的，在符合當(dāng)?shù)匾?guī)劃前提下，經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)異地建房的，可按規(guī)定確權(quán)登記發(fā)證。

2.6 非農(nóng)業(yè)戶口居民原在農(nóng)村合法取得的宅基地問題

非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋、房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告無異議的，可依法辦理土地登記，并在《集體土地使用證》記事欄中注記“該權(quán)利人為非本農(nóng)民集體成員”。

2.7 沒有權(quán)屬來源證明的宅基地問題

對于沒有權(quán)屬來源證明的宅基地，應(yīng)當(dāng)查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，由村委會出具證明并公告30天無異議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報(bào)縣級人民政府審定，屬于合法使用的，確定宅基地使用權(quán)。

3 思考與建議

在我國農(nóng)村，農(nóng)民基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，可以以戶為單位無償取得一塊宅基地，從而保障了農(nóng)民居者有其屋，這被認(rèn)為是農(nóng)民的基本福利保障。但宅基地?zé)o償取得制度在實(shí)踐中已出現(xiàn)諸多弊端，不可避免地出現(xiàn)宅基地的浪費(fèi)現(xiàn)象，一戶多宅現(xiàn)象也較為普遍。因此，《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！钡牵捎陂L期以來農(nóng)村對集體建設(shè)用地管理的混亂，農(nóng)村村民住房用地嚴(yán)重超標(biāo)及“一戶多宅”等情況突顯?！锻恋毓芾矸ā诽岢觥耙粦粢徽敝贫?，對于節(jié)約集約用地、強(qiáng)化農(nóng)村建設(shè)用地管理意義重大。

由于我國“二元化”管理模式的存在，農(nóng)村沒有建立完整、規(guī)范的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理制度，大規(guī)模的農(nóng)房產(chǎn)權(quán)登記工作也未展開。隨著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展以及農(nóng)村改革向深層次推進(jìn)，農(nóng)民越來越多地主動或被動地參與到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中。尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村或者城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村，大規(guī)模的土地征用帶來了農(nóng)村土地的大幅度升值，農(nóng)民開始認(rèn)識到房屋作為財(cái)產(chǎn)的重要地位，產(chǎn)生了較強(qiáng)的農(nóng)房登記意愿。因此，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展大格局的背景下，尊重農(nóng)民利益，重視農(nóng)民訴求，逐步展開宅基地和房屋統(tǒng)一確權(quán)登記工作已刻不容緩。

2009年，國土資源部出臺《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》，要求各地在嚴(yán)格宅基地管理、依法保障宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，積極探索在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)建立宅基地有償使用制度，提高宅基地利用率。由于宅基地導(dǎo)入市場機(jī)制，實(shí)行有償使用，可使宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，在依法、自愿的基礎(chǔ)上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障，讓農(nóng)民的生產(chǎn)和生活資料變成“有價(jià)資產(chǎn)”，實(shí)現(xiàn)“民有、民享”，既集約利用了土地，又保障了農(nóng)民的合法權(quán)益；既增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，又解決了農(nóng)民的社會保障問題；既對現(xiàn)有農(nóng)村土地制度進(jìn)行了改革創(chuàng)新，也為破解我國城鄉(xiāng)二元分割對立難題作出了有益嘗試。

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