當(dāng)代中國公民網(wǎng)絡(luò)政策參與新論

劉志輝

(1.南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300071;2.天津財經(jīng)大學(xué) 成人教育學(xué)院，天津 300204)

一、公民網(wǎng)絡(luò)政策參與的含義

理解網(wǎng)絡(luò)政策參與需要從認(rèn)識公民政策參與開始，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的自主意識、參與意識、利益意識日益增強(qiáng)，特別是多元利益主體的出現(xiàn)，使得傳統(tǒng)的決策方式已經(jīng)不能適應(yīng)和反映多元主體的發(fā)展要求。“為了保障各自的利益、愿望和要求能夠在政府的各項決策中得到體現(xiàn)，人們越來越希望自己有權(quán)直接決定與自己生活和工作有重大關(guān)系的事情，希望參與與自己切身利益相關(guān)的公共決策過程?！保?］公民參與公共政策的制定與實施過程是公民政治參與的一個重要方面。公民網(wǎng)絡(luò)政策參與是公民政策參與的一種形式，具體指公民利用計算機(jī)、手機(jī)等媒體和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以電子郵件、網(wǎng)上評論、短信傳播、網(wǎng)上訟求等方式參與制定、通過、遵循、評估和監(jiān)控公共政策的過程。

二、公民網(wǎng)絡(luò)政策參與興起的背景

現(xiàn)代信息技術(shù)是政府治理理念與范式變遷的技術(shù)手段。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為重要的現(xiàn)代信息技術(shù)是當(dāng)代西方政府治理理念與治理范式變遷的革命性力量，是行政發(fā)展的技術(shù)要素。網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)使得公民參與有了最大限度的話語權(quán)保障，因此公民網(wǎng)絡(luò)參與公共管理活動也得到了進(jìn)一步的實現(xiàn)與發(fā)展。互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)不僅改變了人們的日常生活，同時也在悄悄地改變著人們的政治生活，已經(jīng)將人們從被動地接受政策帶入了自主參與決策的新時代。

1.網(wǎng)絡(luò)社會的崛起與網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的形成

公民網(wǎng)絡(luò)政策參與興起和發(fā)展與網(wǎng)絡(luò)社會的崛起和網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的形成有著直接的關(guān)系。隨著20世紀(jì)90年代信息技術(shù)革命的掀起，互聯(lián)網(wǎng)和信息通信技術(shù)的應(yīng)用帶來了社會形態(tài)的改變，推動了現(xiàn)代意義上的網(wǎng)絡(luò)社會的崛起?？ㄋ固栔赋鲂畔⒓夹g(shù)革命已經(jīng)催生出一個新的社會模式——網(wǎng)絡(luò)社會。他認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)社會既是一種新的社會形態(tài)，也是一種新的社會模式。在網(wǎng)絡(luò)社會里當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)應(yīng)用介入到政治領(lǐng)域時，催生了政治的新景觀——互聯(lián)網(wǎng)政治，表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)不斷滲透到政治、政府管理的各個過程與環(huán)節(jié)。這極大地改變了人們的政治參與方式和公共政策的決策過程，正如美國學(xué)者 F·C·阿特登(F.C.Arterton)所認(rèn)為的，“信息技術(shù)的出現(xiàn)不僅會使新的政治話語和政治聯(lián)合形式成為可能，而且還會成為政治變革的強(qiáng)勁動力”［2］。

公共領(lǐng)域是作為民主政治基本條件的公民自由討論公共事務(wù)、參與政治的活動空間。研究公共領(lǐng)域的著名專家哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域在原則上是向所有公民開放的，它的一部分由各種對話和討論構(gòu)成。在這種對話和討論中，作為私人的個人自由地集合在一起，形成公眾。每一次私人聚會、公共團(tuán)體的談話都可以認(rèn)為是一種公共領(lǐng)域的形式。［3］比對哈貝馬斯所提出的公共領(lǐng)域的特征，20世紀(jì)末以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為支撐興起、發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)社會以其所具有的廣泛的普及性、平等性、匿名性、交互性等特征具備了發(fā)展成為公共領(lǐng)域的潛質(zhì)。正是在這種意義上，有學(xué)者提出網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的概念。網(wǎng)絡(luò)作為新型公共領(lǐng)域為公民參與公共政策制定提供了新的平臺。［4］網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域提供了公民表達(dá)訴求、辯論協(xié)商、批判反駁的平臺，成為多元利益群體在辯論博弈中形成共識性意見的基礎(chǔ)。

2.傳統(tǒng)政治參與的不足

我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人。我國《憲法》明確規(guī)定:“人民依照法律規(guī)定，通過各種形式和途徑，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！比欢L期以來由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公民參與能力所限，政治參與的廣度和深度都不夠。不能否認(rèn)的是社會主義政治制度的建立只是確定了民主內(nèi)容的廣泛性，現(xiàn)階段實現(xiàn)民主的形式則是非嚴(yán)謹(jǐn)和非完善化的。［5］隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公民民主意識的增強(qiáng)，公民參與的要求愈加強(qiáng)烈。公民已越來越不滿足于僅僅通過代表機(jī)關(guān)來代表自己直接地參與政治，而希望能夠由自己信任的團(tuán)體組織甚至由自己直接參與政府決策。［6］代議制民主的優(yōu)勢使之成為許多國家的主要政治模式，但其運(yùn)行中又有難以克服的缺陷。民選代表在參與公共政策制定時，通常會因為缺乏必要的知識或非專業(yè)化，很大程度上淪為表決機(jī)器，從而直接影響到公共政策制定的民主性和公共性。公民網(wǎng)絡(luò)政策參與一定程度上可以彌補(bǔ)代議制民主的不足。網(wǎng)絡(luò)政策參與開啟了現(xiàn)存政治結(jié)構(gòu)自上而下與公民自下而上政治參與的良性互動，既豐富了傳統(tǒng)的參與形式，又創(chuàng)造了新的參與途徑，在某種程度上緩解了傳統(tǒng)政治參與模式下政府與公民之間持續(xù)性的張力。

3.網(wǎng)絡(luò)政策參與的環(huán)境——政府對網(wǎng)絡(luò)民意的認(rèn)同

政治討論的可能環(huán)境會塑造討論本身。［7］人們并非生來就對政治冷漠，而是任何一個群體試圖在公共情境下表達(dá)公共意見時，存在一系列的障礙，在大多數(shù)環(huán)境下社會不接受人們談?wù)撜?。盡管網(wǎng)絡(luò)社會所形成的新型公共領(lǐng)域為公民政策參與提供了一種可能，但合適環(huán)境的缺乏將會使參與前功盡棄。除卻公民政策參與自身所具有的內(nèi)在條件之外，政府為參與所供給的外在物質(zhì)基礎(chǔ)、制度環(huán)境等是參與得以實現(xiàn)的關(guān)鍵，這一點似乎往往不被研究者所關(guān)注。且不論政府信息化建設(shè)、電子政務(wù)建設(shè)等外在物質(zhì)基礎(chǔ)的推進(jìn)，也不必提政府為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展所出臺的法律法規(guī)，單從政府對網(wǎng)絡(luò)民意的認(rèn)同和重視來看，公民網(wǎng)絡(luò)政策參與的發(fā)端、發(fā)展與深化都與政府的認(rèn)同與重視緊密相連。網(wǎng)絡(luò)民意是在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支撐下的一種新的民意表達(dá)方式。本質(zhì)上，網(wǎng)絡(luò)民意是社會民意的延伸和反映，網(wǎng)絡(luò)民意的噴發(fā)是公眾在社會公共事務(wù)領(lǐng)域的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)的具體體現(xiàn)，表達(dá)了公眾參與社會公共事務(wù)的強(qiáng)烈意愿。政府為什么會重視網(wǎng)絡(luò)民意?網(wǎng)絡(luò)民意發(fā)端于互聯(lián)網(wǎng)被廣泛應(yīng)用之后，互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用改變了政府治理的環(huán)境。傳統(tǒng)社會的治理模式是建立在信息不對稱的基礎(chǔ)之上的，社會管理者擁有對信息資源的絕對壟斷權(quán)，普通民眾處于最底層，彼此之間沒有有效的溝通渠道?；ヂ?lián)網(wǎng)時代的來臨，從信息傳播角度形成的階梯形的社會結(jié)構(gòu)正在消失，政府依靠信息的不對稱進(jìn)行治理失去了作用并遭受到了前所未有的信任危機(jī)。［8］現(xiàn)代社會由于社會公共事務(wù)的復(fù)雜性，政府單邊的政策活動已無法適應(yīng)現(xiàn)實的需要，需要越來越多的公民積極參與，對政府由于有限的信息來源等限制因素造成的政策缺陷進(jìn)行修正和補(bǔ)充。因此政府重視網(wǎng)絡(luò)民意某種意義上是政府適應(yīng)行政生態(tài)環(huán)境變遷的應(yīng)有之義。

三、公民網(wǎng)絡(luò)政策參與的困境

凱文·羅賓斯在《技術(shù)文化的時代:從信息社會到虛擬生活》中認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)上會出現(xiàn)錯誤的政治信息，政府甚至可能通過專業(yè)技術(shù)人員和專家壟斷政治信息資源，從而使網(wǎng)絡(luò)政治參與變得低效甚至無意義。這種悲觀的態(tài)度并非是個案，理論界持有類似觀點的人不在少數(shù)。這引起了我們的深思，網(wǎng)絡(luò)政策參與的前景到底如何?悲觀態(tài)度背后所映射出網(wǎng)絡(luò)政策參與的不足必須引起重視和反思。

1.多元分散的、去中心的網(wǎng)絡(luò)造就了潛在的無序

網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的多元、分散、平等的自由主體的存在為網(wǎng)絡(luò)公共輿論的形成奠定了基礎(chǔ)，并促進(jìn)了集體行動的發(fā)展，但是也為潛在的網(wǎng)絡(luò)參與無序埋下了隱患。傳統(tǒng)的集體行動的邏輯是投入－產(chǎn)出之間的比率以及邊際比率是理性的個體衡量和抉擇集體行動的主要指標(biāo)。由于網(wǎng)絡(luò)傳播的即時性、互動性、共享性等特點，同時又由于在網(wǎng)絡(luò)空間中人的主體精神的凸顯，集體行動的邏輯發(fā)生了異化。網(wǎng)絡(luò)降低了人們網(wǎng)絡(luò)參與行為本身的成本，一定程度上改變了人們網(wǎng)絡(luò)集體行動的邏輯，造成了網(wǎng)絡(luò)理性與現(xiàn)實理性的背離，這種背離缺少引導(dǎo)就會引發(fā)公民非理性參與。部分網(wǎng)民道德意識、法律意識缺失使網(wǎng)絡(luò)辯論中出現(xiàn)情緒宣泄等種種“雜音”，這些“雜音”加大了網(wǎng)絡(luò)公共輿論形成的成本，阻礙了網(wǎng)絡(luò)公民參與渠道功能的良好發(fā)揮，以致造成網(wǎng)絡(luò)“易帶有欺騙性，網(wǎng)絡(luò)參與通常缺乏規(guī)范性，因而民眾的非理性‘情緒民主’也容易通過網(wǎng)絡(luò)傳染”［9］。

基于個體公民網(wǎng)絡(luò)上一家之言的影響力有限，公民往往由于尋求共同的利益訴求而形成網(wǎng)上社團(tuán)，這其中不乏政治性團(tuán)體，進(jìn)而形成共同的利益表達(dá)。但是我國的網(wǎng)上社團(tuán)總體上還處在萌芽狀態(tài)，網(wǎng)上社團(tuán)的有序化、組織化和規(guī)范化程度也比較低，網(wǎng)上社團(tuán)對其成員的政策參與行為的整合力度不夠，再加上網(wǎng)上社團(tuán)本身仍是較為松散的團(tuán)體，因而在參與政策制定時難免出現(xiàn)非理性的無序行為。群體極化現(xiàn)象的出現(xiàn)某種層面上就是網(wǎng)上社團(tuán)發(fā)育不完善的一種表現(xiàn)。

2.非制度化參與造就了潛在的無序和參與有效性不足

亨廷頓在《變化社會中的社會秩序》一書中探討社會的政治安定問題時，曾提到過兩種社會類型:“群眾社會”和“參與社會”。在這兩種社會里，都具有高水平的政治參與，但“在群眾社會里，政治參與是無結(jié)構(gòu)的，無常規(guī)的，漫無目的的和雜亂無章的，因為群眾缺乏能夠把民眾的政治愿望和政治活動與他們的領(lǐng)袖們的政治目標(biāo)和決定聯(lián)系起來的組織結(jié)構(gòu)”，而“參與社會的情形則恰好相反，政治參與是通過立法渠道加以組織和安排起來的，能夠消解政府與民眾的對立，從而保證社會的穩(wěn)定”。［10］亨廷頓在書中提到:“任何一個給定政體的穩(wěn)定都依賴于政治參與程度和政治制度化程度之間的相互關(guān)系。政治穩(wěn)定依賴制度化和參與之間的比率。如果想要保持政治穩(wěn)定，當(dāng)政治參與提高時，社會政治制度的復(fù)雜性、自治性、適應(yīng)性和內(nèi)聚力也必須隨之提高?！保?1］60亨廷頓論述了政治參與、政治制度化與政治穩(wěn)定的關(guān)系，借用這個關(guān)系來分析當(dāng)前的公民網(wǎng)絡(luò)政策參與也有其道理。目前公民網(wǎng)絡(luò)政策參與在形成網(wǎng)絡(luò)民意及反映社會現(xiàn)實方面起到了積極的作用，但是參與的結(jié)構(gòu)化程度低、參與的目的性不高、參與秩序不穩(wěn)定的情形還不少見，造成這種現(xiàn)象的原因與上述網(wǎng)絡(luò)的多元分散去中心所造成的潛在無序分不開，同時也與公民網(wǎng)絡(luò)政策參與的非制度化密切相關(guān)。這種由非制度化所造成的參與無序嚴(yán)重化就可能產(chǎn)生政治動亂。正如亨廷頓所說:“一個國家在政治制度化方面的落后狀態(tài)，會使對政府的要求很難——如果不是不可能——通過合法渠道得到表達(dá)，并在該國政治體系內(nèi)部得到緩解和集中。因此，政治參與的劇增就產(chǎn)生政治動亂?！保?1］42

現(xiàn)今我國政治參與通常是以壓力傳遞、信息傳輸?shù)姆绞絹砀淖冊械恼蜗到y(tǒng)，而核心決策體系能否感知這種壓力并作出回應(yīng)，則是政治參與取得其有效性的必要前提。［12］政治參與的有效性實質(zhì)上取決于兩個自變量:一是參與的質(zhì)量，二是政治系統(tǒng)對參與的回應(yīng)。將參與質(zhì)量與政治系統(tǒng)對參與回應(yīng)兩個維度進(jìn)行組合就會形成一個矩陣。參與質(zhì)量高，積極回應(yīng)——參與有效性最高;參與質(zhì)量低，消極回應(yīng)——參與有效性最低;其他兩種組合的參與有效性介于最高與最低之間。那么參與有效性與制度化參與之間的關(guān)系如何?政治制度化不僅可以促成政治參與秩序化，從而確保政治穩(wěn)定，同時也可以促進(jìn)高質(zhì)量的參與。政治制度化與政府回應(yīng)之間也存在著正相關(guān)，政治制度化越高，政府的回應(yīng)也相對越積極，反之制度化越低政府的回應(yīng)相對消極，政府的回應(yīng)會存在著很大的自主決定權(quán)——選擇性回應(yīng)。這種回應(yīng)過多地?fù)诫s著政府部門及人員的價值傾向，時常忽略公民網(wǎng)絡(luò)參與所形成的網(wǎng)絡(luò)民意，這在一定程度上為網(wǎng)絡(luò)突發(fā)公共事件的發(fā)生留下了隱患。簡言之，參與的制度化關(guān)涉著參與質(zhì)量與政府回應(yīng)這兩個影響參與有效性的自變量。目前政府還沒有將公民網(wǎng)絡(luò)政策參與納入政治體制內(nèi)，參與的制度化建設(shè)嚴(yán)重滯后于參與的實踐，換句話說網(wǎng)絡(luò)政策參與擴(kuò)大了社會轉(zhuǎn)型期的公民參與，但這種擴(kuò)大并沒有與有序參與整合在一起，因此造成了網(wǎng)絡(luò)上接二連三的突發(fā)公共事件的發(fā)生。一個成熟穩(wěn)定的民主政治制度運(yùn)行所需要的既不是狂熱的參與，也不是參與的冷漠，而是一種理性的制度化的參與。［13］這種非制度化參與的持續(xù)對現(xiàn)存政治是潛在的威脅，同時也會阻礙中國民主政治的進(jìn)程。

四、推進(jìn)公民網(wǎng)絡(luò)政策參與的路徑

公民網(wǎng)絡(luò)政策參與盡管存在著潛在的無序和有效性不足的困境，但是其畢竟在推進(jìn)民主進(jìn)程過程中顯現(xiàn)了傳統(tǒng)參與形式所不具備的優(yōu)勢，因此應(yīng)積極探索和完善網(wǎng)絡(luò)政策參與的途徑。

1.網(wǎng)絡(luò)民意的理性聚集——公民教育

如果公民參與有問題，如果他們的參與既沒有增強(qiáng)合法性又沒有造成政治改進(jìn)，那么所產(chǎn)生的反應(yīng)就不應(yīng)是終止參與，而應(yīng)是進(jìn)一步對公民進(jìn)行教育。［14］麥迪遜曾說過:“如果一個參與性社會中遇到了問題，那么其答案不是限制參與，而是進(jìn)一步地教育和告知。”民主需要成熟的公民，成熟的公民催生理性的網(wǎng)絡(luò)民意，成熟的公民來自系統(tǒng)的公民教育。系統(tǒng)的公民教育是全方位的教育，既包括受教育對象的全體，又包括受教育內(nèi)容的全方位。從內(nèi)容上來說，不僅要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)意識和網(wǎng)絡(luò)知識的普及，還要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)道德建設(shè)，使公民既充分享受網(wǎng)絡(luò)帶來的言論自由和信息知情權(quán)，也履行和承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，主動拒絕網(wǎng)絡(luò)上的非理性言論，在網(wǎng)絡(luò)中形成一個良性的民主環(huán)境，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)意識的樹立和網(wǎng)絡(luò)知識的普及。［15］

從受教育主體上，不僅使普通的公民成為受教育的對象，公務(wù)員也必須接受專項教育培訓(xùn)。從“世上最牛的釘子戶”、“黑煤窯”等事件來看，政府在處理公共危機(jī)和突發(fā)事件時招致公共輿論的一致批評，使政府行政顯得十分被動，其原因在于，公務(wù)員和政府機(jī)構(gòu)對網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)識和接觸不夠。［16］

2.政府制度供給

民主是參與和秩序的統(tǒng)一，把參與和秩序分開，就什么也得不到。［17］402只講參與，不講秩序，是無政府狀態(tài)，即“大民主”;只講秩序，不講參與，則會走向?qū)Ｖ浦髁x。［17］418那么現(xiàn)階段為了發(fā)揮公民網(wǎng)絡(luò)政策參與所具有的價值，政府需要承擔(dān)確保網(wǎng)絡(luò)參與和秩序必要的張力的責(zé)任，通過不同層面制度供給尋求參與和秩序之間的平衡，為網(wǎng)絡(luò)政策參與提供合法、有效的途徑。之所以強(qiáng)調(diào)不同層面制度供給是考慮到任何事物的發(fā)展都需要一個過程，公民網(wǎng)絡(luò)政策參與自身的發(fā)展、成熟和政府對其認(rèn)同、定位與吸納進(jìn)體制也是一個漸進(jìn)式發(fā)展的過程。具體來說，政府對公民網(wǎng)絡(luò)政策參與經(jīng)歷了漠視、重視的非制度化階段，即將迎來行政認(rèn)同、政治制度化的制度化階段。

(1)行政層面的制度供給——以網(wǎng)絡(luò)問政平臺建設(shè)為例?；ヂ?lián)網(wǎng)改變的只是公民參與的形式和手段，并不能對公民網(wǎng)絡(luò)政策參與的非制度化產(chǎn)生根本性的影響。因此，網(wǎng)絡(luò)時代規(guī)范公民非制度化參與的關(guān)鍵在于通過政府進(jìn)行制度創(chuàng)新，將公民網(wǎng)絡(luò)非制度化參與納入制度化的體系內(nèi)。政府應(yīng)建立相應(yīng)的制度，將這種對話由間接對話轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯訉υ?，讓公民在網(wǎng)絡(luò)上的利益訴求進(jìn)入政府決策過程，轉(zhuǎn)換為常態(tài)性的實際運(yùn)作。當(dāng)前中央和地方各級政府正在建立和探索的網(wǎng)絡(luò)問政無疑可以看成是政府在行政層面探索公民網(wǎng)絡(luò)有序參與的一種積極作為。網(wǎng)絡(luò)問政可以理解為以網(wǎng)絡(luò)為媒介和載體、以互動為主要方式、以關(guān)注和參與公共事務(wù)為核心的新的政治參與方式，是群眾問事于政府和政府問計于人民的有機(jī)統(tǒng)一。一方面，政府通過問政平臺擴(kuò)大政府信息公開，問計、問需、問察于民;另一方面，公民則通過平臺了解政府職能、職責(zé)以及參與政府公共政策的制定過程。網(wǎng)絡(luò)問政平臺是由政府牽頭搭建的公民與政府有序互動的網(wǎng)絡(luò)空間，平臺有序運(yùn)行的基礎(chǔ)是與網(wǎng)絡(luò)問政相關(guān)的制度的構(gòu)建。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)問政正在邁向制度化、常態(tài)化的階段。網(wǎng)絡(luò)問政的深入發(fā)展離不開公民網(wǎng)絡(luò)政策參與理性的不斷提升、網(wǎng)絡(luò)民意理性的聚合以及政府對參與的不斷重視。當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)問政形式不斷演進(jìn)，從博客問政到微博問政;內(nèi)容不斷豐富、深化，從網(wǎng)絡(luò)問事到網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)問責(zé);制度創(chuàng)新從未停滯，網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人制度的建立將網(wǎng)絡(luò)問政發(fā)展推向了縱深。通過網(wǎng)絡(luò)問政建設(shè)與發(fā)展的歷程，可以感知行政層面的認(rèn)同在日益加深，制度化的探索與實踐成果初步顯現(xiàn)。

(2)政治制度化層面——政治定位。公民網(wǎng)絡(luò)政策參與在短短幾年的時間內(nèi)由被政府漠視、重視到得到行政的認(rèn)同，這樣的發(fā)展速度說明政府是開明的。行政的認(rèn)同會引導(dǎo)公民網(wǎng)絡(luò)政策參與健康、有序發(fā)展，更好地彌補(bǔ)現(xiàn)行代議制民主的不足。但是從更長時期社會發(fā)展的視角構(gòu)想公民網(wǎng)絡(luò)政策參與所折射出的網(wǎng)絡(luò)直接民主的巨大潛力，對網(wǎng)絡(luò)參與僅僅停留在目前和今后一段時期的行政層面認(rèn)同上難免會貽誤其發(fā)展時機(jī)。因此，伴隨著公民網(wǎng)絡(luò)政策參與有序有效性的增強(qiáng)，為此而進(jìn)行的政治制度創(chuàng)新或許值得翹首期盼。屆時網(wǎng)絡(luò)立法就會是公民網(wǎng)絡(luò)政策參與制度化的必然選擇。當(dāng)前隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，傳統(tǒng)的法律制度根本無法適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)行政法規(guī)、條例的制定已經(jīng)成為一個迫在眉睫的問題。網(wǎng)絡(luò)立法應(yīng)當(dāng)兼顧維持秩序、防止犯罪和保護(hù)言論自由、鼓勵公民參與的雙重目的。當(dāng)然，有序網(wǎng)絡(luò)參與的實現(xiàn)，不能僅僅依靠法律外在的約束，還必須與倫理道德規(guī)范這種內(nèi)在約束相結(jié)合。要制定網(wǎng)絡(luò)倫理道德規(guī)范，對人們的行為進(jìn)行引導(dǎo)，保證人們理性參與。還要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)倫理道德的宣傳，強(qiáng)化網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)道德意識，使他們自覺規(guī)范自己的言行。

3.參與的合一與分離——傳統(tǒng)政策參與和新型參與有效銜接

要認(rèn)識到當(dāng)前我國政府對公民網(wǎng)絡(luò)參與制度供給的階段，借用英語語法中的時態(tài)可以描述為:行政層面的制度供給是“現(xiàn)在進(jìn)行時”，政治層面的制度供給是“一般將來時”。從政府制度供給的層面和所處“時態(tài)”來看，目前公民網(wǎng)絡(luò)政策參與的制度化構(gòu)建總體上還處于啟動和發(fā)展階段。因此在新的制度渠道未建立起來時就應(yīng)該注重網(wǎng)上與網(wǎng)下的互動，做好傳統(tǒng)政策參與和網(wǎng)絡(luò)參與的有效銜接。網(wǎng)絡(luò)政策參與作為非正式意見系統(tǒng)，在政策參與的眾多形式中還處在邊緣地帶，還無力與傳統(tǒng)形式形成有效的力量抗衡，更談不上超越與取代傳統(tǒng)政策參與的核心地位。恰恰相反，公民網(wǎng)絡(luò)政策參與時常借助現(xiàn)有的參與渠道來完成利益表達(dá)的關(guān)鍵一環(huán)。學(xué)者薛冰在論述網(wǎng)絡(luò)公民參與影響公共政策制定的方式時列舉了幾種——傳統(tǒng)媒體的互動、保證聽證會功能的有效發(fā)揮、推動政府對公民請愿的回應(yīng)、獲得專家支持、施放“決策氣球”了解民情民意。［4］從參與的具體形式可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段公民網(wǎng)絡(luò)政策參與和傳統(tǒng)政策參與存在著參與的分離與合一。支撐技術(shù)、動員方式的不同促成了傳統(tǒng)政策參與和網(wǎng)絡(luò)政策參與形式上的分離，參與地位的不同促成了兩者參與內(nèi)容的分離;參與地位(傳統(tǒng)參與是正式的、網(wǎng)絡(luò)參與是非正式的)的不同促成了兩者參與渠道的部分合一，一般情況下，網(wǎng)絡(luò)參與會借助傳統(tǒng)參與途徑進(jìn)行有效的利益表達(dá)，在一定程度上減弱了非制度化參與對秩序的威脅。這種分離與合一現(xiàn)象的出現(xiàn)似乎印證了上文關(guān)于公民網(wǎng)絡(luò)政策參與當(dāng)前處于邊緣地位的推斷，新型的參與沒有被政治制度化，因此網(wǎng)絡(luò)政策參與的策動力相對較弱。理想化的狀態(tài)是每一種參與形式有其獨立的參與渠道和非依附性的較強(qiáng)的策動能力。從參與渠道合一到渠道分離，從非正式意見系統(tǒng)到正式意見系統(tǒng)，從邊緣到中心，或許中國公民網(wǎng)絡(luò)政策參與還有很長的路要走。

公民的網(wǎng)絡(luò)政策參與是網(wǎng)絡(luò)社會公民政治參與的新方式，已經(jīng)成為政治參與主體實現(xiàn)民主權(quán)利的重要組成部分。其一方面為公民參政議政提供了新的途徑，并對政府行為進(jìn)行有力的監(jiān)督，為政府決策科學(xué)化、民主化提供了依據(jù);另一方面，在其發(fā)展過程中出現(xiàn)的困境還需要政府不同層面的制度供給進(jìn)行必要的管理與引導(dǎo)，以促進(jìn)其健康、有序、有效發(fā)展。

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