復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢下RTA與多邊體系并存、替代之辯

陳瑤

內(nèi)容摘要：區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTA）的興起與經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)常相伴，跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP）作為RTA，與多哈談判在談判機(jī)制、成員結(jié)構(gòu)、實(shí)力平衡上存在差異，但程序和內(nèi)容較為靈活，可以作為多邊談判的“試驗(yàn)田”，內(nèi)容上有繼承，同時(shí)存在自身無法克服的一些缺陷?？傮w來看，RTA對(duì)多邊不會(huì)完全替代，可以為多邊做試探性的、暫時(shí)的安排，最終仍然會(huì)融合于多邊。

關(guān)鍵詞：RTA 多邊體系 替代 TPP

2012年，全球的經(jīng)濟(jì)形勢仍未見明顯好轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，多哈談判仍處僵局，多邊體制并未發(fā)揮十分明顯的作用。歷史上始終與經(jīng)濟(jì)不景氣相伴的貿(mào)易保護(hù)主義又有抬頭之勢。顯然，在經(jīng)濟(jì)需求與政治現(xiàn)實(shí)面前，多邊體制主要成員再度頻頻挑戰(zhàn)規(guī)則。倘若無法在現(xiàn)有體制中找到滿意的解決方式，擱置多邊，另尋它途的可能性也并非不存在。目前多邊體制的表面之下，本來就涌動(dòng)著FTA、PTA、EIA等形式的RTA暗流。這些力量是否會(huì)強(qiáng)大到?jīng)_破多邊主義的束縛？近幾年來，不僅是原有的RTA，如歐盟、東盟等產(chǎn)生許多新進(jìn)展，還出現(xiàn)了一些新的RTA。其中，以成為下一代貿(mào)易安排范本為目標(biāo)的跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（Trans-pacific partnership agreement，“TPP”）尤為突出，其構(gòu)想的規(guī)模、貿(mào)易自由化的程度均屬空前。本文即以TPP為例，剖析當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定、多邊停滯的特殊背景之下，RTA與多邊體系之間的關(guān)系。

RTA與多邊體系的矛盾及其發(fā)展

RTA與多邊主義之間的矛盾自多邊體系誕生之時(shí)就已存在。之后，多邊體系在其發(fā)展過程中形成了包含GATT第24條及其諒解、1979年東京回合的授權(quán)條款以及GATS第5條（有關(guān)經(jīng)濟(jì)一體化EIA的規(guī)定）的主要規(guī)制體系，但就其實(shí)效性而言，仍然無法取得令人滿意的效果。GATT之父杰克遜教授早就指出，GATT第24條為各種優(yōu)惠協(xié)議留下了一個(gè)極大的漏洞，可能產(chǎn)生各種問題。及至21世紀(jì)，RTA的增長更是形成三個(gè)明顯的增長高峰期（見圖1），與全球范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)不景氣、衰退以及多邊體制的暫時(shí)停滯大致處于同一時(shí)間段。

第一個(gè)高峰形成于1998-2002年前后。彼時(shí)恰逢亞洲金融危機(jī)，WTO成員迫切需要開拓新的發(fā)展路徑，然而，1999年的西雅圖峰會(huì)卻以失敗告終。多邊解決路徑失敗后，新加坡和日本、新西蘭和墨西哥、印度和斯里蘭卡、韓國和智利、日本和加拿大等紛紛展開RTA談判。2006年前后，多哈回合又現(xiàn)僵局，RTA再次呈現(xiàn)高峰。根據(jù)WTO區(qū)域貿(mào)易委員會(huì)的報(bào)告，彼時(shí)RTA正在成為各國極為熱衷的政策：除了蒙古之外，其他所有WTO 成員都已成為了RTA成員或正在進(jìn)行RTA談判；其內(nèi)涵也不再限于傳統(tǒng)的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，投資、勞工標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等開始大量進(jìn)入RTA規(guī)制范圍，涉及的地理范圍也越來越大。

RTA第三個(gè)高峰形成于2007-2010年左右。在金融危機(jī)背景下，這些新協(xié)議融合程度更深。相當(dāng)多的RTA內(nèi)容體現(xiàn)了對(duì)成員內(nèi)部政策的高度干預(yù)，而之前多數(shù)協(xié)議只涉及“淺層次”的市場準(zhǔn)入、邊境措施等。另外，一些RTA也不再滿足于封閉型，在其文本中包含了“加入”（Accession）條款，而且事實(shí)上也在不斷增加新成員。再有，這些RTA的發(fā)展動(dòng)因也與以往差別很大，全球化供應(yīng)鏈的深度發(fā)展客觀上起了重要的推動(dòng)作用，貿(mào)易保護(hù)不再是唯一動(dòng)力。最后，從成員情況看，以往對(duì)區(qū)域協(xié)定相對(duì)冷漠的日本、美國等也開始有所動(dòng)作?？傊?，各種RTA盤根錯(cuò)節(jié)的“意大利面碗”（spaghetti bowl）現(xiàn)象更為嚴(yán)重，與多邊體系的關(guān)系也更為緊張。美國前貿(mào)易談判代表Susan C.Schwab（2011）甚至撰文稱，是時(shí)候放棄拯救多哈了。TPP正是在這樣的背景下產(chǎn)生，這樣一個(gè)力圖橫跨亞太，為全球貿(mào)易設(shè)定新標(biāo)準(zhǔn)的超級(jí)RTA是否會(huì)成為RTA逐漸替代多邊的一個(gè)典型？本文認(rèn)為有必要比較TPP與多哈的機(jī)制與內(nèi)容。

TPP與多哈談判

（一）TPP與多哈談判的差異

1.成員結(jié)構(gòu)。TPP目前只有11個(gè)成員，它們的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、影響力存在較大差異。就規(guī)模和影響力而言，美國、澳大利亞、加拿大占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢；就經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和體制而言，越南與其它成員完全不同。就互補(bǔ)性和依賴性而言，美國、澳大利亞、新加坡、加拿大等之間，早已存在若干自由化程度較高的RTA，故除少數(shù)成員外，多數(shù)TPP成員也并沒有再立新規(guī)的迫切需求。這些情況說明，TPP成員間現(xiàn)有的可用作彼此間談判博弈籌碼的因素并不多。

2.談判機(jī)制。目前，受制于談判規(guī)模和作為RTA的運(yùn)作方式，TPP的要價(jià)方式、力量整合、平衡等與多邊體系存在明顯差別，而談判的最終結(jié)果將很大程度上取決于此。就TPP目前的成員結(jié)構(gòu)而言，發(fā)展中國家或者中小經(jīng)濟(jì)體很難形成制衡力量。而多邊體系之下的多哈回合盡管沒有成功，但是至少在若干談判議題交鋒中，發(fā)展中國家能夠?qū)崿F(xiàn)一定程度的“集體說話”。某種意義上，也正是因?yàn)檫@種集體要價(jià)使得一些有利于發(fā)展中國家的基本立場得以堅(jiān)守，避免被各個(gè)擊破。這種機(jī)制的不同可能使得最終的TPP規(guī)則具有較強(qiáng)偏向性，一定程度背離“規(guī)則導(dǎo)向”的方向。

3.“WTO-plus”或“WTO-diversion”現(xiàn)象嚴(yán)重。這體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，一些RTA成員基于特殊的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，在WTO規(guī)則所涵蓋的領(lǐng)域訂有超越現(xiàn)有多邊義務(wù)或偏離現(xiàn)有規(guī)則的內(nèi)容。由于目前多邊體系對(duì)RTA規(guī)制的實(shí)效性欠缺，實(shí)踐中這些內(nèi)容大量存在：比如特殊的原產(chǎn)地規(guī)則、特惠關(guān)稅、更全面的市場準(zhǔn)入等。根據(jù)TPP談判已公開的信息，這一現(xiàn)象更為嚴(yán)重，如在知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面，根據(jù)美國2011年2月公開的TPP知識(shí)產(chǎn)權(quán)條款建議文本，保護(hù)水平比之前飽受爭議的《反假冒貿(mào)易協(xié)定》（ACTA）還要高。

其二，TPP觸及許多現(xiàn)有多邊體系尚未形成有效法律文件的領(lǐng)域，并且仍在擴(kuò)張。根據(jù)2011年TPP成員貿(mào)易部長報(bào)告公布的信息，TPP將推行全面的市場準(zhǔn)入，并且，作為內(nèi)容全面的區(qū)域協(xié)定，首次規(guī)定成員間就生產(chǎn)和供應(yīng)鏈的連通性、關(guān)稅和標(biāo)準(zhǔn)問題締結(jié)協(xié)議，以增加就業(yè)；并對(duì)統(tǒng)一管制、競爭和商業(yè)協(xié)助、中小經(jīng)濟(jì)體這幾項(xiàng)APEC及其它區(qū)域貿(mào)易協(xié)調(diào)機(jī)制也正在協(xié)調(diào)的問題進(jìn)行協(xié)調(diào)；應(yīng)對(duì)新的技術(shù)背景，如云計(jì)算等給貿(mào)易，特別是中小企業(yè)的貿(mào)易活動(dòng)帶來的機(jī)遇與問題。

4.靈活性問題。TPP作為RTA，與多哈談判相比，至少在現(xiàn)階段，無論內(nèi)容還是程序，都具有較強(qiáng)靈活性。談判成員享有較多自由度，沒有時(shí)間和內(nèi)容的限制，這樣有可能分化解決多哈回合中的一些問題。而且，TPP條款自身“加入條款”的設(shè)計(jì)以及所謂“活的協(xié)定”的定位也進(jìn)一步增強(qiáng)了它的靈活性。

（二）TPP與多哈談判之間的聯(lián)系

1.內(nèi)容上的繼承與擴(kuò)展。TPP本身如同其它許多RTA一樣，對(duì)多邊有許多借鑒與繼承。在作為TPP談判基礎(chǔ)的原始P4協(xié)議中，有關(guān)反傾銷、反補(bǔ)貼、保障措施內(nèi)容，SPS、TBT及服務(wù)貿(mào)易條款都是直接援引WTO協(xié)議的內(nèi)容，以及成員在WTO協(xié)議中所做的承諾。盡管TPP一直宣稱確立更高的標(biāo)準(zhǔn)，但毋庸置疑，在目前多邊體系中已經(jīng)獲得的好處將構(gòu)成其TPP談判中的最低要價(jià)。因此，可以推斷，即便將來TPP構(gòu)建了一超大規(guī)模的RTA，或演變?yōu)榱硪欢噙咉w系，取代現(xiàn)有安排，在TPP談判中無法達(dá)成一致的部分，仍將維持現(xiàn)有多邊之下的平衡。

2.矛盾的同質(zhì)性。TPP作為多哈談判停滯之下產(chǎn)生的RTA，議題存在一定的重復(fù)性：未完成之任務(wù)繼續(xù)被帶入TPP的談判范圍，只不過基于目前TPP成員間的利益平衡需要，要價(jià)與多邊體系下相比，可能有所調(diào)整。比如美國和新西蘭在TPP框架下關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品議題的談判，由于兩國市場規(guī)模相差較大，高度自由化為新西蘭帶來的好處顯然多于美國，若日本正式加入，也將面臨同樣問題。因此，美日兩國國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對(duì)TPP較多持反對(duì)態(tài)度。這與兩國在多哈回合農(nóng)產(chǎn)品議題談判過程中面臨的問題極為相似，本質(zhì)上并無區(qū)別。若TPP吸納了更多成員，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)的背景下，亞太地區(qū)的發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間對(duì)于農(nóng)業(yè)的保護(hù)趨緊，有關(guān)國內(nèi)支持、補(bǔ)貼等爭議會(huì)更激烈。原先多哈回合之下發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策領(lǐng)域特殊待遇、市場準(zhǔn)入、國內(nèi)支持等方面的分歧必然會(huì)重現(xiàn)。因此，TPP與多哈談判中出現(xiàn)的矛盾具有相當(dāng)?shù)耐|(zhì)性。

3.相互影響、相互作用。TPP與多哈談判之間也會(huì)相互影響、相互作用。一方面，TPP至少目前仍然是RTA的形式，其靈活性可以被用來試水部分多哈未能解決的問題，或者通過協(xié)調(diào)安排區(qū)域協(xié)定中的要價(jià)和多哈多邊體系中的要價(jià)，推動(dòng)多邊體系談判的重啟。美國前貿(mào)易談判代表Schwab評(píng)述多哈的失敗原因時(shí)指出，談判者過分強(qiáng)調(diào)僵化的關(guān)稅減讓公式，而不是強(qiáng)調(diào)目標(biāo)和開放特定市場的談判之間的松散聯(lián)系，削弱了談判的靈活性，以及達(dá)成任何協(xié)議的可能。顯然，TPP可以從中吸取教訓(xùn)。

另一方面，TPP作為RTA對(duì)多哈談判確實(shí)具有負(fù)面作用，如果談判者能夠從中獲取較大利益，很有可能不再關(guān)注多邊體系的推動(dòng)問題。當(dāng)然，如果TPP最終歸于失敗，又可能帶來另一個(gè)重啟多邊談判的契機(jī)。但即便是這樣，也延緩了多邊談判的進(jìn)程。

結(jié)論

綜上，TPP作為新的RTA，就談判內(nèi)容來看，對(duì)多邊體系之下的談判的確有替代之意，在其停滯之時(shí)作為替代手段，以謀求更多的利益交換。然而，就其目的而言，顯然與多邊之下曠日持久的談判并無根本性差別。與其說是諸如TPP之類的RTA有替代多邊的危險(xiǎn)，毋寧說是對(duì)多邊自身發(fā)展停滯的應(yīng)激性反應(yīng)，因?yàn)闊o論RTA，還是多邊體系，都是各經(jīng)濟(jì)體尋求自身發(fā)展空間的工具：擇可用者用之是常態(tài)。況且，制度生長的過程本就是矛盾沖突、融合、解決，不斷反復(fù)的過程。多邊體系也正是在不斷解決新矛盾、不斷突破障礙的經(jīng)歷中才逐漸積淀成如今的龐大規(guī)則體系。況且，從前述分析中也可以看出，諸如TPP之類的RTA自身也存在發(fā)展障礙：利益交換空間狹小、成員多樣性缺乏、立場的分化與瓦解等是其本身難以克服的缺陷。

實(shí)際上，即便是TPP的主要推動(dòng)者美國，在RTA中如魚得水的同時(shí)，也并未放棄利用多邊體系維護(hù)自身利益：利用WTO爭端解決機(jī)制，對(duì)中國頻頻發(fā)難即是有力說明。又如，盡管在NAFTA中，美國具有絕對(duì)優(yōu)勢，但是，在美國和加拿大軟木貿(mào)易系列案件中，美國還是同時(shí)利用了WTO和NAFTA的爭端解決機(jī)制。2006年，美國與加拿大就WTO與NAFTA中未決的軟木貿(mào)易案件簽署了正式協(xié)議?？赡艹蔀門PP另一重要成員的日本，亦是如此。日本在宣稱加入TPP談判的同時(shí)，也同時(shí)展開其它RTA攻勢。WTO總干事拉米在與日本貿(mào)易部長會(huì)談時(shí)就直言不諱，日本確是在做幾手準(zhǔn)備，日本貿(mào)易部長則回應(yīng)稱，多邊體系是而且應(yīng)該是貿(mào)易自由化的核心。

因此，RTA與多邊體系之間不可能形成完全替代的局面，如果說存在一定的替代，那也只是暫時(shí)性的、部分領(lǐng)域的、試探性的替代。最終RTA中的試探性結(jié)論將伴隨其成員參與多邊談判立場、要價(jià)的改變而帶入多邊，經(jīng)過一系列博弈，最終融合進(jìn)多邊體系的新規(guī)則之中。如果取RTA與多邊體系融合這一連續(xù)不斷運(yùn)動(dòng)過程的某個(gè)片段，可以視兩者為并存，但就其最終趨勢來看，RTA融合于多邊將是最終結(jié)果。畢竟自國際貿(mào)易組織以來（ITO），多邊體系已經(jīng)具有將近七十年的經(jīng)驗(yàn)和體制上的積累，另起爐灶的成本實(shí)在過高。目前RTA的盛行恰恰集中反映出各成員對(duì)新的多邊機(jī)制的迫切需求。因此，倘若換一個(gè)視角，目前經(jīng)濟(jì)不景氣的背景下，也是推進(jìn)多邊機(jī)制的契機(jī)，但需找到能夠重新啟動(dòng)多邊談判的利益交換點(diǎn)。包括TPP在內(nèi)的諸多復(fù)雜交錯(cuò)的RTA談判是個(gè)試探的機(jī)會(huì)。

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