城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤對耕地保護(hù)的影響

李 震，蔡為民，黃少龍

（天津工業(yè)大學(xué) 土地利用工程研究中心，天津300387）

為了推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)向小城鎮(zhèn)集中，鎮(zhèn)村企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，改善農(nóng)村居民生活條件，盤活農(nóng)村存量土地，節(jié)約集約利用土地，國土資源部于2005年印發(fā)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》的通知，天津成為了全國第一批城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)城市，2008年6月國土資源部下發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》標(biāo)志著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作正式納入依法管理的軌道。然而新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容是穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，不斷提高糧食生產(chǎn)能力，耕地是最基本的生產(chǎn)資料和農(nóng)民最基本的生活保障，能否得到有效保護(hù)會對社會主義新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生影響，也會對整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。因此在整個增減掛鉤的工作中仍需關(guān)注耕地保護(hù)問題。

一、天津市的增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施概況

國家自2005年下半年開始批準(zhǔn)天津市成為首批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，為加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)，市政府結(jié)合地區(qū)實(shí)際探索了以“宅基地?fù)Q房”為核心的天津模式，并取得了巨大成效，2005年底至今，天津市政府先后批準(zhǔn)了四批43個宅基地?fù)Q房試點(diǎn)。涉及641個村、34.4萬戶、100萬人，規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民住宅5400萬m2，概算總投資2800億元。已開工3400萬m2，已竣工近2000萬m2，累計(jì)完成投資1091億元。已有20個試點(diǎn)基本建成，完成土地復(fù)墾2052hm2，其中第一、第二批1433hm2土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)已全部歸還。初步達(dá)到了集約節(jié)約利用土地、節(jié)約能源資源、增加就業(yè)崗位、增加農(nóng)民收入、使農(nóng)民享受到城市生活、逐步縮小城鄉(xiāng)差別等六大效果。

二、增減掛鉤對耕地影響的宏觀分析

1.增減掛鉤對耕地產(chǎn)生的正面影響

（1）可以消除由于居民點(diǎn)擴(kuò)張?jiān)斐傻母販p少現(xiàn)象

隨著農(nóng)民生活水平的提高和新農(nóng)村建設(shè)的扎實(shí)推進(jìn)，農(nóng)民住房的建設(shè)速度日趨加快，人均居住面積從2001年的25.7m2到2007年的31.6m2。而居民點(diǎn)的無序擴(kuò)張宅基地面積超標(biāo)“空心村”和“一戶多宅”的現(xiàn)象也日漸成為耕地減少的重要原因［1］。

而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，通過把村民集中到鎮(zhèn)上居住，采取了更為集約的用地方式，雖然城鎮(zhèn)人口的增加勢必會增加相應(yīng)的居住用地、交通用地、公共設(shè)施用地，但在既定的人口總量的情況下，村民的人均占地面積大于城市居民并且以更快地速度發(fā)展，因此，增減掛鉤項(xiàng)目有效的控制了農(nóng)村居民點(diǎn)用地的無序擴(kuò)張，緩解了耕地減少的壓力。

（2）可以減少土地撂荒的現(xiàn)象

天津城市化水平較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，由于與工業(yè)相比農(nóng)業(yè)的收益較低，因此土地對于農(nóng)民的作用不僅僅是傳統(tǒng)意義上的養(yǎng)育功能，而更多的起到的是一種社會保障的效果，于是出現(xiàn)了中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“離土不離鄉(xiāng)”模式［2］，由于進(jìn)城農(nóng)民在戶口、福利等方面受到的待遇不同，產(chǎn)生了農(nóng)民雙重占地的現(xiàn)象，農(nóng)民對土地不再精耕細(xì)作，甚至撂荒。

增減掛鉤項(xiàng)目通過整理土地，對土地權(quán)屬進(jìn)行重新確認(rèn)，為該問題的解決提供了良好的契機(jī)。

（3）耕地的外部效益被重視，提高了耕地的社會效益、生態(tài)效益

由于耕地與非農(nóng)用地的比較利益差別使得在市場機(jī)制的引導(dǎo)下，存在著私人利益與公共利益、局部利益與全局利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益之間的矛盾。耕地保護(hù)問題之所以一再得不到根本解決，其中一個重要的原因就是由于耕地保護(hù)的外部性［3］，導(dǎo)致了耕地保護(hù)的效益比工業(yè)化和城市化所帶來的效益要低很多，在市場機(jī)制的引導(dǎo)下，追求效益最大化的農(nóng)戶不能有效地進(jìn)行耕地保護(hù)。

增減掛鉤項(xiàng)目把耕地保護(hù)從市場機(jī)制引入到了政府調(diào)控的范疇，通過編制土地復(fù)墾規(guī)劃并嚴(yán)格按照規(guī)劃實(shí)施，提高了耕地的社會效益及生態(tài)效益。

（4）提高了土地利用集約度，有利于專業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營

中國人多地少，耕地后備資源不足，要想實(shí)行耕地總量控制，保護(hù)基本農(nóng)田，必須依據(jù)集約經(jīng)營原理，走集約發(fā)展道路，逐步實(shí)現(xiàn)耕地利用從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，這是實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的必要手段。也是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的必然要求。

增減掛鉤項(xiàng)目將宅基地和一些非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為耕地增加耕地?cái)?shù)量，同時(shí)減少不必要的路和田坎以使農(nóng)民統(tǒng)一經(jīng)營連片耕地，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)效率實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（5）加強(qiáng)了垂直管理，解決了各級政府之間信息不對稱的現(xiàn)象

耕地保護(hù)可以看做一個“委托—代理”鏈條［4］，各級政府和代理人之間存在著一定程度的信息不對稱問題，其中中央政府面對的信息不對稱最為嚴(yán)重。又由于耕地保護(hù)自身所存在的外部性，因此在市場機(jī)制的作用下導(dǎo)致了耕地保護(hù)政策及行為的低效率。這種信息的不完全，一方面可能導(dǎo)致政府制定目標(biāo)政策的偏差另一方面也會導(dǎo)致中央政府政策執(zhí)行的實(shí)效。

而增減掛鉤項(xiàng)目有效的縮短了這一“委托—代理”鏈條，使得中央政府能夠更好、更直接的監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施、耕地的保護(hù)情況。

2.增減掛鉤項(xiàng)目對耕地保護(hù)產(chǎn)生的負(fù)面影響

（1）“占補(bǔ)平衡”中的耕地質(zhì)量難以保障

增減掛鉤項(xiàng)目要求耕地的占用和補(bǔ)充之間不僅要達(dá)成數(shù)量平衡，還要做到質(zhì)量平衡。然而實(shí)際工作中，城鎮(zhèn)建設(shè)占用的多是經(jīng)過農(nóng)民長時(shí)間耕作的土壤肥力高的優(yōu)質(zhì)耕地，而補(bǔ)充的是由農(nóng)村建設(shè)用地整理出來的土壤條件較差的劣質(zhì)耕地，雖然面積上達(dá)到了平衡，但由于土地復(fù)墾過程當(dāng)中存在的設(shè)計(jì)理念的問題、資金問題、技術(shù)問題導(dǎo)致了補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量，同時(shí)我國又缺少統(tǒng)一的土地質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，最終導(dǎo)致了耕地的隱性減少。

（2）增減掛鉤中的招商引資項(xiàng)目可能造成耕地污染

增減掛鉤項(xiàng)目堅(jiān)持把農(nóng)民利益放在首位、堅(jiān)持取之于民用之于民的原則，為了保障失地農(nóng)民的生活質(zhì)量不下降，加大了招商引資的力度，建立工業(yè)園區(qū)。使得原來在城市污染嚴(yán)重的企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)向農(nóng)村，落戶農(nóng)村工業(yè)園區(qū)。由于配套設(shè)施不完善，其污染物處理率大大低于排放率，企業(yè)的廢水、廢氣、廢渣、廢塵中含有大量的有毒物質(zhì)（尤其是重金屬元素），如果不經(jīng)達(dá)標(biāo)處理就直接排放，會在土壤中緩慢沉積產(chǎn)生巨大危害［5］。

（3）可能導(dǎo)致新形勢下的土地撂荒

在天津市的增減掛鉤模式中，政府更加重視農(nóng)民的利益，給農(nóng)民的拆遷補(bǔ)償、安置補(bǔ)助較高，為農(nóng)民生活提供了保障，這就導(dǎo)致資金問題成為了天津市增減掛鉤項(xiàng)目中存在的一個重要問題，受資金投入的影響土地整理進(jìn)行的時(shí)間及效果也受到影響。因此會導(dǎo)致新形勢下的耕地撂荒。

由于農(nóng)村土地權(quán)屬在立法機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等方面存在著一些問題，致使增減掛鉤項(xiàng)目整理后的耕地產(chǎn)權(quán)界定存在著一定的困難，也會導(dǎo)致新形勢下的耕地撂荒的現(xiàn)象。

（4）簡化了耕地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)

增減掛鉤項(xiàng)目中整理出的耕地不同于農(nóng)民世代精耕細(xì)作所形成的耕地，其更多的是追求一種高品位的規(guī)劃設(shè)計(jì)。在溝、渠、路的建設(shè)上大多采用混凝土為材料［6］，這一方面減少了綠地面積另一方面也降低了生物的多樣性和景觀的多樣性，區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)簡化，將不利于系統(tǒng)功能的穩(wěn)定與提高。

三、對策分析

增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)施對耕地保護(hù)能夠產(chǎn)生一系列的積極影響，同時(shí)也存在著對耕地造成破壞的隱患，因此在項(xiàng)目的實(shí)施過程中，應(yīng)該合理的利用積極影響，避免消極影響，制定措施有效的保護(hù)耕地。

1.對耕地?cái)?shù)量的保護(hù)

（1）確定耕地權(quán)屬

土地整理后的權(quán)屬管理對鞏固城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤成果、提高土地集約節(jié)約利用、避免土地產(chǎn)權(quán)糾紛具有重要作用，只有將整理后的耕地及時(shí)合理的確定產(chǎn)權(quán)歸屬，才能有效的避免新形勢下的土地撂荒的現(xiàn)象。

（2）建立土地托管機(jī)制

增減掛鉤項(xiàng)目遏制了由于農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”現(xiàn)象所產(chǎn)生的耕地減少，但同時(shí)由于增減掛鉤工作中的資金問題和權(quán)屬確定問題則可能導(dǎo)致新形勢下的土地撂荒。

因此政府在實(shí)際工作中應(yīng)該以增減掛鉤項(xiàng)目為契機(jī)，建立土地托管機(jī)制，即成立土地托管合作社，社員由閑暇的農(nóng)民組成，當(dāng)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工時(shí)，土地交由合作社管理并繳納一定的費(fèi)用，當(dāng)農(nóng)民回鄉(xiāng)時(shí)，土地可以隨時(shí)交由自己耕種，這樣一方面使進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地不至于被荒廢，同時(shí)還能繼續(xù)起到社會保障及生態(tài)景觀的功能。

2.對耕地質(zhì)量的保護(hù)

（1）建立本轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

土地質(zhì)量評價(jià)是保障耕地實(shí)施“占補(bǔ)平衡”的基礎(chǔ)，同時(shí)也是進(jìn)行土地利用結(jié)構(gòu)和方式科學(xué)調(diào)整的依據(jù)?，F(xiàn)有的評價(jià)指標(biāo)與方法存在著很大的隨意性，不能滿足需要，因此應(yīng)盡快制定耕地質(zhì)量評價(jià)方法，建立起不同區(qū)域、不同利用類型的耕地的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，專門用于確定耕地占補(bǔ)的質(zhì)量是否平衡。

（2）實(shí)施規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

增減掛鉤項(xiàng)目通過對農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行復(fù)墾整理，合理規(guī)劃溝渠、路網(wǎng)，為耕地的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營提供了有利的條件，有利于農(nóng)業(yè)的機(jī)械化及連片經(jīng)營。

（3）建立耕地保護(hù)激勵機(jī)制

因?yàn)楦乇Ｗo(hù)存在著很大的外部性，因此在市場經(jīng)濟(jì)的指引下，單靠農(nóng)民的力量并不能很好的保護(hù)耕地，為了鼓勵和提高城鎮(zhèn)及農(nóng)民保護(hù)耕地的主動性和積極性，就需要建立起利益補(bǔ)償機(jī)制——耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制，一方面中央政府支付給地方政府耕地保護(hù)費(fèi)，同時(shí)不定期抽查耕地的數(shù)量和質(zhì)量，對實(shí)施狀況好的區(qū)域給予獎勵，不好的區(qū)域?qū)嵤┨幜P。

3.對耕地環(huán)境進(jìn)行保護(hù)

（1）開展凈土工程

以增減掛鉤項(xiàng)目為契機(jī)，積極開展凈土工程，對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的工業(yè)三廢進(jìn)行集中處理，同時(shí)新建的工業(yè)園區(qū)應(yīng)建立好配套的污染處理設(shè)施，從源頭上控制污染，防止耕地質(zhì)量的下降，防止糧食的數(shù)量產(chǎn)量下降，同時(shí)積極引導(dǎo)農(nóng)民對土地進(jìn)行生態(tài)方面的改善，施用農(nóng)家肥、進(jìn)行秸稈還田等，解決土壤污染及板結(jié)沙化的現(xiàn)象。

（2）復(fù)墾設(shè)計(jì)中，加入生態(tài)保護(hù)理念

在耕地復(fù)墾設(shè)計(jì)中應(yīng)盡量的減少水泥、混凝土材料的應(yīng)用，采用天然的材料，一方面保持耕地的原有風(fēng)貌，另一方面也保護(hù)了生物的多樣性，提高生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力。

［1］李永芳.新時(shí)期以來農(nóng)民建房問題與耕地保護(hù)問題的思考［J］.當(dāng)代中國史研究.2011（1）.

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