畜牧業(yè)廢棄物污染水源的法律責(zé)任追究——以黃浦江死豬事件為藍(lán)本＊

崔 凱

（湖北水事研究中心，湖北 武漢 430205；湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430205）

2013年3月，黃浦江上游陸續(xù)出現(xiàn)死豬漂浮的現(xiàn)象，引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注，有網(wǎng)友戲稱“東方之珠”變身成為“東方之豬”。［1］黃浦江死豬案件在上海市政府的努力之下，通過(guò)透明、公開(kāi)、及時(shí)的處理方式，最終取得了較為圓滿的解決結(jié)果，但其背后涉及的畜牧業(yè)廢棄物污染水源的法律問(wèn)題則留給我們很多思考。在當(dāng)前，隨著我國(guó)人民生活水平的提高，養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模不斷發(fā)展壯大，由此引發(fā)的環(huán)保問(wèn)題也逐漸凸顯。為了解決這一問(wèn)題，除了完善畜牧業(yè)拋棄物集中處理機(jī)制、加強(qiáng)培育養(yǎng)殖戶的環(huán)保觀念等間接手段之外，用追究法律責(zé)任的方式來(lái)增加行為人的行為實(shí)施成本是避免此類事件再次發(fā)生的有效方法。本文分析畜牧業(yè)拋棄物污染水源的三種常見(jiàn)法律責(zé)任，并結(jié)合湖北省省情，加以綜合評(píng)析。

一、難以操作——民事法律責(zé)任分析

民事責(zé)任是司法實(shí)踐中最為常見(jiàn)的法律責(zé)任形式，根據(jù)《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》等相關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)特定民事違法行為或者特定的法律事實(shí)出現(xiàn)時(shí)，會(huì)引起民事糾紛或者訴訟，導(dǎo)致一定的賠償或者補(bǔ)償責(zé)任。由于糞便、死豬等廢棄物極易攜帶各種傳染性致病菌，因此，在水源地拋棄此類廢棄物，比較容易造成水源地周邊地區(qū)個(gè)人在身體健康方面的損害，也有可能給有關(guān)單位造成財(cái)產(chǎn)損失，故而在理論上，受害人可以依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)侵權(quán)主體進(jìn)行追責(zé)，要求其承擔(dān)民事賠償責(zé)任。但實(shí)際上，在我國(guó)當(dāng)前的法律體系下，很難實(shí)現(xiàn)對(duì)拋棄物污染水源地的民事責(zé)任有效追究。

首先，民事訴訟成立的前提之一是有明確的被告，但此類案件很難確定被告身份。在一般的環(huán)境污染案件中，污染源雖然比較隱蔽，但基本上還是有跡可循，譬如，武漢市市內(nèi)的南湖、東湖等湖泊原本有較多排污口，向湖內(nèi)排泄污水，造成污染，雖然有的排污口被某些單位隱藏起來(lái)，或者采用了“晝伏夜出”等隱蔽的排污方式，但是終究還是可以通過(guò)一定的技術(shù)手段排查。而畜牧業(yè)廢棄物不同，一方面，我國(guó)很多零散養(yǎng)殖戶沒(méi)有對(duì)飼養(yǎng)的牲畜進(jìn)行標(biāo)識(shí)，這些牲畜發(fā)生疫病死亡被拋棄后，難以查詢到拋棄主體；另一方面，即便是大規(guī)模集中養(yǎng)殖的企業(yè)，如果要想去除病死牲畜身上的身份標(biāo)識(shí)，操作難度也不大。作為受害人的普通民眾，一般而言取證能力都比較弱，無(wú)法通過(guò)廢棄物尋找到明確的拋棄主體。根據(jù)我國(guó)民事訴訟法的規(guī)定，如果沒(méi)有明確的被告，法院根本不會(huì)受理案件。

其次，原告方很難舉證損害事實(shí)。根據(jù)我國(guó)民事訴訟法司法解釋，環(huán)境訴訟實(shí)行舉證責(zé)任倒置。在理論上，原告方只要能夠舉證證明污染事實(shí)存在即可，而被告方如果想免責(zé)，必須承擔(dān)污染行為和損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系的證明責(zé)任。雖然看起來(lái)原告方的證明責(zé)任已經(jīng)在很大程度上被轉(zhuǎn)移到被告方，但事實(shí)上，和大多數(shù)環(huán)境侵權(quán)訴訟類似，僅有的損害事實(shí)這一項(xiàng)內(nèi)容，原告方都很難有搜集到足夠的證據(jù)進(jìn)行充分證明。在黃浦江死豬事件中，畜牧業(yè)廢棄物對(duì)個(gè)人的身體的污染和危害是顯而易見(jiàn)的，但是這種損害結(jié)果的出現(xiàn)可能短期內(nèi)并不會(huì)體現(xiàn)出來(lái)，普通公眾要想證明死豬給自己造成實(shí)際損害，很明顯存在著較大困難。

最后，環(huán)境公益訴訟難以推行?？紤]到畜牧業(yè)拋棄物污染水源事件的受害人眾多，因此在西方國(guó)家，很多時(shí)候可以通過(guò)環(huán)境公益訴訟的方式進(jìn)行索賠，而且由眾多受害人組成的集合體的訴訟能力遠(yuǎn)高于單個(gè)的受害人，甚至可以彌補(bǔ)上面提及的兩個(gè)方面不足。我國(guó)當(dāng)前民事訴訟法對(duì)公益訴訟的規(guī)定非常不明確，導(dǎo)致了環(huán)境公益訴訟在我國(guó)目前開(kāi)展非常艱難。根據(jù)2013年1月1日生效的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@條規(guī)定看似給提起環(huán)境訴訟的主體提供了法律基礎(chǔ)，但此內(nèi)容較為粗陋，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”沒(méi)有明確，至2013年6月為止，這一法律已經(jīng)推行半年，但是環(huán)境公益訴訟沒(méi)有像大家想象的那樣數(shù)量急劇攀升，仍然步履維艱，這已引起了中華環(huán)?？倳?huì)等環(huán)保組織的極大不滿。［2］

二、缺乏威懾——行政法律責(zé)任分析

畜牧業(yè)廢棄物污染行政是環(huán)境污染事件，應(yīng)由環(huán)境法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行直接規(guī)范，現(xiàn)實(shí)中，由國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，對(duì)環(huán)境污染事件進(jìn)行管理、監(jiān)督和處罰最為常見(jiàn)。

在污染水源問(wèn)題上，國(guó)家層面的行政立法不多，2008年修訂的《水污染防治法》第49條原則上規(guī)定：“畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)應(yīng)當(dāng)保證其畜禽糞便、廢水的綜合利用或者無(wú)害化處理設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證污水達(dá)標(biāo)排放，防止污染水環(huán)境?！痹摲ǖ?6條規(guī)定了法律責(zé)任：“有下列行為之一的，由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為，限期采取治理措施，消除污染，處以罰款；逾期不采取治理措施的，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費(fèi)用由違法者承擔(dān)”，在諸多的行為中，第二款第四項(xiàng)規(guī)定了“向水體排放、傾倒工業(yè)廢渣、城鎮(zhèn)垃圾或者其他廢棄物”，一旦出現(xiàn)這種行為，可以“處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款”。雖然該法第86條還有一些造成水污染事故的處罰規(guī)定，但是一般情況下，出現(xiàn)廢棄物污染水源的行為，其處罰依據(jù)仍然是上述的《水污染防治法》第76條內(nèi)容。我們可以看到“二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款”這一處罰力度是相當(dāng)缺乏威懾力的，實(shí)際上，2005年11月13日，我國(guó)發(fā)生的震驚世界的松花江水污染事件，國(guó)家環(huán)?？偩忠仓荒茉诜梢?guī)定的限度內(nèi)開(kāi)出了100萬(wàn)元的罰單。［3］

此外，不能忽視的一個(gè)現(xiàn)象是，當(dāng)代中國(guó)的環(huán)境污染事件的管控，還有賴于環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)的積極作為，盡管我國(guó)環(huán)保機(jī)關(guān)已經(jīng)開(kāi)展了大量卓有成效的工作，但仍然有很多環(huán)境污染事件苗頭沒(méi)能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和預(yù)防，污染事件沒(méi)有得到及時(shí)的處理。2013年6月17日前后，中央電視臺(tái)的《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》、《焦點(diǎn)訪談》等節(jié)目連續(xù)報(bào)道了湖北省丹江口庫(kù)區(qū)的水源污染事件，其中曝光了向庫(kù)區(qū)拋棄各種固體廢棄物如生活廢棄物、醫(yī)療垃圾等行為，記者直接斷言，對(duì)于這種現(xiàn)象，監(jiān)管部門(mén)的漫不經(jīng)心是有著重要責(zé)任的。［4］環(huán)保部門(mén)的不作為更是減低了行政追究的威懾力。

三、有待完善——刑事法律責(zé)任分析

刑事責(zé)任是處罰拋棄物行為主體最為嚴(yán)厲的法律責(zé)任方式。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我國(guó)刑事法律體系對(duì)環(huán)境污染類犯罪的規(guī)定在實(shí)體法上已經(jīng)比較成熟。2011年，我國(guó)通過(guò)《刑法修正案（八）》規(guī)定了環(huán)境污染罪：“違反國(guó)家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；后果特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！焙?997年《刑法》中的“重大環(huán)境污染事故罪”相比，這一新罪名具有較強(qiáng)的可操作性，擴(kuò)大了污染物的范圍，將原有的“其他危險(xiǎn)廢物”修改為“其他有害物質(zhì)”，降低了入罪門(mén)檻，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)保護(hù)環(huán)境的決心。在2011年的立法中，唯有“嚴(yán)重污染環(huán)境”的這一要素規(guī)定不夠詳盡，影響了該法的普遍適用，因此，在2013年6月18日，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（簡(jiǎn)稱“司法解釋”），極大的加強(qiáng)了該罪定罪量刑的可操作性。

首先，司法解釋界定了嚴(yán)重污染環(huán)境的14項(xiàng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其中諸多內(nèi)容和畜牧業(yè)廢棄物污染水源問(wèn)題相關(guān)，如，（一）在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)的；（二）非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物三噸以上的；（五）兩年內(nèi)曾因違反國(guó)家規(guī)定，排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)受過(guò)兩次以上行政處罰，又實(shí)施前列行為的；（九）致使公私財(cái)產(chǎn)損失三十萬(wàn)元以上的；（十）致使疏散、轉(zhuǎn)移群眾五千人以上的；（十一）致使三十人以上中毒的?？梢钥吹?，這些規(guī)定一旦嚴(yán)格執(zhí)行，將會(huì)對(duì)隨意拋棄廢棄物的行為起到有效的震懾和遏制作用。

其次，司法解釋對(duì)間接拋棄廢物的行為也進(jìn)行了規(guī)范。在本次的黃浦江死豬案件中，有些經(jīng)營(yíng)戶在處理死豬時(shí)，為了圖方便、討便宜，向不具有處理資質(zhì)的單位或者個(gè)人繳納一定費(fèi)用，委托對(duì)方處理病死豬等廢棄物。而對(duì)方接受之后，由于沒(méi)有處理能力，或者出于降低處理費(fèi)用的考慮，經(jīng)常會(huì)不做標(biāo)準(zhǔn)化處理，甚至直接拋棄于河流之中，嚴(yán)重污染了環(huán)境。有鑒于此，司法解釋第七條規(guī)定對(duì)這種行為按照共同犯罪論處：“行為人明知他人無(wú)經(jīng)營(yíng)許可證或者超出經(jīng)營(yíng)許可范圍，向其提供或者委托其收集、貯存、利用、處置危險(xiǎn)廢物，嚴(yán)重污染環(huán)境的，以污染環(huán)境罪的共同犯罪論處?！?/p>

最后，明確對(duì)國(guó)家工作人員瀆職犯罪的處罰情形。環(huán)境污染事件的出現(xiàn)往往和環(huán)境管理部門(mén)的不作為有直接關(guān)系，因此，本次司法解釋專門(mén)明確了環(huán)境監(jiān)管失職罪的入罪條件，為加強(qiáng)對(duì)有關(guān)責(zé)任人的查處力度提供了法律依據(jù)。該解釋的第三條規(guī)定，“實(shí)施刑法第三百三十九條、第四百零八條規(guī)定的行為，具有本解釋第一條第六項(xiàng)至第十三項(xiàng)規(guī)定情形之一的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為‘致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者嚴(yán)重危害人體健康’或者‘致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果’。”由此可見(jiàn)，在今后，上文提及的致使公私財(cái)產(chǎn)損失三十萬(wàn)元以上的；致使疏散、轉(zhuǎn)移群眾五千人以上的；致使三十人以上中毒的等情況出現(xiàn)時(shí)，瀆職的相關(guān)國(guó)家工作人員就有可能受到法律的懲處，這樣的法律規(guī)定十分明確，具有很強(qiáng)的操作性，有利于對(duì)相關(guān)瀆職行為的打擊。

四、綜合分析

黨的十八大之后，“美麗中國(guó)”概念令環(huán)境問(wèn)題再次成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。人民群眾的安居樂(lè)業(yè)是社會(huì)安定的基礎(chǔ)。環(huán)境污染、資源破壞所引起的嚴(yán)重的社會(huì)后果就是摧毀了這種安定的基礎(chǔ)。一個(gè)地區(qū)，一旦環(huán)境惡化，不僅影響群眾的生活質(zhì)量，也會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定?？梢灶A(yù)見(jiàn)，在今后的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)對(duì)環(huán)境污染的法律責(zé)任追究力度將會(huì)不斷加大，2013年6月最高人民法院和最高人民檢察院出臺(tái)的有關(guān)刑事司法解釋就是一個(gè)明證。

筆者認(rèn)為，在當(dāng)前的法律框架內(nèi)，三種法律責(zé)任中，我們應(yīng)當(dāng)明確以追究行政責(zé)任為主要處罰手段，民事責(zé)任和刑事責(zé)任為輔助手段的處理思路。理由有三：首先，環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)對(duì)污染環(huán)境行為進(jìn)行有效監(jiān)管是其基本的工作職能，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)完善執(zhí)法依據(jù)，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度，只是環(huán)保機(jī)關(guān)固有職能的一種回歸和固化，不涉及重大體制性變革，改革的成本較低。其次，民事責(zé)任的追究在短時(shí)間內(nèi)很難充分實(shí)現(xiàn)，上文已經(jīng)提及，我國(guó)的環(huán)境污染訴訟存在的諸多困難，不僅是實(shí)體法問(wèn)題，同樣也是程序法問(wèn)題，不僅存在于拋棄物污染，還普遍存在于各種類型的環(huán)境污染之中，這種改革的難度相對(duì)較大，不可能在短時(shí)間完成，所以追究民事責(zé)任無(wú)法成為追究拋棄廢棄物行為責(zé)任的主要手段。最后，刑事責(zé)任應(yīng)當(dāng)大有作為，也可以大有作為，但是畢竟刑事責(zé)任的追究不能成為一種常態(tài)，否則就會(huì)陷入重刑主義的泥淖。實(shí)際上，在我國(guó)當(dāng)前的法治環(huán)境下，隨著人文主義精神的影響，刑罰輕緩化、“重教輕罰”等思想已經(jīng)成為刑事審判中的主流思想，追究刑事責(zé)任注定在大多數(shù)時(shí)候，只能成為一種威懾力量而存在，只能成為一些重大案件的處理方式，不適宜普遍適用。

最后要強(qiáng)調(diào)的是，在行政制裁方面，國(guó)家法律、行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章都是從全國(guó)高度的宏觀立法，各省應(yīng)當(dāng)針對(duì)各地的情況進(jìn)行有針對(duì)性的專門(mén)立法。湖北省雖然不是一個(gè)畜牧養(yǎng)殖大省，但是有“千湖之省”的美譽(yù)，有著眾多重要的水源地，例如丹江口庫(kù)區(qū)就承擔(dān)著我國(guó)即將全面實(shí)施的南水北調(diào)中線工程的供水任務(wù)。因此，我省應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的廢棄物進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。當(dāng)前，湖北省的相關(guān)立法還有不少有待完善的地方，譬如，2006年《湖北省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定了禁止拋棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物，但是在法律責(zé)任方面，既沒(méi)有明確規(guī)定違法行為的處罰依據(jù)，也沒(méi)有規(guī)定具體的處罰額度，法律操作性較差。我省的相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)更加詳盡，更加重視可實(shí)施性。

［1］愛(ài)秋.黃浦江死豬的謎與痛：“東方之珠”變身“東方之豬”［EB／OL］.［2013－06－30］.http：／／www.feedtrade.com.cn／s／hungpujiang／.

［2］王碩.環(huán)境公益訴訟緣何門(mén)庭冷落［N］.人民政協(xié)報(bào)，2013－06－20.

［3］崔偉中，劉晨.松花江和沱江等重大水污染事件的反思［J］.水資源保護(hù)，2006，（1）：1－4.

［4］佚名.丹江口水庫(kù)遭多重污染 監(jiān)管部門(mén)漫不經(jīng)心［N］.京華時(shí)報(bào)，2013－06－20.