云南省昆明市中蓋艾滋病防治項(xiàng)目管理模式探討

張婉筠，李華生，李 怡，陳 利，李 虹，吳文龍

（1.昆明市疾病預(yù)防控制中心，云南 昆明 650034；2.昆明市衛(wèi)生局，云南 昆明 650011；3.云南省疾病預(yù)防控制中心，云南 昆明 650022）

2007年，中國(guó)衛(wèi)生部與蓋茨基金會(huì)簽署了贈(zèng)款協(xié)議，由蓋茨基金會(huì)投資5000萬(wàn)美元用于中國(guó)的艾滋病防治，時(shí)間為 5 a，主要內(nèi)容是最大限度地發(fā)現(xiàn)艾滋病病毒感染者/病人（HIV/AIDS），爭(zhēng)取對(duì)所有發(fā)現(xiàn)的HIV/AIDS提供醫(yī)學(xué)隨訪和關(guān)懷。對(duì)高危行為的干預(yù)，包括暗娼、男同性戀以及吸毒人群等。同年7月，中華人民共和國(guó)衛(wèi)生部和國(guó)務(wù)院防治艾滋病工作委員會(huì)辦公室與美國(guó)比爾及梅琳達(dá)·蓋茨基金會(huì)艾滋病防治合作項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“中蓋艾滋病項(xiàng)目”）在中國(guó)正式啟動(dòng)。

2008年2月，云南省昆明市被確認(rèn)為中蓋艾滋病項(xiàng)目的實(shí)施地區(qū)之一，在4個(gè)中心城區(qū)實(shí)施[1,2]。按照項(xiàng)目總體設(shè)計(jì)，云南省衛(wèi)生廳與昆明市衛(wèi)生局，以及云南省性病艾滋病協(xié)會(huì)，分別組建了中蓋艾滋病項(xiàng)目省市聯(lián)合辦公室和非政府部分管理組，對(duì)政府和非政府機(jī)構(gòu)實(shí)行管理和經(jīng)費(fèi)下?lián)堋?/p>

2008年7月，云南省昆明市中蓋艾滋病項(xiàng)目正式啟動(dòng)。項(xiàng)目實(shí)施4年多以來(lái)，開創(chuàng)了艾滋病國(guó)際合作項(xiàng)目省、市兩級(jí)共同領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)合推動(dòng)項(xiàng)目的領(lǐng)導(dǎo)模式；促進(jìn)了政府和非政府項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、溝通、支持、合作；提高了醫(yī)防機(jī)構(gòu)和與非政府機(jī)構(gòu)的合作能力；建立和完善了昆明市防艾服務(wù)轉(zhuǎn)介網(wǎng)絡(luò)和督導(dǎo)體系，帶動(dòng)了全市艾滋病防治工作的深入開展?，F(xiàn)對(duì)項(xiàng)目管理模式進(jìn)行介紹和總結(jié)

1 項(xiàng)目活動(dòng)

1.1 機(jī)構(gòu)建設(shè)

在項(xiàng)目啟動(dòng)前，云南省、昆明市根據(jù)中國(guó)疾控中心（國(guó)家項(xiàng)目辦）的通知成立了云南省中-蓋艾滋病防治合作項(xiàng)目協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，由省衛(wèi)生廳、市衛(wèi)生局兩級(jí)的廳、處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)組成，組建項(xiàng)目辦公室，并監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)省市聯(lián)合項(xiàng)目辦公室管理和組織實(shí)施中蓋艾滋病項(xiàng)目。

根據(jù)公平、公開、公正的原則，協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組通過(guò)各專業(yè)網(wǎng)站等媒體和機(jī)構(gòu)向社會(huì)發(fā)布公開招聘項(xiàng)目辦公室專職管理人員的信息。經(jīng)過(guò)艾滋病基礎(chǔ)知識(shí)、項(xiàng)目管理、法律法規(guī)和英語(yǔ)等四個(gè)方面的的綜合考試和測(cè)評(píng)，擇優(yōu)錄取來(lái)自于市級(jí)疾控中心及社會(huì)項(xiàng)目的專職工作人員擔(dān)任項(xiàng)目官員和助理。為合理統(tǒng)籌全市防艾資源，高效實(shí)施項(xiàng)目，同時(shí)任命昆明市防艾辦副主任（原）為項(xiàng)目主管，正式掛牌成立中蓋艾滋病項(xiàng)目省市聯(lián)合項(xiàng)目辦公室。省衛(wèi)生廳防艾局交流合作處處長(zhǎng)任項(xiàng)目主任，昆明市衛(wèi)生局分管副局長(zhǎng)任執(zhí)行主任，昆明市防艾辦主任（原）、昆明市疾控中心主任為執(zhí)行副主任，加上省市兩級(jí)衛(wèi)生行政部門財(cái)務(wù)人員，一共有項(xiàng)目兼職人員6人。

《中蓋艾滋病項(xiàng)目管理機(jī)制（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管理機(jī)制》）中明確要求省/市級(jí)承擔(dān)項(xiàng)目管理的非政府機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)中蓋艾滋病項(xiàng)目非政府部分的管理和活動(dòng)開展。因此云南省艾協(xié)也根據(jù)要求招聘了項(xiàng)目聯(lián)絡(luò)員和財(cái)務(wù)人員，成立了中蓋艾滋病項(xiàng)目非政府部份管理組。

1.2 制度建設(shè)

根據(jù)國(guó)家要求，結(jié)合本省、本市工作實(shí)際，省市聯(lián)合項(xiàng)目辦制定了《云南省中-蓋艾滋病防治合作項(xiàng)目機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理制度》、《云南省昆明市中蓋艾滋病防治合作項(xiàng)目辦公室管理制度和工作職責(zé)》（以下簡(jiǎn)稱《管理制度》），劃分了省市兩級(jí)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工。其中省級(jí)主要負(fù)責(zé)多部門協(xié)調(diào)、培訓(xùn)和督導(dǎo)評(píng)估；市級(jí)主要是負(fù)責(zé)組織一次性活動(dòng)和持續(xù)性活動(dòng)的實(shí)施、督導(dǎo)和總結(jié)。制度中還明確了省市聯(lián)合項(xiàng)目辦專兼職人員崗位職責(zé)、實(shí)行定崗定責(zé)。

結(jié)合國(guó)家下發(fā)的《中蓋艾滋病項(xiàng)目管理手冊(cè)》（以下簡(jiǎn)稱《管理手冊(cè)》）中相關(guān)內(nèi)容，《管理制度》中還對(duì)固定資產(chǎn)（辦公設(shè)備）、試劑管理提出了明確的要求。凡屬于利用項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)采購(gòu)的各類辦公設(shè)備一概列入固定資產(chǎn)管理，由項(xiàng)目辦負(fù)責(zé)日常的使用、保管和維護(hù)。省級(jí)財(cái)務(wù)官員每年對(duì)固定資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)，并簽字備案。該項(xiàng)制度的建立和實(shí)施，保證了固定資產(chǎn)至今沒有損壞、丟失的情況發(fā)生，也保證了試劑專項(xiàng)使用。

為了保證工作程序規(guī)范、信息交流通暢，資源共享，上情下傳，下情上報(bào)，昆明市中蓋艾滋病項(xiàng)目還建立了例會(huì)制度。定期或不定期召開項(xiàng)目工作例會(huì)、省市項(xiàng)目人員例會(huì)、項(xiàng)目辦全體人員及多部門工作例會(huì)、政府及非政府管理機(jī)構(gòu)工作例會(huì)。

1.3 財(cái)務(wù)管理

為嚴(yán)格資金的管理，保證項(xiàng)目資金專項(xiàng)專用，省級(jí)項(xiàng)目辦領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)官員根據(jù)《管理手冊(cè)》，結(jié)合云南省及昆明市實(shí)際工作情況，為便于具體操作和執(zhí)行，建立了一套較為完善、規(guī)范、具體的財(cái)務(wù)管理體制，擬定了《云南省中蓋艾滋病項(xiàng)目資金管理補(bǔ)充規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《資金管理補(bǔ)充規(guī)定》），報(bào)國(guó)家批準(zhǔn)后以正式文件的形式下發(fā)。省、市兩級(jí)項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)分別設(shè)立了獨(dú)立核算賬戶，特別是在市級(jí)，建立中蓋艾滋病項(xiàng)目銀行專用賬戶，對(duì)中蓋艾滋病項(xiàng)目實(shí)行專賬管理，獨(dú)立核算，?？顚Ｓ?。項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)要在其單位基本賬戶下開立項(xiàng)目獨(dú)立賬戶，進(jìn)行專戶管理。在經(jīng)費(fèi)的使用管理上，以驗(yàn)收（包括數(shù)據(jù)核查后）最終認(rèn)可的活動(dòng)完成情況核算經(jīng)費(fèi)，以公開、透明的方式反饋?lái)?xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)，保證了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)及時(shí)到位，合理使用。同時(shí)要求各執(zhí)行機(jī)構(gòu)要按照財(cái)務(wù)管理的規(guī)定，在經(jīng)費(fèi)使用中要有計(jì)劃、有預(yù)算、有審核，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目資金的撥付原則，保障經(jīng)費(fèi)使用安全、高效，做到專款專用。

1.4 技術(shù)支持

在項(xiàng)目初期，省、市兩級(jí)組建了由公共衛(wèi)生、臨床和實(shí)驗(yàn)室等不同專家組成的云南省中蓋艾滋病項(xiàng)目專家組。項(xiàng)目專家團(tuán)隊(duì)由7家技術(shù)支持機(jī)構(gòu)的16名專家組成。通過(guò)培訓(xùn)、研討，項(xiàng)目辦為專家提供了認(rèn)識(shí)和了解中蓋艾滋病項(xiàng)目的機(jī)會(huì)和平臺(tái)。項(xiàng)目執(zhí)行以來(lái)，項(xiàng)目專家團(tuán)隊(duì)全面參與到項(xiàng)目的活動(dòng)設(shè)計(jì)、申請(qǐng)?jiān)u審、計(jì)劃制定、督導(dǎo)評(píng)估和培訓(xùn)總結(jié)等活動(dòng)中，為項(xiàng)目的實(shí)施提供技術(shù)支持，滿足項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)的需求，促進(jìn)項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.5 組織實(shí)施

1.5.1 計(jì)劃制定

每年年底，根據(jù)國(guó)家項(xiàng)目辦下一年度工作計(jì)劃重點(diǎn)，結(jié)合昆明市本年度項(xiàng)目工作存在的問(wèn)題、需要加強(qiáng)和提高的方面等內(nèi)容，組織制定全市項(xiàng)目下一年度工作計(jì)劃。首先由省市聯(lián)合項(xiàng)目辦統(tǒng)一對(duì)外公布中蓋艾滋病項(xiàng)目（含政府和非政府部分）申請(qǐng)指南，并與省艾協(xié)共同召開項(xiàng)目申報(bào)動(dòng)員會(huì)，邀請(qǐng)?jiān)诶サ母黝愊嚓P(guān)政府機(jī)構(gòu)、非政府組織（包括草根組織）參加。初次組織申報(bào)和評(píng)審分別由省市聯(lián)合項(xiàng)目辦、省艾協(xié)組織組織實(shí)施。待初步評(píng)審結(jié)束后，由省市聯(lián)合項(xiàng)目辦組織召開項(xiàng)目計(jì)劃審定會(huì)，由項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)、省市兩級(jí)專家，項(xiàng)目辦工作人員，省艾協(xié)及工作人員對(duì)初步匯總的項(xiàng)目計(jì)劃以及通過(guò)初步評(píng)審的各機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目申請(qǐng)進(jìn)行審定。并將會(huì)議上通過(guò)的下一年度項(xiàng)目計(jì)劃（含政府和非政府）報(bào)請(qǐng)省、市衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)，上報(bào)國(guó)家項(xiàng)目辦。

1.5.2 協(xié)議管理

云南省昆明市中蓋艾滋病項(xiàng)目對(duì)各執(zhí)行機(jī)構(gòu)主要采取協(xié)議管理的方式，即由省市聯(lián)合項(xiàng)目辦、省艾協(xié)分別與政府機(jī)構(gòu)、非政府機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議。協(xié)議明確了相應(yīng)的項(xiàng)目指標(biāo)及經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并約定了雙方的權(quán)利和義務(wù)。執(zhí)行機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目協(xié)議書、項(xiàng)目申請(qǐng)書作為開展活動(dòng)、開支經(jīng)費(fèi)和總結(jié)的依據(jù)，管理機(jī)構(gòu)也據(jù)其進(jìn)行督導(dǎo)、檢查、驗(yàn)收及下?lián)芙?jīng)費(fèi)。

1.5.3 督導(dǎo)數(shù)控

在做好計(jì)劃的同時(shí)，省市聯(lián)合項(xiàng)目辦、省艾協(xié)還加大督導(dǎo)力度，確保項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。督導(dǎo)的方式有：定期進(jìn)行質(zhì)量督導(dǎo)；不定期進(jìn)行進(jìn)度督導(dǎo)。以上方式均主要采用現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)的方式。利用設(shè)計(jì)統(tǒng)一的現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)記錄表，針對(duì)不同的執(zhí)行機(jī)構(gòu)采用相應(yīng)的督導(dǎo)方法，了解項(xiàng)目工作進(jìn)展，查閱原始痕跡資料、財(cái)務(wù)支付等情況，提出下一步的整改思路和工作重點(diǎn)。對(duì)各機(jī)構(gòu)在工作中好的做法和亮點(diǎn)進(jìn)行肯定，并作為工作經(jīng)驗(yàn)向全市推廣。同時(shí)以督導(dǎo)通報(bào)以及督導(dǎo)報(bào)告的形式反饋被督導(dǎo)機(jī)構(gòu)相關(guān)問(wèn)題，對(duì)做得不足或存在問(wèn)題的方面及時(shí)指出和糾正，作為下次督導(dǎo)檢查的重點(diǎn)內(nèi)容。

由于中蓋艾滋病項(xiàng)目獨(dú)特的經(jīng)費(fèi)支持機(jī)制，即以可測(cè)量指標(biāo)（指標(biāo)完成數(shù)）來(lái)核算活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，因此指標(biāo)完成數(shù)的真實(shí)性關(guān)系到執(zhí)行機(jī)構(gòu)最終可獲得的經(jīng)費(fèi)總額。陽(yáng)性發(fā)現(xiàn)、病例管理等活動(dòng)的完成情況，都能夠在國(guó)家艾滋病疫情信息系統(tǒng)中查詢到。因此，結(jié)合報(bào)帳工作，每半年，省市聯(lián)合項(xiàng)目辦、省艾協(xié)均要組織專業(yè)技術(shù)人員對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)上報(bào)的項(xiàng)目活動(dòng)完成數(shù)與網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)，開展數(shù)據(jù)質(zhì)量核查。凡是多報(bào)、亂報(bào)的數(shù)據(jù)均在經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)中予以剔除，確保上報(bào)指標(biāo)以及申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)的真實(shí)可信。

2 結(jié)果與成效

2.1 構(gòu)建了省、市兩級(jí)管理機(jī)構(gòu)共同管理的管理機(jī)制

中蓋艾滋病項(xiàng)目與以往的國(guó)際艾滋病合作項(xiàng)目相比，在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上有一個(gè)較大的不同點(diǎn)。其他項(xiàng)目在各個(gè)項(xiàng)目省分別設(shè)置省、市、縣級(jí)項(xiàng)目辦。如第四輪全球基金項(xiàng)目，分別在省、州（市）、縣三級(jí)設(shè)立項(xiàng)目管理辦公室，分級(jí)對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)的開展進(jìn)行管理。但中蓋艾滋病項(xiàng)目除海南省外，在其他項(xiàng)目地區(qū)均要求由省、市級(jí)聯(lián)合成立一個(gè)項(xiàng)目辦公室，項(xiàng)目辦主任/副主任和其他兼職人員由省、市級(jí)衛(wèi)生廳（局）、艾防辦及CDC相關(guān)成員組成。項(xiàng)目辦公室內(nèi)各級(jí)各類人員分工明確，省級(jí)主要負(fù)責(zé)多部門協(xié)調(diào)、培訓(xùn)和督導(dǎo)評(píng)估；市級(jí)主要是開展干預(yù)檢測(cè)、隨訪關(guān)懷等持續(xù)性活動(dòng)。這樣的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，既避免了機(jī)構(gòu)人員臃腫、報(bào)批程序復(fù)雜、多個(gè)“婆婆”指揮項(xiàng)目的情況發(fā)生，保持高效的工作運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，又改變了以往省與市級(jí)管理與被管理的模式，而是省、市衛(wèi)生行政部門相互合作、充分溝通的全新的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.2 構(gòu)建了政府與非政府管理機(jī)構(gòu)交流與合作的協(xié)調(diào)機(jī)制

根據(jù)《管理機(jī)制》的要求，云南省承擔(dān)項(xiàng)目管理的政府機(jī)構(gòu)是省市聯(lián)合項(xiàng)目辦，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的政府部分，即疾控中心、醫(yī)院、美沙酮門診等政府機(jī)構(gòu)開展的活動(dòng)進(jìn)行管理、撥付經(jīng)費(fèi)。非政府管理機(jī)構(gòu)是云南省性病艾滋病協(xié)會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目的非政府部分，即非政府組織（包括草根組織）開展的項(xiàng)目活動(dòng)進(jìn)行日常管理和撥付經(jīng)費(fèi)。從既往的國(guó)際合作項(xiàng)目執(zhí)行情況來(lái)看，政府管理機(jī)構(gòu)與非政府管理機(jī)構(gòu)不會(huì)在同一個(gè)項(xiàng)目中存在管理交集的情況，都是各自為政，各行其事。但是由于中蓋艾滋病項(xiàng)目全新的設(shè)計(jì)理念，從項(xiàng)目活動(dòng)申請(qǐng)層面就規(guī)定了檢測(cè)、隨訪、抗病毒治療活動(dòng)由政府機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，而動(dòng)員檢測(cè)、感染者關(guān)懷服務(wù)必須由非政府機(jī)構(gòu)才能申請(qǐng)。這些活動(dòng)之間息息相關(guān)、環(huán)環(huán)相扣，使得任何一類實(shí)施機(jī)構(gòu)要想獲得項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，就必須有另一類實(shí)施機(jī)構(gòu)的參與和支持。這種獨(dú)特的方式?jīng)Q定兩類管理機(jī)構(gòu)也必須得由原來(lái)互不打擾的工作模式轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)合作的關(guān)系，共同組織項(xiàng)目申請(qǐng)、評(píng)審以及督導(dǎo)、總結(jié)，保證中蓋艾滋病項(xiàng)目在昆明市順利開展。

2.3 構(gòu)建了多部門參與的艾滋病綜合防治網(wǎng)絡(luò)

艾滋病問(wèn)題不僅僅是一個(gè)醫(yī)學(xué)問(wèn)題，而且還是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，需要?jiǎng)訂T全社會(huì)、多部門的力量參與艾滋病防治工作。昆明市中蓋艾滋病項(xiàng)目在項(xiàng)目啟動(dòng)初期，就召開了協(xié)調(diào)會(huì)，邀請(qǐng)了昆明市防治艾滋病工作委員會(huì)下33個(gè)成員單位參加會(huì)議。通過(guò)會(huì)議使非衛(wèi)生性質(zhì)的其他單位進(jìn)一步了解全市艾滋病防治工作情況，以及初步了解中蓋艾滋病項(xiàng)目在昆明市開展的情況和活動(dòng)內(nèi)容。

在每年的項(xiàng)目申報(bào)初期，省市聯(lián)合項(xiàng)目辦均通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)站等媒體對(duì)外公布中蓋艾滋病項(xiàng)目的申請(qǐng)指南。同時(shí)召開申報(bào)動(dòng)員會(huì)，主動(dòng)邀請(qǐng)?jiān)诶サ母骷?jí)各類艾滋病防治平臺(tái)，如省市級(jí)大型綜合性醫(yī)院、專科醫(yī)院、科研單位以及院校參與項(xiàng)目活動(dòng)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)，特別是綜合性醫(yī)院與公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，以往對(duì)艾滋病防治項(xiàng)目的熱情度不高，始終認(rèn)為防制艾滋病工作是疾控部門的工作，與醫(yī)療關(guān)系不大。但隨著中蓋艾滋病項(xiàng)目在昆明的開展，加上項(xiàng)目辦、疾控中心的積極倡導(dǎo)，醫(yī)院逐漸改變了觀念，覺得自己也能在艾滋病防治工作中發(fā)揮積極的作用。幾年來(lái)，每年參與中蓋項(xiàng)目的醫(yī)療機(jī)構(gòu)在增加，特別是綜合性醫(yī)院，云南省最大的兩家省、市綜合性醫(yī)院都積極參與到項(xiàng)目工作中，提交項(xiàng)目申請(qǐng)，獲得項(xiàng)目資金支持。

中蓋艾滋病項(xiàng)目的持續(xù)性活動(dòng)設(shè)計(jì)非常獨(dú)特，明確了干預(yù)、動(dòng)員檢測(cè)、關(guān)懷工作由非政府機(jī)構(gòu)開展，檢測(cè)、隨訪、治療工作由政府機(jī)構(gòu)開展。改變了以往非政府組織僅是游離于主要防艾體系以外的活動(dòng)模式，而是與政府機(jī)構(gòu)站在前臺(tái)，共同為防艾工作發(fā)揮自己的積極作用。項(xiàng)目的實(shí)施促進(jìn)了非政府組織與政府機(jī)構(gòu)的主動(dòng)合作，也與日常防艾工作有機(jī)結(jié)合。在此過(guò)程中開展防艾工作的CBO的工作成效以及其表現(xiàn)出的特殊作用也得到了政府和社會(huì)的認(rèn)可。

[1] 秦 俠,李潔雪，胡 志.中國(guó)艾滋病防治督導(dǎo)與評(píng)估現(xiàn)狀與問(wèn)題分析[J].中國(guó)艾滋病性病,2008,14(4）：345-347.

[2] 辜 嶸，郭 蕾，郭浩巖.國(guó)家艾滋病防治社會(huì)動(dòng)員經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目管理模式的探索與實(shí)踐[J].中國(guó)艾滋病性病,2009,15(1)：52-53.