艾滋病防治領(lǐng)域政府購買社會(huì)服務(wù)淺析

劉 靜，鄒 鈺

（1.云南大學(xué)公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091；2.云南省醫(yī)學(xué)信息研究所，云南 昆明 650031）

創(chuàng)新社會(huì)管理和加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要保證。在艾滋病防治領(lǐng)域，性傳播途徑的增加意味著疫情向普通人群的傳播，需要更多社會(huì)力量參與防治。同時(shí)防艾領(lǐng)域國際項(xiàng)目的撤出要求盡快形成新的資助結(jié)構(gòu)來保持艾滋病防治的力度，使用公共資金向社會(huì)組織購買服務(wù)正逐漸成為眾望所歸。然而，缺乏統(tǒng)領(lǐng)性的法律法規(guī)、缺乏詳細(xì)可行的操作指南、在防艾領(lǐng)域沒有足夠的經(jīng)驗(yàn)可以觀摩和借鑒構(gòu)成了推行防艾領(lǐng)域政府購買服務(wù)的實(shí)質(zhì)性障礙。

根據(jù)《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(中發(fā)[2010]6號(hào))、《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》(國發(fā)[2012]29號(hào))、《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》(中組發(fā)[2011]25號(hào))和《中華人民共和國政府采購法》，建立健全政府購買社會(huì)工作服務(wù)制度，加快推進(jìn)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，對(duì)我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要性和緊迫性[1]。

1 政府購買服務(wù)的概念

政府向社會(huì)組織購買服務(wù)也叫“政府公共服務(wù)合同制管理”，是一種財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付方式，是政府利用財(cái)政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)組織和企事業(yè)單位購買社會(huì)工作服務(wù)的一項(xiàng)重要制度安排；是政府將原來直接舉辦的、為社會(huì)發(fā)展和人民日常生活提供的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用。政府購買服務(wù)被認(rèn)為能夠更有效、及時(shí)、創(chuàng)新、低成本的服務(wù)[2]。

建立健全政府購買社會(huì)工作服務(wù)制度，深入推進(jìn)政府購買社會(huì)工作服務(wù)，是加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)、促進(jìn)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的內(nèi)在要求；是創(chuàng)新公共財(cái)政投入方式、拓寬公共財(cái)政支持范圍、提高公共財(cái)政投入效益的重要舉措；是改進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)管理服務(wù)方式、豐富現(xiàn)代社會(huì)管理服務(wù)主體、完善現(xiàn)代社會(huì)管理服務(wù)體系的客觀需要；對(duì)于加快政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府、有效滿足人民群眾不斷增長的個(gè)性化、多樣化社會(huì)服務(wù)需求，具有十分重要的意義[2]。

2 艾滋病防治領(lǐng)域政府購買服務(wù)的制約因素

近年來，不少地方圍繞政府購買社會(huì)工作服務(wù)的政策制度、體制機(jī)制、方式方法等進(jìn)行了一系列實(shí)踐探索，在拓寬服務(wù)領(lǐng)域、深化服務(wù)內(nèi)涵、提高服務(wù)質(zhì)量、滿足社會(huì)需求等方面取得了重要成果。但從整體上看，我國政府購買社會(huì)工作服務(wù)還存在著政策制度不健全、體制機(jī)制不完善、規(guī)模范圍較小等問題，與中央加快構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體系、增強(qiáng)民生保障能力、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的目標(biāo)要求和人民群眾不斷增長的社會(huì)服務(wù)需求相比尚有較大差距[3]。

2.1 配套服務(wù)與管理機(jī)制不健全

很多社會(huì)組織缺乏促進(jìn)其成長的支持性環(huán)境，使得社會(huì)組織難以承擔(dān)政府購買服務(wù)的責(zé)任。國家艾滋病行動(dòng)計(jì)劃要求促進(jìn)社會(huì)組織登記，并要求衛(wèi)生部門履行業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)。然而要真正落實(shí)是困難的，雖然很多新生的小型社會(huì)組織在當(dāng)?shù)爻袚?dān)了很重要的工作，但是其類別繁雜；大一些的機(jī)構(gòu)尋找業(yè)務(wù)主管單位非常困難；而且，對(duì)于已登記了的機(jī)構(gòu)，由于缺乏支持性環(huán)境，也不一定能夠發(fā)展好[4]。

2.2 社會(huì)組織承擔(dān)政府部分職能的能力有限

我國的社會(huì)組織發(fā)展歷史短，經(jīng)驗(yàn)積累不足，基礎(chǔ)薄弱，缺乏清晰的服務(wù)意識(shí)、服務(wù)方向、工作方法、專業(yè)強(qiáng)項(xiàng)和有經(jīng)驗(yàn)的督導(dǎo)，內(nèi)部管理也有待完善。因此，無論是優(yōu)質(zhì)服務(wù)的提供還是自我發(fā)展能力都有一定局限性，需要政府加以扶持引導(dǎo)，并提供制度性保障[5]。

首先，在當(dāng)前體制背景下，通過政府向社會(huì)組織購買服務(wù)來推動(dòng)獨(dú)立社會(huì)組織的發(fā)展，然而當(dāng)社會(huì)組織從政府部門承接服務(wù)時(shí)，很容易把這樣一種購買的契約關(guān)系變成一種行政上的上下級(jí)關(guān)系，出現(xiàn)政府給了錢就聽政府的現(xiàn)象，使得這個(gè)社會(huì)機(jī)構(gòu)演變成財(cái)政全額撥款的一個(gè)機(jī)構(gòu)了。最終導(dǎo)致政府購買服務(wù)變成了政府購買社會(huì)組織。同時(shí)，由于對(duì)社會(huì)組織不信任，政府部門自己成立了NGO（No-Government Organization）或者與NGO合作，來承接政府購買社會(huì)服務(wù)，這樣可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)分工不專業(yè)，造成政府花錢購買的社會(huì)服務(wù)質(zhì)量得不到保證的情況[6]。

其次，在政府購買服務(wù)的過程中，由于政府的單向主導(dǎo)以及職權(quán)介入，導(dǎo)致服務(wù)購買主體在單位上面的不對(duì)等。因此，在艾滋病領(lǐng)域政府購買社會(huì)服務(wù)的過程中，要達(dá)到公共服務(wù)購買的效果，充分發(fā)揮民間組織的政府部門雙方的比較優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵是要保持民間組織在服務(wù)購買中的獨(dú)立性，并建立公開的競爭程序機(jī)制[7]。

2.3 服務(wù)評(píng)估和監(jiān)督管理機(jī)制不健全

服務(wù)評(píng)估是政府購買社會(huì)服務(wù)的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，對(duì)服務(wù)質(zhì)量有明顯導(dǎo)向作用。在艾滋病領(lǐng)域政府購買服務(wù)中存在著評(píng)估細(xì)則、各類服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和非量化指標(biāo)、考核體系都不夠健全；考核評(píng)估機(jī)構(gòu)及其資質(zhì)不明確；評(píng)估專家?guī)旌捅O(jiān)管團(tuán)隊(duì)構(gòu)成不合理；相應(yīng)獎(jiǎng)懲機(jī)制不具體等問題，這就導(dǎo)致服務(wù)機(jī)構(gòu)任務(wù)不達(dá)標(biāo)的違規(guī)成本過低，無法保證服務(wù)質(zhì)量[8]。

3 對(duì)艾滋病防治領(lǐng)域政府購買服務(wù)的建議

政府購買服務(wù)是政府提供公共社會(huì)服務(wù)的新模式，以項(xiàng)目外判或項(xiàng)目資助形式，讓公共服務(wù)資源從行政架構(gòu)中流出，通過非營利性社會(huì)組織之間某種競爭，分配到基層社區(qū)中去，由此改變政府和職能部門是公共服務(wù)唯一提供者的格局，逐步形成多元化的社會(huì)供給和社會(huì)參與網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置[9]。為了更加有效地推進(jìn)艾滋病領(lǐng)域政府購買服務(wù)，提高社會(huì)服務(wù)質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手：

3.1 改善政策環(huán)境，為政府購買社會(huì)服務(wù)提供制度支持

促使社會(huì)組織參與政府購買服務(wù)的制度化，建立法律法規(guī)，促進(jìn)政府與第三部門在公共服務(wù)項(xiàng)目中進(jìn)行磋商。政府購買服務(wù)涉及政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)組織的培育、財(cái)政稅收制度的改革、有效的評(píng)估監(jiān)督制度建立、社會(huì)公眾參與等多項(xiàng)工作的系統(tǒng)工程。政府職能部門之間應(yīng)該加強(qiáng)溝通與合作，研究政府購買服務(wù)中出現(xiàn)的情況和問題，尋求解決辦法。完善購買服務(wù)的具體政策和制度，為社會(huì)組織創(chuàng)造更公平的政策環(huán)境，讓稅務(wù)部門整理稅收政策并落實(shí)；讓社會(huì)組織了解稅收政策并配合稅務(wù)管理財(cái)政；民政可出臺(tái)“社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理使用辦法”，由民政牽頭出臺(tái)“培養(yǎng)社會(huì)組織專門人才的辦法”等[10]。

3.2 扶持社會(huì)服務(wù)組織發(fā)展，增強(qiáng)其承接服務(wù)能力

首先，創(chuàng)造條件讓社會(huì)組織發(fā)揮不同的特長和能力，不限制社會(huì)組織參與防艾的可能性，鼓勵(lì)社會(huì)組織獲得更多經(jīng)驗(yàn)和專長以拓寬其責(zé)任范圍，鼓勵(lì)經(jīng)驗(yàn)豐富的社會(huì)組織提供復(fù)雜的社會(huì)服務(wù)，購買服務(wù)的工具應(yīng)根據(jù)服務(wù)特征、社會(huì)組織的靈活性和執(zhí)行期限來具體確定[11]。

同時(shí)，促進(jìn)防艾社會(huì)組織登記以便應(yīng)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展需要，滿足政府購買服務(wù)要求。上級(jí)衛(wèi)生部門可要求當(dāng)?shù)匦l(wèi)生局積極承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)，并進(jìn)行有關(guān)政府購買服務(wù)的教育；民政部門要積極扶持，促進(jìn)登記，創(chuàng)造民政與衛(wèi)生積極協(xié)商溝通，使登記與購買相輔相成，社會(huì)組織積極嘗試尋求登記，同其他組織聯(lián)合登記，分享經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改善交流和記錄等技能以期向政府部門展示其工作價(jià)值和影響。

最后，建立有意義的、廣泛參與的咨詢和學(xué)習(xí)分享機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)組織自身的建設(shè)和發(fā)展。衛(wèi)生局帶頭在各個(gè)層面創(chuàng)建咨詢機(jī)制，邀請(qǐng)社會(huì)組織參與制度設(shè)計(jì)、議程設(shè)定、召集核心會(huì)議，社會(huì)組織可以考慮建立非正式的咨詢團(tuán)體來發(fā)現(xiàn)討論問題，并對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行協(xié)調(diào)。

3.3 進(jìn)一步完善評(píng)估監(jiān)管機(jī)制，確保社會(huì)服務(wù)質(zhì)量

首先要建立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)和完善的評(píng)估機(jī)制，針對(duì)不同社會(huì)服務(wù)類型，細(xì)化評(píng)估細(xì)則和考核量化指標(biāo)。建立立項(xiàng)評(píng)估、中期評(píng)估和后期評(píng)估機(jī)制以及評(píng)估專家?guī)旌蛯I(yè)評(píng)估團(tuán)隊(duì)，成員包括社會(huì)工作領(lǐng)域?qū)＜?、服?wù)供需方和社區(qū)居民群眾。推進(jìn)公眾參與，加大服務(wù)透明度，接受市民對(duì)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督，建立淘汰退出機(jī)制，發(fā)揮評(píng)估監(jiān)管應(yīng)有作用[12]。

其次，針對(duì)政府購買服務(wù)開發(fā)績效評(píng)估工具并提高工作人員使用評(píng)估工具的能力。開發(fā)績效評(píng)估框架應(yīng)當(dāng)包括購買服務(wù)績效的指標(biāo)、程序和相關(guān)的要求，同時(shí)鼓勵(lì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與到政府購買服務(wù)績效評(píng)估過程當(dāng)中，向接受服務(wù)的人和組織聽取意見，并經(jīng)常對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行常規(guī)反饋。

最后，把政府購買服務(wù)作為一種機(jī)制進(jìn)行有效性評(píng)估。建立系統(tǒng)的評(píng)估體系，充分運(yùn)用制度規(guī)范、程序規(guī)定、運(yùn)作協(xié)議、權(quán)利義務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)體系作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，優(yōu)化購買服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制，不僅對(duì)社會(huì)組織的成員和活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，還有對(duì)政府相關(guān)人員進(jìn)行監(jiān)督和制約，通過社會(huì)組織和政府完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，利用媒體、第三方和專家完善外部監(jiān)督機(jī)制[13]。

進(jìn)一步建立和健全艾滋病領(lǐng)域的政府購買服務(wù)制度還要建立健全政府購買社會(huì)工作服務(wù)制度、培育發(fā)展社會(huì)工作服務(wù)載體、加大政府購買社會(huì)工作服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入，加強(qiáng)政府購買社會(huì)工作服務(wù)宣傳交流。總之，社會(huì)管理創(chuàng)新的根本在于突破條塊分割的既有資源分配方式，讓政府購買社會(huì)服務(wù)真正成為公共服務(wù)資源有效配置的方式，提高資源的使用效率，早日形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局[14]。

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[2] 瞿振雄.中國政府購買公共服務(wù)研究[EB/OL].[2009-6-11].http：//www.docin.com/p-344676581.html.

[3] 安秀梅,曹雪嬌,周子伏.政府購買公共服務(wù)改革的理論思考及運(yùn)行機(jī)制研究[EB/OL].[2011-1-27].http：//www.docin.com/p-121059737.html.

[4] 陸春萍.我國政府購買公共服務(wù)的制度化進(jìn)程分析[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2010,25(4)：102-107.

[5] 羅觀翠.社工協(xié)會(huì)的角色仍然有待發(fā)展[J].中國社會(huì)工作,2011,(1)：1.

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[8] 亞洲開發(fā)銀行.中國政府購買公共服務(wù)研究終期報(bào)告[EB/OL].[2009-6-1].http：//wenku.baidu.com/view/3695bf 1dfad6195f312ba660.html.

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[10] 李海平.政府購買公共服務(wù)法律規(guī)制的問題與對(duì)策—以深圳市政府購買社工服務(wù)為例[J].國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2011,(5)：93-97.

[11] 趙海波.中國政府購買公共服務(wù)中NGO的角色定位—從委托—代理理論視角來看待[J].科海故事博覽科技探索,2012,(9)：40-41.

[12] 武 靜,周 俊.政府購買公共服務(wù)：研究進(jìn)路與展望[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào),2012,28(6)：61-68.

[13] 袁 園.政府購買公共服務(wù)制度研究[D].武漢：中南民族大學(xué),2012.

[14] 萬 軍.大力推進(jìn)政府購買公共服務(wù)：公共治理變革之道[J].新視野,2009,(6)：67-68.