大力培育社會(huì)組織 積極創(chuàng)新社會(huì)體制

□ 潘海生 章斐龍

黨的十八大報(bào)告指出，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須加快推進(jìn)社會(huì)體制改革。要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制，加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。報(bào)告從加快形成“兩個(gè)體制”切入，為加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、創(chuàng)新社會(huì)管理指明了路徑和方向。

社會(huì)組織又稱“民間組織”、“非政府組織”，主要有社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和基金會(huì)等類型，具有社會(huì)性、公共性、獨(dú)立性、組織性和非營(yíng)利性等特征?，F(xiàn)代政治學(xué)認(rèn)為，一個(gè)成熟的社會(huì)，是政府、企業(yè)、社會(huì)組織三種力量基本均衡的社會(huì)，三者共同構(gòu)成穩(wěn)定社會(huì)的“鐵三角”。推進(jìn)社會(huì)體制改革，一個(gè)突出任務(wù)就是大力培育社會(huì)組織，不斷激發(fā)社會(huì)活力，努力構(gòu)建黨政主導(dǎo)、多種主體共同參與的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理新格局。

一、培育社會(huì)組織是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的內(nèi)在要求

社會(huì)組織是創(chuàng)新社會(huì)管理的主體。改革開(kāi)放以來(lái)，以社會(huì)民間組織為基礎(chǔ)的公民社會(huì)系統(tǒng)不斷發(fā)展壯大，這是最重要的社會(huì)結(jié)構(gòu)變革，也是對(duì)高度一元化的原有社會(huì)管理模式的重大挑戰(zhàn)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)，社會(huì)建設(shè)和管理的主體、方式、重點(diǎn)、手段必須適應(yīng)新要求，努力實(shí)現(xiàn)由國(guó)家公權(quán)力為唯一主體向政府、社會(huì)、企業(yè)三元主體協(xié)同轉(zhuǎn)變，從命令服從和強(qiáng)制性的管治方式向協(xié)商、合作、自治和法治化治理方式轉(zhuǎn)變，從行政手段為主向綜合運(yùn)用行政、法律、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)互助轉(zhuǎn)變，從政府集權(quán)管理向給社會(huì)放權(quán)和公民增權(quán)轉(zhuǎn)變。這就需要更好地發(fā)揮社會(huì)組織在表達(dá)訴求維護(hù)權(quán)益、化解矛盾維護(hù)穩(wěn)定方面的緩沖器和調(diào)節(jié)閥作用，在規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為、促進(jìn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面的催化劑和助推器作用，在緊密聯(lián)系各方面群眾、廣泛團(tuán)結(jié)凝聚社會(huì)力量方面的橋梁和紐帶作用。進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)組織自我服務(wù)、自我教育、自我管理、自我監(jiān)督的功能，切實(shí)提高社會(huì)自治水平和“自組織”能力。

社會(huì)組織是承接政府轉(zhuǎn)型的載體。政府管理體制改革的方向，是從全能政府轉(zhuǎn)向“小政府、大社會(huì)”?，F(xiàn)代政府的角色，也要從“父母官”轉(zhuǎn)為公仆、從無(wú)限責(zé)任轉(zhuǎn)為有限責(zé)任、從人治轉(zhuǎn)為法治、從劃槳人轉(zhuǎn)為掌舵人。讓社會(huì)公眾更多地按照日常規(guī)范和法律力量進(jìn)行自我管理，既有利于降低行政成本和管理代價(jià)，也能夠有效激發(fā)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。社會(huì)組織是承接政府職能的有效載體，要通過(guò)培育發(fā)展社會(huì)組織，深化社會(huì)體制改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，收縮政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的行政化管治，放大社會(huì)組織的“權(quán)能”空間，努力構(gòu)建政府管理和社會(huì)自治、政府主導(dǎo)與社會(huì)參與相結(jié)合的社會(huì)管理和公共服務(wù)體制，真正做到政府與社會(huì)的共建共治。

社會(huì)組織是提升公共服務(wù)的平臺(tái)。服務(wù)是社會(huì)組織的立命之本、發(fā)展之基。隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及市場(chǎng)化、國(guó)際化的不斷發(fā)展，人民群眾對(duì)建立完善多層次、多渠道的公共服務(wù)體系提出了新的更高要求。社會(huì)組織面向會(huì)員、面向行業(yè)、面向社會(huì)，以社會(huì)需求為導(dǎo)向，兼顧具體地域、各種群體、不同階層的特殊要求，對(duì)社會(huì)訴求的反應(yīng)比政府更敏捷、比企業(yè)更客觀，在搞好事務(wù)性服務(wù)、城市社會(huì)公共服務(wù)、農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)、社會(huì)慈善和公益服務(wù)等方面作用更大、效果更好。大力培育發(fā)展各類公益性、服務(wù)性、管理性社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供主體和方式的多元化，創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式，讓社會(huì)組織更好地承擔(dān)公益服務(wù)、社會(huì)事務(wù)、行業(yè)管理等方面的職能，可以匡正政府不足，填補(bǔ)公共服務(wù)薄弱環(huán)節(jié)，滿足社會(huì)多元化服務(wù)需求，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

社會(huì)組織是衡量社會(huì)形態(tài)的標(biāo)桿。社會(huì)組織作為與政府、企業(yè)并列的“第三方力量”，其發(fā)育程度，已經(jīng)被聯(lián)合國(guó)作為判斷一個(gè)國(guó)家社會(huì)形態(tài)的主要標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)了解，目前我國(guó)正式登記的社會(huì)組織45萬(wàn)個(gè)，平均每萬(wàn)人不足4個(gè)。另有備案的社會(huì)組織25萬(wàn)個(gè)。按每萬(wàn)人擁有社會(huì)團(tuán)體比例看，我們與北歐、美國(guó)等國(guó)家每萬(wàn)人擁有幾十個(gè)甚至上百個(gè)社會(huì)團(tuán)體相比，不僅在數(shù)量上有差距，而且在社會(huì)組織的職能定位、作用發(fā)揮、能力建設(shè)、人才隊(duì)伍、制度環(huán)境等方面明顯滯后。如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的價(jià)值在于創(chuàng)造財(cái)富，使國(guó)家強(qiáng)大、人民富裕，那么社會(huì)建設(shè)的價(jià)值在于創(chuàng)造平等，使社會(huì)公平、人民和諧。黨中央強(qiáng)調(diào)要最大限度激發(fā)社會(huì)活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，提出經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)建設(shè)“五位一體”的總布局，為我們加大培育社會(huì)組織、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理指明了方向。

二、培育社會(huì)組織必須堅(jiān)持“放、轉(zhuǎn)、育、管”并重

（一）著眼“放”，改革登記制度，打破“雙重”管理體制

只有放開(kāi)，才能發(fā)展。要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的新要求，積極穩(wěn)妥推進(jìn)社會(huì)組織直接登記，逐步取消行政業(yè)務(wù)主管部門，打破雙重管理體制，為社會(huì)組織發(fā)展降低門檻、創(chuàng)造條件。一是穩(wěn)步實(shí)施直接登記制度。除法律法規(guī)規(guī)定必須取得前置許可外，對(duì)公益慈善、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)福利、文體活動(dòng)等社會(huì)組織，可直接向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理登記。要簡(jiǎn)化審批程序，下放審批權(quán)限，在依法登記的基礎(chǔ)上，不斷豐富種類、壯大實(shí)力，努力形成門類齊全、覆蓋城鄉(xiāng)、涉及社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)組織體系。二是降低社會(huì)組織備案門檻。特別是對(duì)社區(qū)社會(huì)組織，在活動(dòng)資金、會(huì)員人數(shù)等方面降低準(zhǔn)入門檻。對(duì)一些不具備登記條件的社區(qū)社會(huì)組織，可實(shí)行在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）或社區(qū)建立登記檔案并報(bào)所在地民政部門備案，鼓勵(lì)支持城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織發(fā)展。三是推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)和商會(huì)去行政化。要在人員隊(duì)伍、財(cái)務(wù)資金、辦公場(chǎng)地方面與業(yè)務(wù)主管部門“三脫鉤”，進(jìn)而形成自發(fā)組建、民主辦會(huì)與社會(huì)化運(yùn)作的新格局。取消“一業(yè)一會(huì)”的限制，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。支持發(fā)展異地商會(huì)組織。

（二）著力“轉(zhuǎn)”，轉(zhuǎn)移政府職能，讓渡政策空間

培育扶持社會(huì)組織，前提是改革政府包攬社會(huì)治理的傳統(tǒng)方式，推進(jìn)政府“瘦身”和職能轉(zhuǎn)變。要結(jié)合行政管理體制、事業(yè)單位和審批制度改革，加大政府職能轉(zhuǎn)移委托力度，向社會(huì)組織開(kāi)放更多的公共資源和領(lǐng)域，為社會(huì)組織的發(fā)展壯大和參與社會(huì)管理讓渡空間。要?jiǎng)澢逭畽?quán)力的邊界，解決好政府、社會(huì)、市場(chǎng)相互錯(cuò)位、越位、缺位的問(wèn)題。要結(jié)合實(shí)際制定社會(huì)組織承接政府職能目錄，對(duì)社會(huì)組織承接政府職能作出制度性安排，使社會(huì)組織更深入地參與社會(huì)管理和公共服務(wù)。如在行業(yè)管理領(lǐng)域，應(yīng)該將決策咨詢、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定、統(tǒng)計(jì)與調(diào)查、資質(zhì)資格考核、行業(yè)自律、行業(yè)性集體談判等職能交給行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)。在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，應(yīng)將研究規(guī)劃、課題設(shè)置、成果鑒定、項(xiàng)目評(píng)審、咨詢服務(wù)、專業(yè)人員培訓(xùn)等職能交給學(xué)術(shù)性組織。在人力資源領(lǐng)域，應(yīng)將職業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育、職業(yè)道德規(guī)范、從業(yè)資格考試、專業(yè)職務(wù)職稱評(píng)審等交給相關(guān)專業(yè)性組織。

（三）著手“育”，加強(qiáng)組織培育，創(chuàng)造發(fā)展條件

把社會(huì)組織當(dāng)作政府的“伙伴”而不是“對(duì)手”，像發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)私民營(yíng)企業(yè)、大力培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體那樣，積極發(fā)展社會(huì)組織、大力培育社會(huì)建設(shè)主體。一要建立政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)機(jī)制。堅(jiān)持政府履職、社會(huì)參與、群眾滿意的原則，在就業(yè)培訓(xùn)、文化衛(wèi)生、社區(qū)法律、養(yǎng)老服務(wù)等一些準(zhǔn)公共物品領(lǐng)域，探索建立以政府采購(gòu)、定向委托、種子基金等不同方式向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的機(jī)制。制定政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)、操作流程、資質(zhì)條件，確保公開(kāi)公平運(yùn)作。二是建立社會(huì)組織孵化發(fā)展平臺(tái)。通過(guò)建設(shè)社會(huì)組織孵化園、社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)和社會(huì)組織發(fā)展基金會(huì)等，針對(duì)孕育型、萌芽型、初創(chuàng)型、支持型等不同發(fā)展?fàn)顩r的社會(huì)組織，開(kāi)展注冊(cè)咨詢、活動(dòng)策劃、能力建設(shè)、籌資指導(dǎo)、幫助參與公益創(chuàng)投等各項(xiàng)服務(wù)。三是完善社會(huì)組織政策環(huán)境。政府要在健全財(cái)政資助獎(jiǎng)勵(lì)、落實(shí)社會(huì)組織稅收優(yōu)惠政策、社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)等方面，積極出臺(tái)有“含金量”的配套政策，優(yōu)化社會(huì)組織培育壯大的發(fā)展環(huán)境。

（四）著重“管”，規(guī)范內(nèi)部管理，形成監(jiān)管合力

規(guī)范管理是健康發(fā)展的前提和條件。要堅(jiān)持一手抓積極發(fā)展、一手抓嚴(yán)格管理，構(gòu)建政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、自我監(jiān)督和黨的領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的監(jiān)管體系，促進(jìn)社會(huì)組織規(guī)范、穩(wěn)步、健康發(fā)展。一是規(guī)范社會(huì)組織內(nèi)部管理。完善以章程為核心的社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)統(tǒng)一制定各類示范文本，健全內(nèi)部規(guī)章和誠(chéng)信自律機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)組織黨組織建設(shè)，形成自我約束的內(nèi)在機(jī)制。二是加大信息披露力度。對(duì)社會(huì)組織重大活動(dòng)、資產(chǎn)財(cái)務(wù)、接受使用捐贈(zèng)資助、收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)等情況，通過(guò)多種形式實(shí)行信息公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。加強(qiáng)誠(chéng)信體系建設(shè)，提升社會(huì)組織自身的社會(huì)公信力。三是開(kāi)展社會(huì)組織綜合評(píng)估。把承接政府職能轉(zhuǎn)移和購(gòu)買政府服務(wù)的資質(zhì)與評(píng)估掛鉤，通過(guò)發(fā)揮評(píng)估考核的指揮棒作用，引導(dǎo)社會(huì)組織恪守公益性原則，自覺(jué)承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任。四是加大執(zhí)法監(jiān)察力度。建立民政、公安、司法、財(cái)政、審計(jì)、工商、物價(jià)、工商聯(lián)等機(jī)構(gòu)各司其職、信息共享、協(xié)同監(jiān)督的機(jī)制，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，形成執(zhí)法監(jiān)察合力。

三、培育社會(huì)組織是社會(huì)體制創(chuàng)新的綜合系統(tǒng)工程

培育社會(huì)組織，發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)建設(shè)和管理中的主體作用，是推進(jìn)社會(huì)體制改革的重要內(nèi)容，也是一項(xiàng)綜合系統(tǒng)工程。社會(huì)組織的培育和發(fā)展，涉及政府職能的轉(zhuǎn)變和利益格局的調(diào)整，離不開(kāi)法制政策的配套和體制機(jī)制的創(chuàng)新。從黨委政府工作層面來(lái)看，要從全局和戰(zhàn)略高度把握方向、明確目標(biāo)、科學(xué)謀劃、整體推進(jìn)。

堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌謀劃。立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際及其階段性要求，研究制定社會(huì)管理體制和組織體制改革的目標(biāo)、思路、重點(diǎn)和任務(wù)。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)籌劃，把社會(huì)組織改革發(fā)展從部門的業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)換為黨委政府的全局工作，從零散的具體措施轉(zhuǎn)換為體制機(jī)制的整體構(gòu)建，從局部的單項(xiàng)探索轉(zhuǎn)換為統(tǒng)籌協(xié)同的全面推進(jìn)。當(dāng)前，尤其要加強(qiáng)社會(huì)組織法制建設(shè)，抓緊修訂出臺(tái)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位兩個(gè)管理?xiàng)l例，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)等單項(xiàng)立法，不斷提升社會(huì)組織的法律地位?？傊?，要把培育發(fā)展社會(huì)組織納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體布局，加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)、制定實(shí)施方案，構(gòu)建政策體系、提供法制保障。

堅(jiān)持理念先行、深化共識(shí)。解決思想和認(rèn)識(shí)問(wèn)題，是社會(huì)組織科學(xué)發(fā)展的首要前提。長(zhǎng)期以來(lái)，老百姓習(xí)慣了有事找政府，對(duì)“社會(huì)自組織”的作用認(rèn)同度低。各級(jí)干部包括領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)發(fā)揮社會(huì)組織的作用，也存在思想認(rèn)識(shí)和知識(shí)準(zhǔn)備不足。為此，要認(rèn)真加強(qiáng)對(duì)干部的教育培訓(xùn)和對(duì)社會(huì)的輿論宣傳工作，普及社會(huì)知識(shí)，更新思想觀念，提高認(rèn)知水平，更加自覺(jué)地站在推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì)、鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)、促進(jìn)國(guó)內(nèi)外交流合作的高度，充分認(rèn)識(shí)培育發(fā)展社會(huì)組織的重大意義和積極作用。要通過(guò)中心組學(xué)習(xí)、黨校培訓(xùn)、學(xué)校教學(xué)、社會(huì)論壇等多種形式和機(jī)制，加強(qiáng)宣傳和研究，營(yíng)造共識(shí)和合力。

堅(jiān)持試點(diǎn)突破、分類指導(dǎo)。培育發(fā)展社會(huì)組織，方向要堅(jiān)定，步子要扎實(shí)，要堅(jiān)持試點(diǎn)突破、分類指導(dǎo)、有序推進(jìn)。對(duì)一些牽一發(fā)而動(dòng)全身的涉及全局性的改革舉措，可以通過(guò)試點(diǎn)先行，在某些單項(xiàng)改革方面求突破，也可以通過(guò)設(shè)立綜合改革試驗(yàn)區(qū)的辦法，以點(diǎn)帶面、突出重點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌研究和制定各項(xiàng)社會(huì)改革舉措。要根據(jù)社會(huì)組織的不同種類、特點(diǎn)和作用，堅(jiān)持分類指導(dǎo)、有序發(fā)展。要著力按市場(chǎng)化原則改革和發(fā)展行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，加大扶持公益慈善類社會(huì)組織，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦民辦非企業(yè)單位，積極培育農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)，支持發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織，引導(dǎo)和規(guī)范科、教、文、衛(wèi)、體等社會(huì)組織健康發(fā)展。

堅(jiān)持創(chuàng)新體制、強(qiáng)化保障。要切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制機(jī)制、能力、人才隊(duì)伍和信息化建設(shè)，為培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平提供有力保證。適應(yīng)“五位一體”總布局的要求，有必要建立從中央到地方各級(jí)社會(huì)工作委員會(huì)及常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，這是從組織體制上統(tǒng)籌推進(jìn)社會(huì)建設(shè)和管理創(chuàng)新的重要保障。要深入研究政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能和購(gòu)買服務(wù)的政策體系，推動(dòng)各級(jí)政府和各部門在更廣泛領(lǐng)域與社會(huì)組織建立良性互動(dòng)的合作伙伴關(guān)系。要認(rèn)真落實(shí)稅收優(yōu)惠政策、設(shè)立社會(huì)組織發(fā)展基金、加強(qiáng)社會(huì)組織人才建設(shè)等方面扶持舉措，著力解決困擾社會(huì)組織發(fā)展的突出問(wèn)題。要健全以規(guī)范行為為重心的管理制度、建立完善社會(huì)組織評(píng)估體系、充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用等，以科學(xué)有效的管理推動(dòng)社會(huì)組織健康有序發(fā)展。