政府在處理食品安全事件中的作用——以三鹿奶粉事件為例

李遠(yuǎn)碧，李 李，張曉麗，趙奇紅，博慶麗，劉開(kāi)永

（1.安徽醫(yī)科大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院，安徽 合肥 230032；2.安徽醫(yī)科大學(xué)人文學(xué)院，安徽 合肥 230032）

國(guó)以民為本，民以食為天，食以安為先。近年來(lái)，我國(guó)食品安全事件頻發(fā)，以乳制品行業(yè)為例，從2008年轟動(dòng)全國(guó)的三鹿奶粉事件，到今年接連曝出蒙牛和南山奶粉檢出強(qiáng)致癌物黃曲霉素M1超標(biāo)，以及伊利嬰幼兒奶粉檢出重金屬元素汞含量異常，使得人們不禁感嘆食品安全監(jiān)管出路何在。重大食品安全事件不僅對(duì)受害人及家屬造成生理、心理雙重影響[1]，同時(shí)嚴(yán)重影響公眾心理及消費(fèi)選擇[2]。食品安全不存在“零風(fēng)險(xiǎn)”，食品產(chǎn)、銷(xiāo)、儲(chǔ)各環(huán)節(jié)天然具有的易感染和難控制性，食品安全問(wèn)題已日益成為世界各國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)和當(dāng)前亟須解決的重大社會(huì)問(wèn)題[3]。

1 原因分析

2008年，中國(guó)三鹿奶粉事件是一起重大食品安全事件。2008年6月起多名因食用三鹿集團(tuán)所生產(chǎn)奶粉的嬰兒被發(fā)現(xiàn)患有腎結(jié)石，隨后在其奶粉中被發(fā)現(xiàn)化工原料三聚氰胺，給很多嬰幼兒身心健康帶來(lái)嚴(yán)重危害。衛(wèi)生部統(tǒng)計(jì)信息中心發(fā)布數(shù)據(jù)，截至2008年12月2日，全國(guó)因三鹿牌嬰幼兒奶粉事件累計(jì)篩查嬰幼兒 2240.1萬(wàn)人次，累計(jì)報(bào)告因食用問(wèn)題奶粉導(dǎo)致泌尿系統(tǒng)出現(xiàn)異常的患兒29.4萬(wàn)人；累計(jì)住院患兒52 019人，累計(jì)出院51 288人；累計(jì)收治重癥患兒154人[1]。

三鹿奶粉事件發(fā)生后，給乳制品企業(yè)的品牌信譽(yù)造成嚴(yán)重打擊，帶來(lái)無(wú)法估量的損失。事件引起各國(guó)的高度關(guān)注和對(duì)乳制品安全的擔(dān)憂(yōu)，它對(duì)于我國(guó)食品衛(wèi)生與安全領(lǐng)域產(chǎn)生標(biāo)志性的影響。

食品安全事件頻發(fā)，其直接原因是企業(yè)盲目追求經(jīng)濟(jì)利益，缺乏社會(huì)責(zé)任感，忽視產(chǎn)品質(zhì)量，逃避政策監(jiān)管。但更深層次的原因是政府監(jiān)管不力。政府存在有限理性、監(jiān)管體制薄弱、法律體系不健全、清廉政治缺乏等一系列問(wèn)題，食品生產(chǎn)企業(yè)利用信息成本優(yōu)勢(shì)與政府博弈，導(dǎo)致監(jiān)管失靈[4]。同時(shí)地方政府片面追求 GDP經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)問(wèn)題企業(yè)采取地方保護(hù)主義，市場(chǎng)失靈的同時(shí)政府監(jiān)管也失靈，企業(yè)與政府均漠視生產(chǎn)流程及質(zhì)量控管，最終導(dǎo)致食品安全事件發(fā)生，受害者多為低端消費(fèi)者，進(jìn)一步激化貧富分化的社會(huì)矛盾。

2 采取的措施

三鹿奶粉事件作為一起特別重大食品安全事故（Ⅰ級(jí)），它的發(fā)生使得國(guó)家在應(yīng)對(duì)重大食品安全事件加強(qiáng)食品衛(wèi)生監(jiān)管方面采取了一系列措施，產(chǎn)生重大影響。其中意義最為深遠(yuǎn)的一是在事件應(yīng)急方面首次成功啟動(dòng)國(guó)家重大食品安全事故Ⅰ級(jí)響應(yīng)；二是在長(zhǎng)效監(jiān)管方面推動(dòng)《食品安全法》頒布實(shí)施。

2.1 啟動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制

三鹿奶粉事件發(fā)生后，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視，果斷決策，啟動(dòng)國(guó)家重大食品安全事故Ⅰ級(jí)響應(yīng)。這是我國(guó)第一次就食品安全事件啟動(dòng)最高級(jí)別的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。應(yīng)急響應(yīng)是一種綜合性、整體性、系統(tǒng)性的危機(jī)處理方法，有效整合復(fù)雜的功能組織和社會(huì)協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)全程的危機(jī)管理。應(yīng)急時(shí)期以現(xiàn)有公共管理系統(tǒng)進(jìn)行外部功能加載和內(nèi)部功能改造，使之能夠全面適應(yīng)應(yīng)急活動(dòng)的需求，兼容性強(qiáng)，初始成本低。應(yīng)急響應(yīng)的啟動(dòng)，大大提高了對(duì)公眾需求和社會(huì)資源的容納處理、生產(chǎn)轉(zhuǎn)換能力，在短時(shí)間內(nèi)回應(yīng)和滿(mǎn)足公眾的多樣化需求。2011年國(guó)家又修訂了《國(guó)家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》，隨后各省市紛紛出臺(tái)相關(guān)應(yīng)急響應(yīng)方案，西安、鄭州、常州等多地還積極組織應(yīng)急演習(xí)、演練，確保日后成功應(yīng)對(duì)復(fù)雜的大規(guī)模突發(fā)食品安全事件。

2.2 頒布《食品安全法》

三鹿奶粉事件直接推動(dòng)《食品安全法》的頒布實(shí)施。《食品安全法》的實(shí)施彰顯了國(guó)家強(qiáng)化食品安全監(jiān)管的決心和信心，增強(qiáng)了食品安全監(jiān)管工作的規(guī)范性、科學(xué)性，構(gòu)筑了全方位的食品安全法律屏障。具體強(qiáng)化內(nèi)容有：建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，使得食品安全監(jiān)管關(guān)口前移；將相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為強(qiáng)制性“食品安全標(biāo)準(zhǔn)”，并將風(fēng)險(xiǎn)交流納入政府管理的重要環(huán)節(jié)；采取1+1+4監(jiān)管體制，力爭(zhēng)使食品安全監(jiān)管鏈條環(huán)環(huán)相扣，無(wú)縫聯(lián)結(jié)[5,6]；明確食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是第一責(zé)任人，加大對(duì)食品違法行為的處理力度；建立食品召回制度，及時(shí)控制缺陷食品的流通；在立法理念、立法內(nèi)容、立法民主上的全面進(jìn)步，由管理行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變；首次確立了包括食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度、危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系、銷(xiāo)售以假充真或者不安全食品十倍賠償制度、食品安全預(yù)警機(jī)制以及嚴(yán)厲的法律責(zé)任等一系列良好制度，對(duì)保障食品安全起到巨大的積極作用?！妒称钒踩ā穼?shí)施以來(lái)，我國(guó)食品衛(wèi)生抽檢合格率逐步提高，食品中毒發(fā)生次數(shù)和人數(shù)呈下降趨勢(shì)[7]。金浩茶油苯并(a)芘超標(biāo)事件、雙匯瘦肉精事件、工業(yè)明膠制作毒膠囊事件等都是以《食品安全法》為準(zhǔn)繩，依法從嚴(yán)迅速查處，切實(shí)維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益。

3 存在問(wèn)題

長(zhǎng)期以來(lái)一些地方和管理部門(mén)注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，忽視質(zhì)量安全管理，監(jiān)管責(zé)任不落實(shí)；無(wú)序發(fā)展、惡性競(jìng)爭(zhēng)，行業(yè)自律不規(guī)范，誠(chéng)信缺失；食品安全監(jiān)管法律制度執(zhí)行落實(shí)不夠[8]，食品安全監(jiān)管任務(wù)仍然十分艱巨。

3.1 政府監(jiān)管失靈

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)運(yùn)行的普遍規(guī)律，對(duì)利益的追求是市場(chǎng)主體的最主要導(dǎo)向原則。逐利導(dǎo)致的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)需要政府監(jiān)管，監(jiān)管失靈最終引發(fā)食品安全事件。政府監(jiān)管失靈的根源是監(jiān)管體制不健全。食品從初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，經(jīng)過(guò)加工、流通、銷(xiāo)售存在諸多環(huán)節(jié)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為是連續(xù)的，切塊管理易造成監(jiān)管鏈條斷裂。目前新的食品技術(shù)、食品產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)，也導(dǎo)致難以明確分段，監(jiān)管部門(mén)無(wú)法明確具體權(quán)責(zé)范圍[9,10]?！妒称钒踩ā冯m專(zhuān)門(mén)設(shè)立了國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，但其職責(zé)未在法律中明確規(guī)定，僅作為一個(gè)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)并沒(méi)有實(shí)際執(zhí)行力。由此看來(lái)，食品安全事件的背后是政府監(jiān)管職能的缺失。

3.2 食品安全監(jiān)管缺乏長(zhǎng)效性、穩(wěn)定性

食品安全監(jiān)管主體多采取一定時(shí)期內(nèi)集中力量對(duì)社會(huì)存在的某種違法行為進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理的方式，即“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”，針對(duì)已發(fā)生的惡性事件或針對(duì)某特殊時(shí)期的需要來(lái)開(kāi)展嚴(yán)格的監(jiān)督執(zhí)法活動(dòng)，缺乏長(zhǎng)效性、穩(wěn)定性。其實(shí)質(zhì)是一種“事前疏于管理、事后矯枉過(guò)正”的執(zhí)法方式，它將嚴(yán)格執(zhí)法變?yōu)橐环N偶然現(xiàn)象，大大助長(zhǎng)了違法者的投機(jī)心理。這種過(guò)分依賴(lài)非常規(guī)化的“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”的監(jiān)管，缺乏主動(dòng)性，陷入“食品安全事件泛濫——打擊——問(wèn)題暫時(shí)緩解——再度泛濫——再打擊”的惡性循環(huán)[11]。

3.3 地方政府的逐利行為

分權(quán)化改革讓地方政府在一定程度上擁有了各自獨(dú)立財(cái)權(quán)和事權(quán)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)理念和相對(duì)單一的GDP政績(jī)考核指標(biāo)，使得地方政府成為一級(jí)相對(duì)獨(dú)立的利益主體和經(jīng)濟(jì)主體，地方政府的行為擁有內(nèi)外在的激勵(lì)機(jī)制。地方政府為了顯示政績(jī)與地方利益集團(tuán)聯(lián)盟，在經(jīng)濟(jì)上追求本區(qū)域的高GDP和稅收，在政治上追求個(gè)人的晉升。地方政府利益過(guò)度膨脹、狹隘的地方保護(hù)主義等會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)公共利益和中央政府的政策制定實(shí)施[12]。在食品安全監(jiān)管方面，如何平衡中央政府、地方政府和地方食品生產(chǎn)企業(yè)的利益關(guān)系值得深思。

4 對(duì)策及建議

保障食品安全，必須首先改革現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管模式，最終建立一個(gè)以法律為保障，政府、第三方機(jī)構(gòu)、企業(yè)和消費(fèi)者各司其責(zé)，政府各監(jiān)管部門(mén)之間統(tǒng)一協(xié)調(diào)、權(quán)責(zé)明晰的食品安全監(jiān)管體系，可著重從以下幾個(gè)方面考慮：

4.1 完善監(jiān)管體制

多部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)上的食品安全監(jiān)管體系是我國(guó)食品管理體系的弊端，對(duì)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理分工是改革的核心任務(wù)。因此，在1+1+4監(jiān)管體制基礎(chǔ)上，還需充分發(fā)揮國(guó)務(wù)院國(guó)家食品安全委員會(huì)的作用，以法律形式賦予其明確職權(quán)，由國(guó)家財(cái)政支出專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，不受地方政府制約。使其在食品安全領(lǐng)域起到統(tǒng)領(lǐng)全局、監(jiān)督制約的作用。或?qū)⑹称钒踩瘑T會(huì)定位為一個(gè)獨(dú)立的擁有執(zhí)法權(quán)的法律實(shí)體。同時(shí)明確劃分部門(mén)職責(zé)，避免食品監(jiān)管中的多頭管理，職責(zé)交叉、政出多門(mén)，消除權(quán)利運(yùn)行的內(nèi)耗。

4.2 改革監(jiān)管模式

形成食品安全監(jiān)管的長(zhǎng)效機(jī)制，將政策性執(zhí)法、突擊執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)槌Ｒ?guī)的監(jiān)管執(zhí)法行為，嚴(yán)厲打擊食品安全違法犯罪行為，保持嚴(yán)懲重處、治理常態(tài)。 政府自身存在局限性，企業(yè)利用信息優(yōu)勢(shì)與政府博弈[13]。行業(yè)協(xié)會(huì)優(yōu)勢(shì)在于身處行業(yè)之中，比政府和消費(fèi)者擁有更多的信息。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等中介機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)以及專(zhuān)業(yè)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全的推動(dòng)作用。加強(qiáng)食品安全認(rèn)證和溯源，使監(jiān)管覆蓋食品生產(chǎn)基地、食品加工企業(yè)、食品終端銷(xiāo)售等整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)鏈從農(nóng)田到餐桌的無(wú)縫監(jiān)管。

4.3 協(xié)調(diào)地方政府利益

在食品安全政策中，不合格食品（或者假冒偽劣食品）的生產(chǎn)具有負(fù)外部性，即生產(chǎn)者和當(dāng)?shù)氐恼际鞘芤嬲?，前者獲得生產(chǎn)利潤(rùn)，后者獲得稅收、提高官員政績(jī)，而生產(chǎn)的外部成本則由消費(fèi)者承擔(dān)。中央政府不應(yīng)忽視地方政府其實(shí)是假冒偽劣產(chǎn)品生產(chǎn)的受益者這一事實(shí)[14]。要扭轉(zhuǎn)這一局面，中央政府應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府因執(zhí)行嚴(yán)格監(jiān)管所產(chǎn)生的監(jiān)管外部成本建立相應(yīng)補(bǔ)償機(jī)制，同時(shí)還應(yīng)認(rèn)真貫徹科學(xué)發(fā)展觀，樹(shù)立正確的政績(jī)觀，改變不科學(xué)的考核機(jī)制，切實(shí)推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，改變粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式。

4.4 完善食品安全評(píng)價(jià)體系

建立完善食品安全評(píng)價(jià)體系，首先，要進(jìn)一步完善專(zhuān)業(yè)化的食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系。我國(guó)種植、養(yǎng)殖業(yè)多以農(nóng)戶(hù)為單位，分散面廣，家庭式作坊、食品經(jīng)營(yíng)攤點(diǎn)遍布城鄉(xiāng)各地；初級(jí)農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)銷(xiāo)售者食品安全意識(shí)欠缺，污染嚴(yán)重；多個(gè)檢測(cè)體系并存、檢測(cè)資源分布不均衡[13]。需著眼于基層食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)，從源頭阻止問(wèn)題食品流入市場(chǎng)。扭轉(zhuǎn)目前從最終端產(chǎn)品的質(zhì)量安全監(jiān)控入手，再追溯到供應(yīng)商、添加劑和生產(chǎn)環(huán)境的監(jiān)管方式。其次，完善我國(guó)食品安全認(rèn)證認(rèn)可體系，從源頭上確保產(chǎn)品安全和規(guī)范市場(chǎng)行為，增強(qiáng)產(chǎn)品的安全性和競(jìng)爭(zhēng)力。第三，完善食品安全信息監(jiān)測(cè)、通報(bào)、發(fā)布的網(wǎng)絡(luò)體系[15]。對(duì)引導(dǎo)公眾在對(duì)食品的選擇中趨利避害，避免由于發(fā)布信息矛盾而造成的政府公信力下降和公眾選擇困難。

4.5 完善食品安全信用體系

食品安全不僅需要嚴(yán)格的監(jiān)管，也需要政府在信用體系方面加大建設(shè)力度，運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律， 把食品企業(yè)對(duì)社會(huì)的食品安全責(zé)任真正轉(zhuǎn)化為自覺(jué)意識(shí)。法律建設(shè)是信用體系的外在保障；道德約束是信用體系的內(nèi)在要求；健全的機(jī)制是信用體系的內(nèi)容；公平的氛圍是信用體系的基礎(chǔ)。

建立完善的缺陷食品召回制度是信用體系建設(shè)的突出表現(xiàn)。食品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商或者經(jīng)銷(xiāo)商在獲悉其生產(chǎn)、進(jìn)口或經(jīng)銷(xiāo)的食品存在可能危害消費(fèi)者健康、安全的缺陷時(shí)，應(yīng)依法向政府部門(mén)報(bào)告、及時(shí)通知消費(fèi)者，并從市場(chǎng)和消費(fèi)者手中收回問(wèn)題產(chǎn)品，予以更換、賠償?shù)却胧┮韵毕莓a(chǎn)品危害風(fēng)險(xiǎn)。目前，中國(guó)尚未建立完整的缺陷食品召回制度，在“三鹿奶粉”事件中，三鹿公司采取的召回措施在性質(zhì)上并非依法召回，而是企業(yè)的自主行為。

總之，三鹿奶粉事件敲響了食品安全的警鐘，企業(yè)應(yīng)該以消費(fèi)者利益為本，把民眾生命健康放在第一位，切實(shí)注重產(chǎn)品質(zhì)量，加強(qiáng)企業(yè)商業(yè)道德信譽(yù)建設(shè)；政府應(yīng)該以民為本，加強(qiáng)公共衛(wèi)生管理職能，對(duì)食品衛(wèi)生行業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)管與調(diào)控，強(qiáng)化食品監(jiān)管法律規(guī)范建設(shè)與實(shí)施，加強(qiáng)食品安全事件的預(yù)防與危機(jī)管理體系的建設(shè)，才能有效實(shí)現(xiàn)食品的安全衛(wèi)生，保障消費(fèi)者的權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展。

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