國家級高新區(qū)：浙江與江蘇的比較及啟示

文/浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院課題組

（執(zhí)筆：何壘 廉軍偉 張娜）

浙江省高新區(qū)管轄面積遠(yuǎn)小于江蘇省高新區(qū)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模遠(yuǎn)低于江蘇省高新區(qū)、帶動省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用遠(yuǎn)弱于江蘇省高新區(qū)，其背后是對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展認(rèn)識相對不足、開展管理創(chuàng)新探索相對不足、借用外力發(fā)展相對不足、營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境的政策支持力度相對不足、發(fā)揮國資公司的創(chuàng)新引導(dǎo)作用相對不足

國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)是推進(jìn)自主創(chuàng)新、培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的主陣地，其發(fā)展水平直接體現(xiàn)了其所在區(qū)域高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平。近年來，鄰省江蘇的高新區(qū)發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，已成為國內(nèi)高新區(qū)成功開發(fā)建設(shè)的典范。開展浙江省高新區(qū)與江蘇省高新區(qū)的比較分析，無疑有利于對照查找差距，科學(xué)汲取有益經(jīng)驗，進(jìn)一步推進(jìn)浙江高新區(qū)又好又快發(fā)展。目前浙江省和江蘇省分別有4家和9家國家級高新區(qū)，考慮到2012年9月新批的溫州高新區(qū)、徐州高新區(qū)、常州武進(jìn)高新區(qū)資料不全，本次比較分析中選擇浙江省的杭州、寧波、紹興三個高新區(qū)與江蘇省的南京、蘇州、無錫、常州、泰州、昆山、江陰七個高新區(qū)進(jìn)行比較。

現(xiàn)實發(fā)展差距

浙江省高新區(qū)管轄面積遠(yuǎn)小于江蘇省高新區(qū)。江蘇省通過托管、授權(quán)開發(fā)、行政區(qū)劃調(diào)整等多種方式，把高新區(qū)管理體制擴(kuò)展到更大空間。截至2011年底，江蘇省高新區(qū)管轄范圍達(dá)到1238.6平方公里，是國家核準(zhǔn)面積（61.64平方公里）的20倍；同期浙江省高新區(qū)實際管轄面積僅為120.76平方公里，僅為國家核準(zhǔn)面積（29.63平方公里）的4倍。江蘇省高新區(qū)發(fā)展較少受到空間約束，有更大空間用于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

浙江省高新區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模遠(yuǎn)低于江蘇省高新區(qū)。江蘇省各級政府把高新區(qū)作為開放條件下實施自主創(chuàng)新，加快高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的重要載體，集中政策資源重點扶持，高新區(qū)整體經(jīng)濟(jì)規(guī)模更大。2011年，江蘇省高新區(qū)技工貿(mào)總收入、高新技術(shù)產(chǎn)值、工業(yè)增加值、出口創(chuàng)匯額分別為13960億元、7860億元、2943億元和631億美元，分別是同期浙江省高新區(qū)同類指標(biāo)的3.7倍、5.2倍、4.7倍和6倍。

浙江省高新區(qū)帶動省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用遠(yuǎn)弱于江蘇省高新區(qū)。江蘇省高新區(qū)整體發(fā)展速度快，成為帶動省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極。2011年，江蘇省高新區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占全省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的比重超過20%，同期浙江省高新區(qū)僅超過10%；江蘇高新區(qū)工業(yè)增加值占全省工業(yè)增加值的比重為12.4%，同期浙江省高新區(qū)僅為3.8%；2008—2011年間江蘇省高新區(qū)工業(yè)對全省工業(yè)增加值的增長貢獻(xiàn)度為25%，同期浙江省高新區(qū)的貢獻(xiàn)度僅為5.6%。

原因探析

對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展認(rèn)識相對不足。浙江傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及其塊狀經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，政府和企業(yè)對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級中的核心作用認(rèn)識不足，整體工作推進(jìn)力度明顯弱于江蘇省。當(dāng)浙江還在糾纏于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)“沒有必要”“高不可攀”“遠(yuǎn)水解不了近渴”等看法時，江蘇省已明確提出要以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地（產(chǎn)業(yè)集群）培育上更積極。截止到2011年底，江蘇有92家國家火炬計劃特色產(chǎn)業(yè)基地，浙江只有38家；江蘇有4個科技部確定的國家創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群，浙江只有1個。浙江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地（產(chǎn)業(yè)集群）不足，是浙江高新區(qū)梯隊建設(shè)出現(xiàn)斷層，整體實力遠(yuǎn)弱于江蘇省高新區(qū)的重要原因?？陀^上講，杭州高新區(qū)規(guī)模不弱，產(chǎn)業(yè)層次和創(chuàng)新能力更居兩省高新區(qū)前列，但寧波高新區(qū)、紹興高新區(qū)與南京高新區(qū)、無錫高新區(qū)、蘇州高新區(qū)、常州高新區(qū)有較大差距。

圖/新華社

高新區(qū)開展管理創(chuàng)新探索相對不足。浙江把高新區(qū)更多地視為推進(jìn)自主創(chuàng)新的有效載體和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)孵化基地，是一個“點”的概念；江蘇省則把高新區(qū)更進(jìn)一步視為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長極和試驗區(qū)，是一個“面”的概念，敢于給予高新區(qū)更大的管理創(chuàng)新便利。一方面，江蘇省普遍采取委托管理、區(qū)劃調(diào)整等方式，超越高新區(qū)國家核準(zhǔn)范圍，較好地解決了高新區(qū)快速發(fā)展中面臨的土地制約問題。另一方面，江蘇省適應(yīng)高新區(qū)管轄范圍擴(kuò)大和建設(shè)科技新城的需要，積極調(diào)整高新區(qū)管理體制，大型高新區(qū)逐漸由早期的派出機(jī)構(gòu)模式轉(zhuǎn)入一級政府管理模式，既按開發(fā)區(qū)模式運(yùn)作，又行使地方黨委、政府職能，有利于高新區(qū)全面優(yōu)化創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境。

高新區(qū)借用外力發(fā)展相對不足。浙江高新區(qū)一直以來偏重依靠民企自我積累的內(nèi)源式發(fā)展，而忽視引進(jìn)外企、國企。江蘇高新區(qū)延續(xù)了江蘇省改革開放以來大膽合理利用外資的傳統(tǒng)，廣泛利用國內(nèi)外資源加快發(fā)展。一是江蘇省高新區(qū)普遍建有國際化的招商團(tuán)隊，機(jī)構(gòu)設(shè)置專業(yè)化強(qiáng)。如蘇州高新區(qū)招商局，設(shè)有專門負(fù)責(zé)歐美、日本、東南亞、臺灣地區(qū)的處室，在日本設(shè)有辦事處，建有由相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)界專家和區(qū)內(nèi)大型企業(yè)負(fù)責(zé)人組成的招商咨詢委員會。國家提出高新區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”后，江蘇省高新區(qū)招商工作由“招商引資”拓展到“招研引智”，在美國、英國、日本等地設(shè)立海外引才工作站，成效異常顯著。如無錫高新區(qū)已引進(jìn)跨國公司獨立研發(fā)中心35家，引進(jìn)院士及國家級專家19名、外籍及海歸人才1.02萬人，人才資源數(shù)量和質(zhì)量位居全國高新區(qū)前列。二是江蘇省高新區(qū)普遍注重與國際知名園區(qū)開發(fā)商和先進(jìn)開發(fā)區(qū)合建專業(yè)園。

高新區(qū)營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境的政策支持力度相對不足。自科技部提出以增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新能力為核心的高新區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”發(fā)展戰(zhàn)略以來，國內(nèi)高新區(qū)普遍在開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境營造工作，關(guān)鍵是誰的環(huán)境具有區(qū)域競爭優(yōu)勢。江蘇省在此方面更勝一籌。一是江蘇省高新區(qū)對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)的考慮更周全，尤其是對初創(chuàng)科技型企業(yè)開展保姆式服務(wù)和政府風(fēng)投“功成身退”，很有利于科技型企業(yè)發(fā)展。二是江蘇省高新區(qū)對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺的布局更集聚。如全國唯一醫(yī)藥高新區(qū)——泰州高新區(qū)，依托省內(nèi)主要醫(yī)藥省級創(chuàng)新服務(wù)平臺和管理服務(wù)機(jī)構(gòu)集中布局，迅速構(gòu)筑起國內(nèi)一流的研發(fā)平臺，成為國內(nèi)外醫(yī)藥科學(xué)家、企業(yè)家投資創(chuàng)業(yè)的首選之區(qū)。浙江各類創(chuàng)新平臺數(shù)量并不少，但布局分散，作用發(fā)揮有限。三是江蘇省高新區(qū)對高層次人才和創(chuàng)新團(tuán)隊資助的力度更大。在海外高層次人才資助名額上，2010年江蘇省是400名，是同期浙江省規(guī)模的2倍；在省級創(chuàng)新團(tuán)隊資助上，江蘇省對每個團(tuán)隊三年內(nèi)給予300—800萬元的人才項目經(jīng)費資助，A類和B類團(tuán)隊連續(xù)三年分別給予每年1000萬元、500萬元的科技項目經(jīng)費資助，高新區(qū)內(nèi)部還有配套，浙江省是年度資助100萬元。四是江蘇省高新區(qū)對高層次人才生活設(shè)施的安排更配套，滿足高層次人才和外籍人士安居樂業(yè)需要。

高新區(qū)發(fā)揮國資公司的創(chuàng)新引導(dǎo)作用相對不足。政府引導(dǎo)扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的一個重要手段是國資公司充當(dāng)高新項目的“天使”，其關(guān)鍵是要有一批資產(chǎn)規(guī)模大、項目運(yùn)作好、開拓進(jìn)取的國資公司。江蘇省高新區(qū)普遍借鑒了蘇州工業(yè)園區(qū)的經(jīng)驗，建立國資性質(zhì)的開發(fā)公司，組織和實施區(qū)域開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這些公司資產(chǎn)規(guī)模均在百億元以上，在高新區(qū)政府引導(dǎo)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展上起到重要作用。浙江高新區(qū)所屬的國資開發(fā)公司尚無一家上市，資產(chǎn)規(guī)模相對偏小，經(jīng)營范圍還主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)上。

若干啟示與建議

積極組織地方申報國家級高新區(qū)、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群和火炬計劃特色產(chǎn)業(yè)基地。當(dāng)務(wù)之急是壯大國家級高新區(qū)的隊伍，這既是浙江省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的要求，也是對各地集聚發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的激勵，省科技部門和相關(guān)地方政府要把有條件的省級高新區(qū)申報國家高新區(qū)工作納入工作重點。同時要大力培育國家高新區(qū)的后備軍，支持有條件的開發(fā)區(qū)（園區(qū)）成為省級高新區(qū)，在省級產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)創(chuàng)建省級高新區(qū)。引導(dǎo)支持國家級、省級高新區(qū)開展創(chuàng)建國家級創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群和火炬計劃特色產(chǎn)業(yè)基地工作，強(qiáng)化科技創(chuàng)新平臺載體建設(shè)，高水平集聚科技、人才資源，推進(jìn)科技與產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合，突出發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，努力建成高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、科技、人才集聚發(fā)展示范基地和科技新城區(qū)。

適度擴(kuò)大優(yōu)勢高新區(qū)管轄范圍?？臻g不是萬能的，但沒有空間萬萬不能。對于發(fā)展好而缺乏土地空間的高新區(qū)，要通過擴(kuò)區(qū)、托管、共建等多種方式擴(kuò)大高新區(qū)管轄范圍，解決困擾高新區(qū)發(fā)展的空間約束問題。當(dāng)前首要是解決杭州高新區(qū)、寧波高新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間不足問題，可借鑒南京、蘇州、無錫的做法，將周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道納入高新區(qū)管理，整體開發(fā)，有利于把高新區(qū)業(yè)已形成的產(chǎn)業(yè)、招商、品牌、管理等方面優(yōu)勢輻射到更大空間，更好地發(fā)揮高新區(qū)作為區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展龍頭和新增長極的作用。紹興高新區(qū)和溫州高新區(qū)的發(fā)展空間問題也要未雨綢繆。

推動高新區(qū)管理體制逐漸轉(zhuǎn)向一級政府管理模式。目前浙江高新區(qū)中，除杭州高新區(qū)是一級政府管理模式外，寧波、紹興、溫州三個高新區(qū)管理模式是派出機(jī)構(gòu)模式。隨著高新區(qū)將周邊區(qū)域納入管轄范圍、共同推進(jìn)科技新城區(qū)建設(shè)，高新區(qū)社會事務(wù)和社會服務(wù)功能將逐漸增加，特別是高新區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”中社會服務(wù)成為投資環(huán)境極為重要內(nèi)容，功能單一管委會模式越來越難以適應(yīng)高新區(qū)與轄區(qū)統(tǒng)籌管理、協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。建議寧波、紹興、溫州三個高新區(qū)在建設(shè)科技新城區(qū)過程中，逐步實現(xiàn)高新區(qū)和行政區(qū)的合二為一，逐步加強(qiáng)社會管理職能，逐步形成一個集各方面功能為一體的綜合性區(qū)域，為高新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造條件。

引導(dǎo)創(chuàng)新平臺向高新區(qū)集聚布局。要把創(chuàng)新平臺向高新區(qū)集聚布局作為提高平臺效率、優(yōu)化高新區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境的重要內(nèi)容。省級相關(guān)部門要把新批或新建省級重大科技創(chuàng)新平臺指標(biāo)重點向高新區(qū)傾斜，優(yōu)先推進(jìn)高新區(qū)內(nèi)的創(chuàng)新平臺申報國家級重點實驗室、工程研究中心、企業(yè)技術(shù)中心。所在市縣要加大對高新區(qū)創(chuàng)新平臺的集中投資。對政府扶持的創(chuàng)新平臺，要加強(qiáng)規(guī)范化管理，積極探索建立健全共享監(jiān)管機(jī)制，完善平臺服務(wù)績效評價制度，促進(jìn)創(chuàng)新平臺服務(wù)功能進(jìn)一步增強(qiáng)。

強(qiáng)化高新區(qū)全球招商引智團(tuán)隊建設(shè)。浙江高新區(qū)要重新強(qiáng)化專業(yè)化的招商隊伍建設(shè)，借鑒江蘇省高新區(qū)招商局機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員組織經(jīng)驗，以國別地區(qū)為主、兼顧項目類型設(shè)置招商項目部，重點針對世界500強(qiáng)、國際知名高科技企業(yè)和高端創(chuàng)新人才，開展投資信息捕捉和分析、制作投資指南和項目分析資料、進(jìn)行投資項目洽談、主動上門招商等工作。要深入國際市場，在美國、日本、歐洲、中國臺灣等重點目標(biāo)地設(shè)立招商代表處，實行跨境招商。充分利用海外浙商和浙籍科技人才的人脈優(yōu)勢，通過投資促進(jìn)會、商會或其他中介機(jī)構(gòu)開展委托招商代理工作。

支持高新區(qū)與國際知名園區(qū)開發(fā)商、先進(jìn)開發(fā)區(qū)和行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)合建專業(yè)園。要把專業(yè)園建設(shè)作為高新區(qū)產(chǎn)業(yè)布局從純粹空間安排轉(zhuǎn)入開發(fā)主體落實的核心，即產(chǎn)業(yè)布局區(qū)塊有明確的開發(fā)主體，實行公司化運(yùn)作，并賦予一定的行政職能，具體承擔(dān)區(qū)塊內(nèi)產(chǎn)業(yè)開發(fā)活動的管理、組織和服務(wù)，負(fù)責(zé)吸引國內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域的優(yōu)秀企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)、人才進(jìn)駐。高新區(qū)要把新加坡裕廊集團(tuán)、新加坡騰飛集團(tuán)、北京中關(guān)村科技園區(qū)、上海張江高科技園區(qū)等作為專業(yè)園建設(shè)的重要合作伙伴，以股份制開發(fā)公司為基礎(chǔ)建立健全專業(yè)園利益共享機(jī)制，充分調(diào)動雙方積極性和資源優(yōu)勢，高水平推進(jìn)專業(yè)園特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，建成浙江省乃至全國相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的標(biāo)桿。

把高新區(qū)平臺公司打造成創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資領(lǐng)軍企業(yè)。高新區(qū)要進(jìn)一步調(diào)整國有資產(chǎn)布局結(jié)構(gòu)，通過出讓低效閑置資產(chǎn)、非核心資產(chǎn)回收資金，加強(qiáng)平臺公司與省屬大型國企、大型民企的合資合作，現(xiàn)有平臺公司改造上市融資等多種方式，增強(qiáng)高新區(qū)平臺公司實力。引導(dǎo)平臺公司逐步加大對創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資的參與力度，設(shè)立創(chuàng)投引導(dǎo)基金，與國內(nèi)外知名創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資機(jī)構(gòu)合作引進(jìn)優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)管理團(tuán)隊，新設(shè)中外創(chuàng)投基金，建立起一個公共的、開放的創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投融資平臺，成為集創(chuàng)業(yè)投資、產(chǎn)業(yè)投資、融資擔(dān)保、招商配套為一體，層次多樣、功能多元的創(chuàng)業(yè)投資集團(tuán)，承擔(dān)起高新區(qū)政府引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資的風(fēng)向標(biāo)功能。對國資平臺公司要改變單純以保值增值為目標(biāo)的資產(chǎn)經(jīng)營考核辦法，將研發(fā)投入、創(chuàng)業(yè)投資強(qiáng)度納入其考核范圍，研究允許其將部分創(chuàng)業(yè)投資風(fēng)險損失視同利潤考核的辦法。