政府主導(dǎo)下的電子企業(yè)環(huán)保制度研究——以富士康入渝為視角

李雁南 謝易鈴 郭澤夏 西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院

2012年10月，富士康在渝提出一個(gè)宏大的生產(chǎn)計(jì)劃，將在重慶生產(chǎn)基地大批量生產(chǎn)智能電視。重慶各類媒體對(duì)此都做了報(bào)道和評(píng)論，其中最多的是涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域方面的利弊分析，但是也不乏對(duì)環(huán)境方面的分析。重慶日?qǐng)?bào)提出，大規(guī)模的擴(kuò)產(chǎn)會(huì)不會(huì)導(dǎo)致諸多復(fù)雜的環(huán)境污染問題？政府對(duì)這樣一個(gè)拉動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大型企業(yè)又將會(huì)采取何種環(huán)保監(jiān)督措施？這樣的擔(dān)憂顯示，作為試點(diǎn)快速發(fā)展的重慶，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)踐中逐步意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性與必要性。中國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局指出：過去環(huán)境退化被認(rèn)為是競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的來源，而現(xiàn)在國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到環(huán)境惡化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)。 因此，怎樣解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間現(xiàn)實(shí)的相互對(duì)立問題，成為了政府重要和必要的工作。

從富士康在渝建立、建設(shè)和發(fā)展實(shí)踐來看，我們要想解決企業(yè)的環(huán)境污染問題，首先必須清楚認(rèn)識(shí)“污染源”的特性。即必須通過認(rèn)真的事實(shí)調(diào)研和理論分析，透徹的了解我們所要規(guī)制的污染企業(yè)。其次需要針對(duì)企業(yè)的特性對(duì)癥下藥，政府的在其中便是藥的作用，要能做到“良藥不苦口”，即不僅能做到減輕或停止企業(yè)的污染，還要做到對(duì)企業(yè)利益最小損害。但是，當(dāng)下環(huán)境污染日益嚴(yán)重，解決這些環(huán)保問題的急迫性會(huì)極大的削弱各種措施的力量，這是環(huán)境保護(hù)計(jì)劃施行一道阻力。本文嘗試從政府角度對(duì)企業(yè)環(huán)保責(zé)任作初步解析，以捕獲一些解決諸多復(fù)雜環(huán)保問題的靈感。

一、電子企業(yè)的行業(yè)特性導(dǎo)致了規(guī)制難

電子生產(chǎn)是一個(gè)迅速發(fā)展的新興行業(yè)，其行業(yè)內(nèi)各方面的制度大都屬于不成熟階段，制度的缺陷導(dǎo)致了諸多管理和生產(chǎn)上的問題。另外，電子產(chǎn)品設(shè)計(jì)市場(chǎng)和銷售市場(chǎng)的易變?cè)斐闪穗娮由a(chǎn)的技術(shù)不斷更新，這意味著電子生產(chǎn)技術(shù)是永遠(yuǎn)落后的，因?yàn)殡娮赢a(chǎn)品的生產(chǎn)技術(shù)革新永遠(yuǎn)是在電子產(chǎn)品設(shè)計(jì)更新和銷售市場(chǎng)反饋之后完成。技術(shù)上不能彌補(bǔ)的短板和制度上的不成熟，直接導(dǎo)致了電子生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)境污染呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化。電子企業(yè)主要有以下幾種污染類型：

1.大氣污染

由于多數(shù)電子生產(chǎn)企業(yè)不愿投入大量的技術(shù)和資金回收利用生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的電子垃圾，所以，電子垃圾主要以直接焚燒的方式被處理。然而，電子垃圾在焚燒時(shí)不僅會(huì)產(chǎn)生二氧化硫、氯化氫、氮氧化物等毒害氣體，還會(huì)產(chǎn)生大量的固體顆粒物，導(dǎo)致生產(chǎn)地的空氣質(zhì)量下降，嚴(yán)重威脅當(dāng)?shù)鼐用竦纳眢w健康和生態(tài)環(huán)境。電子企業(yè)造成大氣污染，外因是電子企業(yè)追求利益最大化，過度減少成本而不愿投入資金，內(nèi)因則是處理技術(shù)不發(fā)達(dá)，政府規(guī)制乏力。

2.水體污染

電子企業(yè)的生產(chǎn)涉及許多復(fù)雜的流程，包括機(jī)械加工、裝備制造等。而在像機(jī)械加工這類需水的流程中會(huì)產(chǎn)生高濃度的工業(yè)廢水，其中含有總鍋、總鉛、總鎳、總鉻、總被等有劇毒的重金屬污染物。眾所周知，重金屬污染物很難依靠水體自身凈化，而一旦這樣的污染水被河流稀釋后為人畜飲用，將會(huì)造成諸多人體疾病和獸禽死亡。電子行業(yè)的水體污染是最難防治的污染問題，因?yàn)橹两襁€沒有幾個(gè)國(guó)家的污水凈化技術(shù)能夠完全解決重金屬污染問題。想要從源頭防止污水的產(chǎn)生，需要大量的凈化設(shè)備和技術(shù)人員，這幾乎是不可能的。

3.土壤污染

電子行業(yè)在生產(chǎn)過程會(huì)排放包括爐渣、金屬?gòu)U棄物、放射性廢棄物、環(huán)氧樹脂廢渣等大量有毒有害廢棄物。這些固體廢棄物經(jīng)過風(fēng)華、雨淋、地表徑流等等作用，其有毒物質(zhì)會(huì)進(jìn)入土壤，導(dǎo)致土壤的肥力下降，嚴(yán)重者寸草不生。同時(shí)，毒害物質(zhì)在土壤中聚集，會(huì)殺死土壤中的微生物，嚴(yán)重破壞生態(tài)平衡。此外，由于電子產(chǎn)業(yè)的更新速度較傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比更加迅速，所以包括電腦、電視、蓄電池在內(nèi)的電子產(chǎn)品更新?lián)Q代速度日益加快，而我國(guó)目前的電子產(chǎn)品回收率還處在一個(gè)相對(duì)較低的水平，因必將有更多的電子廢棄物因無(wú)法回收而被堆放于土壤上，勢(shì)必導(dǎo)致土壤污染日益嚴(yán)重。

電子生產(chǎn)企業(yè)除普遍產(chǎn)生上述三種污染之外，還有少數(shù)企業(yè)因疏于管理或環(huán)保意識(shí)較差，產(chǎn)生了噪聲污染，甚至有其他惡意破壞環(huán)境的行為。我們認(rèn)為，污染在電子行業(yè)普遍存在，其原因不能全認(rèn)為是政府監(jiān)督管理不善，電子行業(yè)本身的“劣根”讓政府規(guī)章乃至環(huán)境法律的作用施展不開，造成了“治不了，管不住”規(guī)制困境。

二、政府與電子企業(yè)的角力

我國(guó)環(huán)境資源管理的發(fā)展歷程大致可以劃分為三個(gè)階段，即創(chuàng)建階段（1972年—1982年）、開拓階段（1982年—1989年）和改革創(chuàng)新階段（1989年至今）。1989年環(huán)境保護(hù)法的施行，確立了我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境資源保護(hù)管理體制，即統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級(jí)分部門管理相結(jié)合的管理體制。在這一管理體制里，政府是主要的監(jiān)督管理主體。政府代表的是國(guó)家利益與人民利益，并且實(shí)踐中還會(huì)很大程度為自身利益著想，復(fù)雜因素影響下的行政行為，在管理中勢(shì)必會(huì)觸及企業(yè)利益。這兩者之間的角力，是政府能否履行其職責(zé)，企業(yè)能否負(fù)起環(huán)保責(zé)任的關(guān)鍵。

考慮到小型電子生產(chǎn)企業(yè)自身規(guī)模的局限性，在整個(gè)環(huán)保監(jiān)督體制中主要還是受制于政府，與政府無(wú)法形成正面的“交鋒”，故此處將其排除在討論范圍之外，我們?cè)噲D從以下幾個(gè)方面分析政府與電子企業(yè)角力背后的利益格局。

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)地位之爭(zhēng)

如果把某一特定區(qū)域看作一個(gè)大企業(yè)或社會(huì)生產(chǎn)組織，那么其地方政府在該區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧?，就是整個(gè)區(qū)域的經(jīng)營(yíng)者。顯然，基于國(guó)家賦予政府各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)職權(quán)的緣故，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有著控制性的權(quán)力。但是不得不承認(rèn)，地方經(jīng)濟(jì)想要全面快速的發(fā)展起來，離不開有著支撐地方財(cái)稅的大企業(yè)帶動(dòng)，所以不可小視大型電子企業(yè)對(duì)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響力?？傊胤秸趨^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有主導(dǎo)作用，而具有資本實(shí)力的大型電子企業(yè)起著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“導(dǎo)航”的作用。在這一回合的角力中，政府小勝一籌。

2.財(cái)政主導(dǎo)權(quán)之爭(zhēng)

地方政府和企業(yè)的不同主要表現(xiàn)在：企業(yè)是以企業(yè)利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，組織企業(yè)內(nèi)各種生產(chǎn)要素投入生產(chǎn)，力爭(zhēng)以最小投入獲得最大產(chǎn)出；而地方政府是以區(qū)域利益最大化為目標(biāo)，組織區(qū)域內(nèi)各種生產(chǎn)要素投入生產(chǎn)，力爭(zhēng)以最小成本獲得最大稅收和GDP。而企業(yè)可以跨區(qū)域規(guī)劃和經(jīng)營(yíng)，因此其所能創(chuàng)造的財(cái)政稅收只受自身生產(chǎn)資本利潤(rùn)影響，地方政府縱然有稅收減免等稅法上賦予的權(quán)利，也很難從根本上影響企業(yè)創(chuàng)造稅收的多少?？梢钥闯觯髽I(yè)本身的資本靈活性使其較地方政府擁有更高的財(cái)政主導(dǎo)權(quán)，二者這一回合的角力，企業(yè)占明顯的上風(fēng)。

3.爭(zhēng)取民眾之爭(zhēng)

民眾對(duì)地方企業(yè)的印象，是以自身境況為基點(diǎn)的情感表達(dá)，通常具有易變性。企業(yè)對(duì)地方民眾的影響，直接決定民眾對(duì)其的主觀印象，如果企業(yè)沒有讓民眾意識(shí)到其存在的價(jià)值和好處，很可能就無(wú)法在民眾心中形成良好的企業(yè)形象。盡管法律家往往與人民聯(lián)合起來打擊行政權(quán)，打法律家與行政權(quán)之間的自然親和力，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于法律家與人民之間的這種親和力。

三、政府主導(dǎo)下的企業(yè)環(huán)保機(jī)制的合理性

如前所述，政府和電子企業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)中起著不同的作用，并且二者都在某一方面或多方面較對(duì)方更有主導(dǎo)權(quán)。在這樣的情況下，如果能夠讓政府充分利用手中的行政職權(quán)，與電子企業(yè)共同建立完善的環(huán)保監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化企業(yè)環(huán)保責(zé)任，那么電子行業(yè)的環(huán)境問題將會(huì)得到較大的改善。當(dāng)兩個(gè)主體各自存在優(yōu)勢(shì)與不足時(shí)，我們?cè)噲D尋找一個(gè)二者之間的溝通，以達(dá)到相互補(bǔ)充、緩和矛盾的目的。合同法中等價(jià)有償、互利互惠的原則，使這種溝通擁有了法律上的底蘊(yùn)。

要在電子行業(yè)建立一個(gè)環(huán)保機(jī)制，必須把電子企業(yè)作為主要的考量對(duì)象。無(wú)論建立的是一個(gè)怎樣的環(huán)保機(jī)制，最終目的都是讓電子企業(yè)自動(dòng)負(fù)起環(huán)保責(zé)任，在污染防治上投入資金。本文提出的政府與企業(yè)協(xié)議環(huán)保機(jī)制，是在政府與電子企業(yè)簽訂具有一定法律效力的環(huán)保協(xié)議書，二者共同讓利和獲利，針對(duì)環(huán)境問題制定污染防治等措施。所謂環(huán)保協(xié)議，臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為，是指事業(yè)單位為保護(hù)環(huán)境、防止公害發(fā)生，與所在地居民或地方政府基于合意，商定雙方需采取一定作為或不作為所簽訂的書面協(xié)議這種雙方協(xié)議的環(huán)保機(jī)制，可以從以下三個(gè)方面論證其合理性：

1.基于互利關(guān)系建立的協(xié)議具有穩(wěn)定性

政府擁有極為全面而強(qiáng)保障力的行政職權(quán)，相較于電子企業(yè)，占有資源和權(quán)利的優(yōu)勢(shì)。因此，其具有環(huán)保協(xié)議擬定的主導(dǎo)作用，可以采取法律上賦予的權(quán)利要求電子企業(yè)參與到協(xié)議，只要在協(xié)議中合理的讓利放權(quán)，電子企業(yè)便會(huì)積極參與。政府為了公共利益，可以適當(dāng)變通行使行政權(quán)，讓企業(yè)獲利；企業(yè)為了自身利益最大化，只要政府讓與的利益能夠基本充抵環(huán)保投入，企業(yè)便會(huì)建立環(huán)保協(xié)議，因?yàn)檫@無(wú)疑會(huì)提高企業(yè)自身形象，使其爭(zhēng)取到民眾的支持。只要利益對(duì)等，協(xié)議簽訂后，便能夠其穩(wěn)定性。

2.責(zé)任分別負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁了企業(yè)投入

環(huán)境法的責(zé)任負(fù)擔(dān)原則，是指環(huán)境污染主體及資源利用主體在利用自然資源或者進(jìn)行其他開發(fā)建設(shè)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)該同時(shí)保護(hù)環(huán)境資源、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，造成環(huán)境污染等損失的應(yīng)積極承擔(dān)治理費(fèi)用、以求恢復(fù)原狀政府與企業(yè)達(dá)成協(xié)議，可以通過調(diào)節(jié)產(chǎn)品價(jià)格等方式，將企業(yè)環(huán)保的投入資金轉(zhuǎn)嫁其他主體。在協(xié)議建立之前，企業(yè)是很難將自身的投入轉(zhuǎn)嫁的，因?yàn)槠渥陨聿⒉痪哂姓娴墓芾砺殭?quán)。既然企業(yè)能夠成本減少、利潤(rùn)增加，采取環(huán)保措施防止污染產(chǎn)生也是順理成章的。

3.賠償責(zé)任保證了企業(yè)環(huán)保制度的完善

一般意義上的環(huán)境損害賠償，是以環(huán)境權(quán)作為權(quán)利依據(jù)建立的，這種損害賠償關(guān)系，不以雙方存在合同關(guān)系為要件，是一種無(wú)過錯(cuò)責(zé)任。無(wú)過錯(cuò)責(zé)任的肯定，固然是環(huán)境損害民事責(zé)任的主要特征之一，但從損害賠償?shù)目赡苄钥?，更重要的，而?更難克服的是因果關(guān)系理論問題。

顯然，政府與電子企業(yè)簽訂的協(xié)議，在兩者之間建立了合同關(guān)系，這種合同關(guān)系填補(bǔ)充了企業(yè)賠償?shù)拿^(qū)，使電子企業(yè)的每一個(gè)污染行為都會(huì)讓其付出經(jīng)濟(jì)上的代價(jià)，觸及電子企業(yè)的根本。追求利益最大化理應(yīng)是避開任何賠償?shù)?，因此，賠償責(zé)任實(shí)際上保證了企業(yè)環(huán)保制度的完善。

[1]陳德敏主編.《環(huán)境與資源保護(hù)法》.武漢大學(xué)出版社2011年版，第48頁(yè)。

[2]吳柏均等著.《政府主導(dǎo)下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展》.華東理工大學(xué)出版社2006年版，第21頁(yè)。

[3][法]托克維爾.《論美國(guó)的民主》（上卷），董果良譯，上午印書館1997年版，第305頁(yè)。

[4]劉宗德.日本公害防止協(xié)定之研究.行政法基本原理，1998年第8期。

[5]陳敏德主編.環(huán)境與資源保護(hù)法.武漢大學(xué)出版社2011年版，第64頁(yè)。

[6]李艷芳著.《環(huán)境損害賠償》.中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1997年版，第59頁(yè)。