基層檢察機關刑事和解實踐中的問題與對策
——以南京市玄武區(qū)人民檢察院的實踐為分析樣本

陳玲偉張前張新佳宋丹

基層檢察機關刑事和解實踐中的問題與對策
——以南京市玄武區(qū)人民檢察院的實踐為分析樣本

陳玲偉＊張前＊張新佳＊宋丹＊

現(xiàn)階段，我國處于轉型發(fā)展的關鍵時期，社會結構出現(xiàn)了新的變化，社會矛盾也呈現(xiàn)出復雜性的特征。社會管理創(chuàng)新目的之一是化解社會矛盾，促進社會和諧，如何運用法制是其創(chuàng)新所面臨的重要任務之一。刑事和解是刑事法律在法治社會化解矛盾的重要手段，刑事和解是基層檢察機關處理大量輕微刑事案件的重要一環(huán)。以南京市玄武區(qū)人民檢察院的實踐為分析樣本，和解案件適用范圍不明確以及和解的難度加大，乃是造成當前基層人民檢察院刑事和解案件數(shù)量下降的主要原因，而刑事和解的風險評估機制的缺失和檢察機關自由裁量權受到質疑，也影響著刑事和解之制度績效的發(fā)揮。因此，檢察機關應該以告知程序、調查程序、風險評估程序與監(jiān)督程序降低刑事和解實踐的難度，增加刑事和解實踐的有效性。

社會管理創(chuàng)新 刑事和解 被害恢復 實證分析

十八大報告中將“法治保障”納入了社會管理創(chuàng)新格局，由之前的“四位一體”發(fā)展為“五位一體”，體現(xiàn)了社會管理創(chuàng)新中的法治建設的重要性。無論從社會管理的實踐上來看，還是從司法實踐中總結，刑法在社會管理創(chuàng)新中具有最終性的保障地位，它是其他手段無法調整社會關系時的最后保障。而刑事和解是刑事法律在法治社會化解社會矛盾的重要手段之一，這一制度不僅有利于感化、教育犯罪嫌疑人讓其恢復應當承擔的社會責任，使其重新回歸社會，而且能夠恢復遭到破壞的社會關系，最終達到預防、減少犯罪的目的，因而一直以來為各地司法機關所積極探索，并最終隨著《中華人民共和國刑事訴訟法修正案》的頒布而成為了正式的法律制度。那么，檢察機關適用刑事和解的狀況與效果如何？以及又如何從程序上保障刑事和解能夠發(fā)揮最大的制度績效？這都會成為我國刑事訴訟法頒布之后，各地人民檢察院所必須直面回答的重要問題。以往的實踐經驗不僅可以發(fā)現(xiàn)問題之所在，還能引導著問題解決對策的建構方向。有鑒于此，本文擬立足于2007年至今，江蘇省南京市玄武區(qū)人民檢察院（以下簡稱我院）刑事和解實踐的實證研究，[1]2007年，江蘇省南京市玄武區(qū)人民檢察院因刑事和解工作出眾，被最高人民檢察院確定為刑事和解試點單位。就我國檢察機關適用刑事和解中的問題進行分析，并提出相應的完善對策。

一、我院刑事和解實踐的基本情況

自2007年被確立為最高人民檢察院刑事和解試點院至今，我院共適用刑事和解程序處理案件160件，共196名犯罪嫌疑人。對于本院刑事和解實施的基本情況，本文從以下四個方面進行分析，以探求基層人民檢察院刑事和解運行的發(fā)展趨勢與基本特點：

1.刑事和解的適用條件明確。所有的刑事和解案件均符合三個條件：一是加害人與被害人自愿和解并達成和解協(xié)議；二是加害人均給予被害人一定數(shù)量的經濟補償；三是加害人獲得被害人的諒解。這三個適用條件被吸納入修改后的刑訴法。

2.刑事和解的案件范圍固定。刑事和解是僅限于輕微刑事案件，還是可以普遍適用于所有刑事案件，在理論界爭議較大。數(shù)據(jù)顯示，最初被定為刑事和解試點單位時，我院刑事和解適用的案件類型較為廣泛，除故意傷害、交通肇事外，還涉及聚眾斗毆、尋釁滋事、妨害公務、職務侵占等九大類案件中。而在2010年之后，我院適用刑事和解的案件主要集中在輕傷害案件、盜竊案件及交通肇事案件中，三類案件共占和解案件總數(shù)的83%。從涉及的罪名看，輕傷害案件由于多數(shù)因民事糾紛引起，社會危害性相對較小，適用和解的可能性大、風險小，雙方和解意愿強，化解社會矛盾的效果極好。交通肇事類案件的嫌疑人系過失犯罪、人身危險性小、被害人賠償優(yōu)先等特點，決定了其適用刑事和解的優(yōu)越性。而盜竊案件的嫌疑人大多是未成年人或者在校生。對于此類特殊犯罪主體，最高人民法院、最高人民檢察院均有相關司法解釋，要求對未成年人或在校生的處理體現(xiàn)從寬刑事政策，且未成年人或在校生本身有相對穩(wěn)定的監(jiān)管條件和幫教措施，對其適用刑事和解的風險較低。此外，我院在未成年人涉嫌的盜竊罪、尋釁滋事罪、聚眾斗毆罪三類案件中適用刑事和解的比例較高。具體案件所占比例如圖1所示。

3.適用刑事和解的案件數(shù)量呈逐年下降趨勢。從2007年至2011年，該院刑事和解案件數(shù)量呈逐年下降趨勢，且下降幅度超過50%。其中，以2007年、2008年刑事和解案件數(shù)量為多，而在2010年之后，在公訴及批捕階段適用刑事和解的案件數(shù)量不足最初作為試點時的2%，數(shù)量急劇下降。這一發(fā)展趨勢如圖2所示。

4.刑事和解后嫌疑人的責任承擔方式多樣化。（見圖3）適用刑事和解的案件在嫌疑人責任承擔方面有以下三個途徑：（1）建議法院判處輕刑或緩刑。對于刑事和解案件，在起訴時我們在量刑上提出判處輕刑或者緩刑的建議，均被法院采納。這種責任承擔方式比例較高。（2）建議公安機關撤回案件。對于輕傷害案件，在嫌疑人賠償被害人損失完畢后，一般是根據(jù)江蘇省《關于辦理輕傷害案件的暫行規(guī)定》，作出建議公安機關撤回案件的決定。（3）作出相對不起訴處理決定。對于未成年人或者在校生犯罪案件，如果達成刑事和解，并取得被害人諒解，同時屬于犯罪情節(jié)輕微，不需要判處刑罰的，則會對其作出相對不起訴處理，這種責任處理方式所占比例相對較小。

圖1 2007-2011年刑事和解案件類型

圖2 2007-2011年刑事和解案件數(shù)量

圖3 刑事和解后嫌疑人的責任承擔方式

二、和解案件數(shù)量下降的原因分析

1.我國當前的刑事和解制度尚不完善。雖然各地均在積極開展刑事案件和解機制的有益探索，在新刑訴法出臺之前，并無法律法規(guī)或者司法解釋對刑事和解的范圍進行統(tǒng)一的規(guī)定，從而導致刑事和解案件適用范圍不明確，故在實踐過程中，刑事和解如何進行都處于摸著石頭過河的階段。與此同時，由于在價值判斷上難以使精英階層與一般民眾達成共識，刑事和解往往被一般民眾曲解為“花錢買刑”、“以錢代刑”，這使得刑事和解并未發(fā)揮其應有的價值。比如，在我院適用刑事和解案件的加害人（犯罪嫌疑人）要求和解愿望強烈，但無一例外的有破財消災的思想，賠了錢就會安然無恙。而同時，被害人在和解中處于絕對優(yōu)勢地位，在賠償金額上層層加碼，導致同一類型的案件，刑事和解的賠償金額高于法院附帶民事訴訟判決的數(shù)倍之多，不僅顯失公平，而且也加劇了“花錢買刑”、“以錢代刑”的價值判斷，從而成為基層檢察機關實施刑事和解的阻力。

2.檢察機關的自由裁量權往往備受質疑。在法律沒有明確規(guī)定的情況下，實踐中刑事和解案件范圍一般限定在輕微刑事案件，在相對單純的公民個人權益被侵害的犯罪中，充分的經濟賠償對被害人利益的修復具有現(xiàn)實意義，也能因此使嫌疑人得到被害人的原諒，這種社會沖突帶來的社會關系破裂自然得以修復。但是，如果某種犯罪同時侵害了國家、社會法益的同時，又侵害了公民個人法益的情況下，該類案件能否僅以加害人賠償了被害人損失為條件，便可不起訴或建議公安機關撤回案件？這就需要流露出小心求證的謹慎，處理不當，則會使民眾對檢察機關的自由裁量權形成質疑。比如，我院曾經就一起妨害公務案件適用刑事和解，[1]2006年8月12日10時許，犯罪嫌疑人陳某（在校學生）騎電動車行至丹鳳街北京東路路口，因違章行車被執(zhí)勤的交警一大隊民警葛某攔下進行處罰，陳某不服處罰，欲奪車逃跑，趁葛某不備，從身后摟住葛某脖子，將其拖倒，致葛某雙膝跪地膝部擦傷。該案公安機關以妨害公務罪提請我院審查起訴，后經嫌疑人和被害人刑事和解后，我院建議公安機關作撤案處理。建議公安機關將案件撤回。而上述案件中嫌疑人的行為不僅侵害了交警的身體健康權利，而且侵害了國家機關工作人員執(zhí)行公務的社會管理權力，當交警的身體健康權利得到維護后，如果忽視對國家權力的維護，這就極易引起民眾或其他機構對檢察機關自由裁量權的質疑，自然也增加了在公訴活動中實施刑事和解的難度。

3.因風險評估缺失導致刑事和解困難重重。在現(xiàn)有和解機制的運行過程中，檢察機關作為和解的“主持人”成為啟動和解程序的主體，但是，因缺少前期的風險評估工作，檢察機關雖然對于訴訟雙方的訴求均有一定掌握和控制，但往往無法預知雙方和解的自愿性程度，更無法預知和解后雙方對和解協(xié)議及其執(zhí)行情況的認同度。更為重要的是，檢察機關對于和解雙方達成分期賠償協(xié)議的，并對加害人已建議從輕處理，或作撤案、不起訴處理，但卻對加害人是否會因反悔而不執(zhí)行和解協(xié)議缺乏充分調查和評估，則可能導致如下消極后果：因加害人不履行調解協(xié)議而導致被害人對檢察機關公信力的質疑，甚至引發(fā)媒體對檢察機關偏袒嫌疑人、不公正、司法腐敗等的報道，最終使檢察機關處于非常不利的地位，進而也降低了檢察機關在審查起訴階段主持刑事和解的積極性。

4.主辦檢察官開展刑事和解的積極性不高。刑事和解案件程序繁瑣，辦案人員不堪重負，這也是造成刑事和解適用率低的重要原因。刑檢部門辦案人員本身承擔大量的案件審查工作，而多數(shù)辦案人員認為刑事和解案件適用程序較為繁瑣，往往出現(xiàn)反復調解、反復做工的情況，費時、費力、費心，浪費了大量司法資源。當刑事和解曾經作為上級檢察機關對下級檢察機關的考核和檢查內容之一時，在領導重視、考核加分的情況下，大家一擁而上，全面開展刑事和解工作，但隨著刑事和解制度在實踐操作過程中問題的不斷出現(xiàn)，加之，刑事和解也不再作為上級考核和檢查的指標，這就會因為和解周期長、辦案期限受到拖累等而使辦案人員產生抵觸心理。

也正是上述原因，不僅導致目前基層人民檢察院實施刑事和解的難度有所增加，而且在某種意義上，也使人民檢察院實施刑事和解的風險加大，這都影響到刑事和解制度的實施。

三、優(yōu)化刑事和解制度的基本路徑

修訂后的刑訴法在第五章特別程序中對當事人和解的公訴案件訴訟程序分別對刑事和解的適用條件、案件范圍以及除外情況、和解協(xié)議的形成及法律效果作出明確規(guī)定，從而為基層檢察機關如何適用刑事和解提供了法律依據(jù)，但仍有不完善之處。其中，沒有充分考慮到基層人民檢察院刑事和解實踐中的難度及刑事和解案件數(shù)量的急劇下降這一現(xiàn)實，則是最大的問題。為此，本文建議最高人民檢察院單獨制定有關刑事和解的實施細則，并加入以下程序，以降低刑事和解的難度，促進刑事和解之制度績效的發(fā)揮。

1.和解前的告知程序。人民檢察院在受理案件時，應該對案件進行初步審查，認為案件符合法律規(guī)定的刑事和解條件的，可以實施刑事和解，并在受案起三日內除告知雙方當事人作為嫌疑人和被害人權利、義務外，還應另行制作和解權利、義務告知書，一并告知雙方。該份告知書應包括申請和解權利、參與和解的義務、申請和解的期限及和解可能帶來的后果等內容。

2.和解中的調查程序。這主要是對嫌疑人基本情況的調查和當事人自愿的真實性進行審查。其中，對嫌疑人而言，應當調查其個人和家庭情況、成長環(huán)境、一貫表現(xiàn)、犯罪的動機、幫教條件等，以確定其是否具備刑事和解適用的最基本條件。而對于雙方和解自愿的真實性審查而言，它主要是通過調查表來實現(xiàn)，并以充分了解和解雙方的真實意愿為目的。在必要的情況下，檢察機關出于避嫌的考慮，還可以尋求社會組織或者人民調解委員會的介入和幫助。

3.和解風險評估程序。在開展刑事和解之前，檢察機關制定較為詳細的風險評估表，并進行如下的風險評估：（1）對加害人和被害人雙方對和解可能帶來的消極后果進行評估；（2）對加害人人身危險性、社會危害性等因素進行綜合評估；以及（3）對加害人賠償損失后可能帶來刑罰承擔方式的轉變，被害人是否能夠容忍進行評估。啟動這個程序的目的在于，把傳統(tǒng)的被害人被動參與和解轉變?yōu)橹鲃訁⒓诱{解，同時，也使檢察機關對雙方的和解需求及和解風險的掌握更加全面，以有效實現(xiàn)刑事和解之目的。

4.和解社會監(jiān)督程序。如何保證刑事和解滿足“正當程序原則”的要求，并達致刑事和解實體正義的價值訴求，一直是基層人民檢察院刑事和解實踐追求的目標。如前所述，檢察機關進行刑事和解存在著公信力不高、自由裁量權受到質疑等問題。對此，檢察機關不妨嘗試和解聽證，即檢察機關以聽證會的形式邀請犯罪關聯(lián)人（被告人和被害人所在社會的居民等）發(fā)表對刑事和解及其法律后果的意見，并進行充分辯論的一種特別程序，目的在于強化刑事和解的社會效果，并消除社會各界對刑事和解的各種誤解。這是和解公開并接受社會監(jiān)督的重要形式。

綜上，隨著《中華人民共和國刑事訴訟法修正案》把刑事和解作為一種正式制度作出規(guī)定，刑事和解的適用范圍與數(shù)量也會增加，這就會給檢察機關帶來新的挑戰(zhàn)。而我院最近五年來有關刑事和解實踐中數(shù)量急劇下降的這一客觀現(xiàn)實，又預示著我們必須積極探討刑事和解基層實踐中的問題及其成因，并轉化成為完善刑事和解程序的制度化動力，以為刑事和解的制度實踐保駕護航。無疑，本文即是這樣一種努力。

*南京市玄武區(qū)人民檢察院。