煤炭行業(yè)節(jié)能減排稅收政策的國際比較研究＊

陳威燕 林愛梅

（中國礦業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，江蘇省徐州市，221116）

節(jié)能環(huán)保以及廢物再利用的思想由來已久，在各個歷史階段的稅收政策中均有所體現(xiàn)，是我國經(jīng)濟體系的固有構(gòu)成內(nèi)容。煤炭行業(yè)屬于生產(chǎn)、提供能源的行業(yè)，同時也是能源消耗和排放環(huán)境污染物的行業(yè)，因此促進煤炭行業(yè)節(jié)能減排具有重要意義。目前，我國宏觀稅收政策的制定并未考慮到煤炭行業(yè)的具體特點，除負(fù)擔(dān)一般企業(yè)的稅收義務(wù)外，還需繳納資源稅、礦產(chǎn)補償費等特定稅費，導(dǎo)致煤炭企業(yè)稅負(fù)過重；而關(guān)于促進環(huán)保的優(yōu)惠措施零散分布在不同稅種之中，沒能有效引導(dǎo)及調(diào)整煤炭企業(yè)的經(jīng)營行為，不利于環(huán)境的維護和污染的治理。

1 我國煤炭企業(yè)節(jié)能減排稅收政策的實施

節(jié)能減排的思想在建國初期的稅收政策中就有所體現(xiàn)，例如1950年頒布的 《工商業(yè)稅暫行條例》中提出對使用 “三廢”及其他廢舊物資生產(chǎn)產(chǎn)品的工業(yè)企業(yè)給予定期減免稅優(yōu)惠的政策。經(jīng)濟體制改革以來，節(jié)能減排的政策理念更多地貫徹在不同類型的稅收法規(guī)中，例如1991年發(fā)布的 《中華人民共和國固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅暫行條例》中指出“對某些單位為過多追求局部利益和本單位利益而盲目建設(shè)規(guī)模小、技術(shù)水平低、耗能高、污染嚴(yán)重、效益差的項目，采取高稅率加以限制。”另外，在現(xiàn)行消費稅、所得稅中也均有相關(guān)政策。針對煤炭企業(yè)而言，我國在1949-1994年間僅征收3%的產(chǎn)品稅，實行的稅收政策特點為 “低稅率、少稅種”；1994年工商稅制改革后，共設(shè)置23個稅種，其中煤炭行業(yè)涉及稅種21個以及具有稅收性質(zhì)的收費項目2個，主要包括增值稅、企業(yè)所得稅、資源稅等稅種，外加教育費附加和礦產(chǎn)資源補償費等費用。

對于煤炭企業(yè)來說，節(jié)能減排就是指減少煤炭資源的浪費，降低煤炭燃燒廢氣排放，綜合利用垃圾、煤矸石等發(fā)電，對煤炭燃燒排放物以及副產(chǎn)品實現(xiàn)循環(huán)利用。由于我國尚未開征專門的綠色稅種，因此促進煤炭企業(yè)節(jié)能減排的稅收政策零散分布在增值稅、資源稅和所得稅等中，相關(guān)內(nèi)容見表1列示。

表1 我國煤炭企業(yè)主要稅收政策及優(yōu)惠措施

2 OECD 國家煤炭行業(yè)節(jié)能減排稅收政策的實施

節(jié)能減排稅收也被稱作 “綠色稅收”或環(huán)境保護稅。20世紀(jì)70年代到80年代初的綠色稅收處于環(huán)境稅的雛形階段，堅持污染者負(fù)擔(dān)原則，收取用戶費、特定用途費等，以補償治理排污行為的成本；20世紀(jì)80 年代至90 年代中期，綠色稅種例如排污稅、碳稅等逐漸設(shè)立，這段時期OECD 國家的稅制改革思路是考慮稅收的雙重作用，既可以增加財政收入，也能夠調(diào)節(jié)人們的行為方式；20世紀(jì)90年代中期以來至今，綠色稅收在OECD 國家迅速發(fā)展，目前出現(xiàn)兩種稅制建設(shè)情況：一些成員國的稅制改革不全面，譬如法國、瑞士和英國等，雖然應(yīng)用的綠色稅收政策增多，但相較于另一些成員國諸如挪威、丹麥及荷蘭等仍處于較小的利用規(guī)模，而后者認(rèn)為經(jīng)濟中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)問題可以通過轉(zhuǎn)移稅收負(fù)擔(dān)來解決，即對稅制結(jié)構(gòu)進行了重新調(diào)整，比如將所得稅等帶來的稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到綠色稅和消費稅上。總之，綠色稅收體系在OECD 國家的建設(shè)進展迅速，其核心是根據(jù)節(jié)能減排的需求，有次序、按步驟對稅制結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，轉(zhuǎn)移稅收負(fù)擔(dān)并且確保整體稅負(fù)的穩(wěn)定。

目前，節(jié)能減排稅收政策的理論研究和實際操作主要集中在OECD 國家，涉及的主要稅種包括四類：

（1）資源稅。該稅種在OECD 各國普遍存在，通過對開采與使用自然資源的行為收費，限制開發(fā)速度從而促進節(jié)約能源。

（2）能源消費稅。該稅種在不同OECD 國家涵蓋范圍大小不一，如日本、美國征收燃料稅，將所有產(chǎn)生二氧化碳的能源均納入征收范圍，而法國征收煤炭稅，僅僅針對煤炭資源征收，以提高能源使用效率。

（3）氣體污染稅。煤炭燃燒將產(chǎn)生二氧化碳、二氧化硫等廢氣，該稅種是依據(jù)使用煤炭環(huán)節(jié)產(chǎn)生的廢氣進行征稅，主要有碳稅、硫稅兩種形式，其中征收碳稅的國家包括英國、瑞典、挪威和丹麥等，征收硫稅的國家有美國、德國、日本及荷蘭等。

（4）水污染稅。大量廢水會在企業(yè)開采、加工及運輸煤炭能源過程中產(chǎn)生，該稅種是對造成水質(zhì)污染的行為進行征稅，以減少廢水排放、促進節(jié)約水資源。代表性的國家有德國、荷蘭、丹麥和匈牙利等。部分OECD國家煤炭行業(yè)節(jié)能減排稅收政策見表2。

表2 部分OECD 國家煤炭行業(yè)節(jié)能減排稅收政策匯總

3 煤炭企業(yè)節(jié)能減排稅收政策差異的國際比較

3.1 OECD 國家煤炭企業(yè)節(jié)能減排稅收政策的比較

為促進資源利用率的提高，OECD 國家注重調(diào)節(jié)煤炭企業(yè)稅收政策引起的級差收入，普遍制定較為完善的煤炭資源稅；在鼓勵節(jié)約資源方面，大多對煤炭企業(yè)實行減免稅收的優(yōu)惠政策。并且為提高產(chǎn)業(yè)集中度，促進企業(yè)安全生產(chǎn)，會制定一些優(yōu)惠政策促使小企業(yè)聯(lián)合，但是采取的具體措施在不同的OECD國家不盡相同，例如對于 “礦權(quán)地購置現(xiàn)金成本”的處理，美國采用部分費用資本化的方式，而印度尼西亞則是在生產(chǎn)開始時，用余額遞減法以25%的速度攤銷。具體代表性措施列示如表3。

表3 OECD 國家部分礦業(yè)稅收優(yōu)惠政策

3.2 我國與OECD 國家煤炭企業(yè)節(jié)能減排稅收政策的比較

研讀相關(guān)政策法規(guī)及總結(jié)文獻可知，我國煤炭企業(yè)各項優(yōu)惠政策之間關(guān)聯(lián)性較差，促進節(jié)能減排的空缺較多，尚未形成完整系統(tǒng)的稅收優(yōu)惠政策體系。為更好促進我國煤炭企業(yè)的節(jié)能減排工作，應(yīng)將我國與OECD 國家的稅收政策進行比較，找出區(qū)別，借鑒其先進的經(jīng)驗，結(jié)合實際國情制定利于我國推動煤炭企業(yè)節(jié)能減排的稅收政策?？傮w看來，OECD 國家在促進煤炭企業(yè)節(jié)能減排的稅收政策方面主要具有以下特點：

（1）注重節(jié)能減排稅收體系建設(shè)。OECD 國家會從可持續(xù)發(fā)展的視角出發(fā)，在建設(shè)節(jié)能減排稅收體系時注重其長期性和協(xié)調(diào)性，整體規(guī)劃稅收體系的建立。丹麥于1994年即逐步建立了包括能源稅、水污染稅及碳稅等在內(nèi)的完整稅收體系，該套以能源稅為主的稅收體系是在原有綠色稅收基礎(chǔ)上建立的，結(jié)合其他稅種一起能夠在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，提高企業(yè)環(huán)境保護的意識。丹麥也被奉為是節(jié)能減排稅收體系建設(shè)的成功案例。

（2）涵蓋全面的稅收政策內(nèi)容。OECD 國家的綠色稅收政策起步較早，涵蓋的政策內(nèi)容范圍較為廣泛，一類如生態(tài)破壞稅收、環(huán)境污染稅收等增加能源使用成本；另一類如稅收減免及折舊促進企業(yè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)采取利于節(jié)能減排的技術(shù)等；再有對企業(yè)環(huán)保行為進行鼓勵的直接稅收中具有相應(yīng)條款等內(nèi)容；另外，還特別對企業(yè)不利于節(jié)能減排的行為課以重稅。而我國的節(jié)能減排稅收政策各項優(yōu)惠條款分散在不同的稅種內(nèi)，沒有明顯的關(guān)聯(lián)度，內(nèi)容相較OECD 國家來說，顯得太過零散。

（3）充分考慮企業(yè)的競爭力。OECD 國家重視企業(yè)競爭力的發(fā)展，在制定節(jié)能減排稅收政策以促進環(huán)保的同時會充分考慮其經(jīng)濟可行性，給予企業(yè)一定的過渡期適應(yīng)新稅率，促進企業(yè)在調(diào)整階段加大節(jié)能投資，因此，比較注重發(fā)揮稅收政策的調(diào)節(jié)作用。我國煤炭企業(yè)稅收政策正面臨這樣的問題，稅負(fù)過重、稅種交叉，讓企業(yè)不堪重負(fù)，相應(yīng)的節(jié)能減排稅收優(yōu)惠卻比例不足，由于考慮經(jīng)濟競爭力等因素，無法開展新稅種，而現(xiàn)有的優(yōu)惠措施分布又過于零散。

4 我國現(xiàn)行煤炭行業(yè)節(jié)能減排稅收政策存在的問題及建議

我國目前現(xiàn)有的一些稅收優(yōu)惠措施零散分布在所得稅、增值稅及資源稅等稅種之中，由于缺乏整體把握、沒有結(jié)合煤炭企業(yè)實際情況，因此各項優(yōu)惠措施之間具有較差的關(guān)聯(lián)性，導(dǎo)致稅收對于煤炭企業(yè)的調(diào)節(jié)程度過淺。另外，對環(huán)境保護有促進作用的稅收單一，資源稅是一種典型的以支持煤炭企業(yè)可持續(xù)發(fā)展為視角的稅收政策，但是在與煤炭企業(yè)相關(guān)的全部稅收收入中，資源稅所占比例較小，在整個稅收體系中也只是小角色，難以有效引導(dǎo)煤炭企業(yè)開展節(jié)能減排工作。

針對我國煤炭企業(yè)節(jié)能減排稅收政策存在的問題，應(yīng)從以下4點進行完善。

（1）在增值稅方面，應(yīng)切實加快生產(chǎn)型向消費型的轉(zhuǎn)變，以減少資源型城市轉(zhuǎn)型及開采煤炭造成的空氣污染等問題。另外，應(yīng)當(dāng)鼓勵企業(yè)購置和使用利于節(jié)能減排的先進設(shè)備，允許用于廢水、固體污染物處理等方面的環(huán)保設(shè)備進行進項抵扣，使增值稅的作用得到充分發(fā)揮。

（2）在企業(yè)所得稅方面，針對當(dāng)前“稅負(fù)過重”的問題，應(yīng)該加大煤炭企業(yè)投資抵免所得稅的額度，并且增加稅前扣除額，以便減輕稅收負(fù)擔(dān)，促使企業(yè)更加充分地利用與所得稅相關(guān)的優(yōu)惠政策，積極投資設(shè)備、改造技術(shù)并且加大節(jié)能減排的力度。

（3）煤炭資源稅方面，應(yīng)該結(jié)合行業(yè)實際情況，對資源稅進行改革和完善，根據(jù)不同地區(qū)的資源利用率水平，設(shè)置符合開采、回采率的浮動稅費制度。

（4）應(yīng)該嘗試開征環(huán)境稅。環(huán)境稅的征收符合國際上通行的“誰污染誰治理”原則，對煤炭企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中造成環(huán)境污染的行為單獨征稅，能夠加大環(huán)保力度，促進煤炭企業(yè)進行節(jié)能減排工作。

［1］ 薛向東.基于 “綜改試驗區(qū)”下的煤炭企業(yè)稅費政策改革建議 ［J］.會計之友，2011 （24）

［2］ 范軻.煤炭企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠設(shè)計理論及指導(dǎo)意義 ［J］.中國科技信息，2012 （6）

［3］ 周金榮.促進節(jié)能減排的稅收政策研究 ［J］.稅務(wù)與經(jīng)濟，2009 （3）

［4］ 羅紅.完善我國節(jié)能減排稅收政策的探討 ［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2010 （3）

［5］ 朱曉沖，畢麗.促進節(jié)能減排的財稅政策研究［J］.經(jīng)濟縱橫，2007 （13）

［6］ 何國家，石礪，白建明.國內(nèi)外煤炭產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠及稅費政策比較 ［J］.中國煤炭，2007 （8）

［7］ 鄒穎，張慶光.國內(nèi)外企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的比較及其啟示 ［J］.經(jīng)濟師，2002 （3）