“改革就像‘文藝片’，叫好難叫座”

◤在過(guò)去四年內(nèi)，“快半拍”的佛山順德區(qū)、深圳、天津?yàn)I海新區(qū)、陜西渭南等地區(qū)，在收獲萬(wàn)眾關(guān)注目光的同時(shí)也品嘗到了改革的艱辛。

南方周末記者袁端端發(fā)自廣東順德

“我這個(gè)名片你可要收好了，可能之后就沒(méi)有了?！倍潭桃恍r(shí)，這句話，溫雄重復(fù)了兩次。

這位佛山順德區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管安全局常務(wù)副局長(zhǎng)的擔(dān)憂不無(wú)道理。就在2013年3月10日，盛傳已久的國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局浮出水面。這讓溫雄擔(dān)心，以后他們這個(gè)局的名字會(huì)不會(huì)再改。

相比中央的大動(dòng)作，佛山順德區(qū)、深圳、天津?yàn)I海新區(qū)、陜西渭南地方食品監(jiān)管的大部制改革快了半拍。順德市場(chǎng)安全監(jiān)管局（下稱市監(jiān)局）成立已逾三年。

這些地方試點(diǎn)與國(guó)務(wù)院新頒布的改革方案并不完全一致，但他們的改革方向卻絲絲相連。近四年，這些“快半拍”的地區(qū)試圖通過(guò)各自的創(chuàng)新將食品安全監(jiān)管置于陽(yáng)光之下，在收獲萬(wàn)眾關(guān)注目光的同時(shí)也品嘗到了改革的苦澀。

三天革了自己的命

三天時(shí)間，順德革了自己的命。這聽(tīng)起來(lái)有些不可思議。2009年9月15日，順德進(jìn)行大部制改革，3天后，區(qū)市場(chǎng)安全監(jiān)管局成立。從此，工商、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)的全部職責(zé)，以及農(nóng)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、衛(wèi)生、食藥等8部門部分職責(zé)都?xì)w其一局管理。

沒(méi)有統(tǒng)一制服，沒(méi)有執(zhí)法證，沒(méi)有對(duì)應(yīng)的管理章程，很多市民甚至都還不知道，就改完了?！皠偤喜r(shí)，不清楚怎么做?！睖匦刍貞浀?。

“不是小打小鬧，是真正的大刀闊斧。”國(guó)家行政學(xué)院科研部主任、時(shí)任順德改革課題組組長(zhǎng)許耀桐對(duì)此評(píng)價(jià)頗高。

順德確實(shí)嘗到了先試的甜頭。以前總有疑問(wèn)：小作坊賣問(wèn)題食品，是工商還是衛(wèi)生部門來(lái)監(jiān)管？市場(chǎng)售賣可疑豬肉，是農(nóng)業(yè)部門來(lái)檢測(cè)還是工商部門來(lái)介入？如今，這些都不是問(wèn)題?！皬陌氤善?，一直到吃進(jìn)肚子里的食品，都?xì)w我們管，推諉不了了。”市監(jiān)局食品安全管理科科長(zhǎng)蘇瑞偉說(shuō)。

市監(jiān)局局長(zhǎng)趙萬(wàn)雄總喜歡舉硼砂豬肉檢查的例子說(shuō)明“改革效率”：“以前取樣后還得分別送到兩個(gè)部門進(jìn)行檢測(cè)。但整合后，原質(zhì)監(jiān)和農(nóng)業(yè)部門的檢測(cè)車輛一同前往，五分鐘就能檢測(cè)出是否有問(wèn)題?！?/p>

“布了個(gè)架子，談不上經(jīng)驗(yàn)”

即便一切看似順利，市監(jiān)局副局長(zhǎng)孔繁昌仍對(duì)食品安全頗為緊張。

見(jiàn)到南方周末記者前，穿著藏藍(lán)色制服的孔繁昌剛接受完電視臺(tái)的采訪，“又是采訪食品安全的問(wèn)題，壓力非常大”。

孔繁昌分管的食品安全科里只有七名監(jiān)管人員，但他們要面對(duì)的是區(qū)內(nèi)五千多家的餐飲企業(yè)，一萬(wàn)三千多家食品企業(yè)以及三百多間小作坊，“天天不睡覺(jué)也管不好”。

改革一年后，廣東省政府辦公廳要求全省25縣推廣順德模式。天津、黑龍江、內(nèi)蒙古、安徽以及江浙等地聞此，紛紛組團(tuán)“取經(jīng)”。

負(fù)責(zé)宣傳的副科長(zhǎng)李曉婷把三年來(lái)媒體的報(bào)道遞給南方周末記者看，厚厚的文件夾，足有四大本。但正像當(dāng)?shù)毓賳T總結(jié)的，“我們這里的改革就像‘文藝片，叫好難叫座”。取經(jīng)之后，并沒(méi)有太多地方復(fù)制經(jīng)驗(yàn)。

在各地學(xué)習(xí)順德期間，2011年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)文，將省級(jí)以下工商質(zhì)監(jiān)體制由垂直管理變?yōu)榈胤焦芾?。已先行改革的深圳不得不在市?chǎng)監(jiān)督管理局下設(shè)了一個(gè)二級(jí)局負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管，實(shí)行市局、分局、監(jiān)管所三級(jí)垂直管理?！爸皇遣剂藗€(gè)架子，根本談不上什么經(jīng)驗(yàn)?！痹摼止ぷ魅藛T拒絕了南方周末記者的采訪。

“一個(gè)兒子多個(gè)爹，應(yīng)付不過(guò)來(lái)”

“我們承認(rèn)改革仍然有問(wèn)題，所以改革才有繼續(xù)深化的必要?！薄绊樀滦姓芾眢w制改革遇到的問(wèn)題，仍然需要用改革的精神來(lái)解決，舍此是找不到辦法的。”這是2010年初，時(shí)任廣東省委書記汪洋對(duì)于順德改革的兩次批示。

“最大的困難和感受是，機(jī)構(gòu)變了，人員沒(méi)變，機(jī)制沒(méi)變，法律沒(méi)變。那我們?cè)撛趺崔k？”孔繁昌反復(fù)提到。

順德區(qū)屬于佛山管理，現(xiàn)在是省管縣的試點(diǎn)地區(qū)。以前一個(gè)局找上級(jí)的一個(gè)局就行，合并后，“通俗一點(diǎn)，就是一個(gè)兒子多個(gè)爹，應(yīng)付不過(guò)來(lái)”。

現(xiàn)在，每次上級(jí)開會(huì)都要主管局長(zhǎng)來(lái)參與，于是上面多個(gè)部門的會(huì)議都還是同一個(gè)局長(zhǎng)去。每天忙得“腳不沾地”，會(huì)議多、材料多、發(fā)文多，是試點(diǎn)地區(qū)的共同感受?！巴患乱o上面三份計(jì)劃、總結(jié)和匯報(bào)?！笨追辈軣o(wú)奈。

“省里不能得罪，市里也不能得罪，有點(diǎn)事兩邊都要請(qǐng)示?！敝猩酱髮W(xué)行政管理系教授陳天祥說(shuō)。事實(shí)上，早在1992年，順德就曾試行過(guò)大部制，把原來(lái)56個(gè)黨政機(jī)構(gòu)合并成28個(gè)，堅(jiān)持了10年。2002年之后，為與上級(jí)對(duì)接，又慢慢增加起來(lái)。

“改革不是減人，公務(wù)員怎么能減？”

以最敏感的人事安排為例，目前試水的四地，改革后幾乎沒(méi)有精簡(jiǎn)一人?！案母锊皇菧p人，公務(wù)員怎么能減？”順德市監(jiān)局的一位工作人員對(duì)南方周末記者的發(fā)問(wèn)不解。

那精簡(jiǎn)誰(shuí)呢？每次沒(méi)有編制的基層檢疫人員首當(dāng)其沖。中山大學(xué)教授劉亞平在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，“有的基層檢疫人員就一兩個(gè)”。

更有意思的是，多部門合并，往往會(huì)產(chǎn)生一個(gè)新局里有一個(gè)正手、十幾個(gè)副手的奇特現(xiàn)象。

人沒(méi)有少，但所有人幾乎異口同聲“更忙了”，其中另有蹊蹺。

據(jù)東莞市質(zhì)監(jiān)部門一位工作人員介紹，深圳原衛(wèi)生系統(tǒng)從事餐飲食品監(jiān)管的有2000人左右，而實(shí)際劃入市場(chǎng)安全監(jiān)管局的僅有九十余人，而順德僅有10人劃入。兩地新部門最龐大的力量來(lái)自工商系統(tǒng)，這也是技術(shù)力量最薄弱的部門。

劉亞平曾就此向深圳一局長(zhǎng)提問(wèn)，局長(zhǎng)避而不談檢測(cè)機(jī)構(gòu)合并的問(wèn)題?！皺z測(cè)是個(gè)錢袋子，誰(shuí)都不愿意整合進(jìn)來(lái)，都是找政府要錢。”

天津?yàn)I海新區(qū)的情況似乎要好些。由于新機(jī)構(gòu)主要是由衛(wèi)生系統(tǒng)的人員組建，技術(shù)力量強(qiáng)于工商系統(tǒng)。

“短期培訓(xùn)不出火眼金睛”

有的人不愿意來(lái)，來(lái)了的人卻挑不起大梁。

孔繁昌多次談到專業(yè)性問(wèn)題。他告訴南方周末記者，面對(duì)相關(guān)涉及的600多項(xiàng)法律法規(guī)，一些毫無(wú)經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)管人員只能在辦公系統(tǒng)里學(xué)習(xí)或上一些培訓(xùn)課程。

“而火眼金睛是短期培訓(xùn)不出來(lái)的?！币晃谎芯渴称钒踩膶W(xué)者說(shuō)。

天津市濱海新區(qū)食藥監(jiān)督管理局原辦公室主任張玉錄告訴南方周末記者，負(fù)責(zé)食品安全的82名人員，“都是從各區(qū)對(duì)口局里借調(diào)過(guò)來(lái)的”，依然需要加強(qiáng)培訓(xùn)，成為“綜合人才”。

以順德為例，為解決人員不足，順德從各鎮(zhèn)（街）醫(yī)院防保科借用2名衛(wèi)生檢查員專職協(xié)助。為解決專業(yè)不足，他們還不得不適當(dāng)“放權(quán)”購(gòu)買第三方機(jī)構(gòu)的服務(wù)或依托行業(yè)協(xié)會(huì)。

相比順德，深圳和行業(yè)協(xié)會(huì)互動(dòng)較少?！靶袠I(yè)協(xié)會(huì)才最了解行業(yè)。”深圳餐飲服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì)的副會(huì)長(zhǎng)陳少華并不滿意改革成效。

同樣不滿的還有深圳市人大代表?xiàng)顒Σ?。他告訴南方周末記者，市場(chǎng)監(jiān)督管理局各分局里以每臺(tái)六十多萬(wàn)的價(jià)格買了多輛食品安全檢測(cè)車，可“從來(lái)不開到市場(chǎng)里去檢測(cè)，只有領(lǐng)導(dǎo)來(lái)的時(shí)候才開出來(lái)”。

新機(jī)構(gòu)、舊法規(guī)

更尷尬的是，深圳、順德兩地均遇到了無(wú)對(duì)應(yīng)法律的問(wèn)題。

溫雄記得，改革初期，原先各局的人員組成了綜合執(zhí)法的隊(duì)伍卻沒(méi)有相應(yīng)證件。由于順德是特批的省管縣，他們專程去找了省人大和法制辦，最終特事特辦，解決了執(zhí)法證。

“之前綜合執(zhí)法沒(méi)有相關(guān)法律的支持，真打起行政官司，政府很難贏?！狈鹕绞芯庌k行政機(jī)構(gòu)編制科科長(zhǎng)蔡國(guó)雄坦承。

一些制度也在成為改革的障礙?！鞍l(fā)證制度是我國(guó)食品監(jiān)管的主要手段，但事實(shí)上起的作用相當(dāng)有限，反而浪費(fèi)了大量人力物力?！眲喥秸f(shuō)。

劉亞平發(fā)現(xiàn)，當(dāng)監(jiān)管人員忙于審批發(fā)證，中后期的監(jiān)管便力不從心了，使得“商販也會(huì)覺(jué)得過(guò)了許可證這關(guān)，就萬(wàn)事大吉了”。

目前順德正在試圖改變這種“重許可，輕嚴(yán)管”現(xiàn)狀。佛山市委書記李貽偉曾對(duì)此鼓勵(lì)說(shuō)，要大膽改大膽試，不對(duì)就改回來(lái)。

誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)管者？

大部制改革能否給食品安全套上“緊箍”？

在專家看來(lái)，順德、深圳等地的實(shí)驗(yàn)并沒(méi)有真正履行大部制的核心要義，也并沒(méi)有改變現(xiàn)行權(quán)力的運(yùn)作機(jī)制。

在劉亞平看來(lái)，從中央至下的垂直管理是緩解食品安全監(jiān)管亂象的良藥，屬地管理對(duì)小型企業(yè)更為有效，但“社會(huì)對(duì)大企業(yè)已經(jīng)喪失信心了”，非省級(jí)或中央管理不可。也有人認(rèn)為，“除非修法，否則絕對(duì)不可能實(shí)現(xiàn)中央垂直管理”。

不過(guò)，學(xué)者們都承認(rèn)的一點(diǎn)是，新的監(jiān)管體系發(fā)揮作用的前提是機(jī)構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變，要有理順的決策機(jī)制、權(quán)力邊界以及監(jiān)督機(jī)制。

“統(tǒng)一成一套標(biāo)準(zhǔn)就是進(jìn)步嗎？監(jiān)管部門很容易被大企業(yè)捕獲。”劉亞平說(shuō)，“這就是一個(gè)鄭筱萸的問(wèn)題?！?007年，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局原局長(zhǎng)鄭筱萸以受賄罪被判處死刑。

這些擔(dān)憂，劉亞平曾不止一次在政府會(huì)議、學(xué)術(shù)論壇上向官員、學(xué)者們表達(dá)過(guò)，但應(yīng)者寥寥，“他們都覺(jué)得我怪怪的”。