“懲治不能有效，預防就不要指望有好效果”

南方周末記者劉斌 實習生 夏以華 孔靈 宋凌燕

編者按

十八大后，中央反腐動作密集?！皩嗔﹃P進制度的籠子”，已成為高層共識。

一段時間以來，預防腐敗的制度建設，成為中國反腐敗的制度建設重心，各級預防腐敗局，也成為中國反腐體系的最新設置。這一前置的防腐系統(tǒng)，成立六年來，是否起到了該起的作用？

◤長沙市芙蓉區(qū)搞了一個風險防控機制，“你生日了就發(fā)短信給你，不要大吃大辦；你退休了就提醒你，要把公車還回來”。

◤中國人普遍覺得收錢才是腐敗，但是在國外，“一個官員天天喝茶不干事，搞官僚主義也是腐敗，因為浪費納稅人的錢?！?/p>

南方周末記者劉斌發(fā)自北京南方周末實習生夏以華孔靈宋凌燕

國家預防腐敗局自2007年9月成立后，已經邁入第六個年頭。中國人民大學反腐學者毛昭輝還記得，“當年預防腐敗局成立的時候，電話都打爆了。老百姓寄予很大期望?！?/p>

從那以后，在國家預防腐敗局主導下，制度廉潔性評估、利益沖突防控、廉政風險防控等制度，從地方省市試點發(fā)端，漸次向全國推廣。其核心目的如同在2013年兩會上，溫家寶總理政府工作報告中的表述一致：從制度上改變權力過分集中，而又得不到制約的狀況。

時至今日，對于從上至下成立的各級預防腐敗局工作成效，參與其中的學者評價各異。北京航空航天大學廉政研究所副所長杜治洲相對樂觀，“它確實從理念和實踐層面把預防腐敗工作的思路拓展了，這是一個非常重要的貢獻?！背直^態(tài)度者如毛昭輝教授，“這項制度推進的時候，我就提出很多問題?，F在看來都印證了?！?/p>

北京大學廉政研究中心副主任莊德水覺得，對預防腐敗局的期望應該客觀，“腐敗是個系統(tǒng)性的問題，不能認為成立這么一個機構，就能夠完全解決腐敗問題?！?/p>

“權威性不夠”

成立預防腐敗局的直接動因，來自于2003年12月中國加入《聯合國反腐敗公約》?！堵摵蠂锤瘮」s》分成三部分：預防，定罪，以及國際合作?！肮s有些條款具有很強約束力，是國際義務。”北京師范大學刑事法律科學研究院國際刑法研究所所長黃風教授告訴南方周末記者。

建立相應的預防腐敗機構，同樣是履行公約義務。此外，2004年9月，中共十六屆四中全會首次提出“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的反腐倡廉十六字方針，預防腐敗作為構建懲防體系的一部分被重點強調。連同《聯合國反腐敗公約》的明確要求，國家預防腐敗局在此背景下應運而生。

由于預防腐敗在中國尚屬探索階段，國家預防腐敗局2007年成立時，并未新增人員編制，只在監(jiān)察部加掛一塊牌子，局長由監(jiān)察部部長兼任，級別為副部級。

從職責看，國家預防腐敗局仍以宏觀組織協調、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導為主，而防貪審查方面似暫無國內專門法律的明確授權。湖南大學廉政研究中心首席專家袁柏順認為，“如果沒有法律的明確授權，則國家預防腐敗局制定的制度和提供的建議就缺乏強制性?！?/p>

一個例子是2010年7月，中央紀委辦公廳、國家預防腐敗局辦公室印發(fā)的《關于開展制度廉潔性評估試點工作的指導意見》中，將之前用的“審查”改為了“評估”。

“權威性不夠”，這也是北航廉潔教育與研究中心主任任建明一直擔心的。“權威性的一層含義是權力架構上，國家預防腐敗局是否獨立，以及能否得到充分授權。”任建明認為另一個層面是“專業(yè)性”，“你要能提出比別人更加專業(yè)的意見，比如你給我診斷一下，中國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)為什么吃回扣還那么嚴重?！?/p>

國家預防腐敗局在中紀委內部稱作“預防室”，與其他正廳局級室相比，被高配到副部級。在杜治洲看來，一方面體現了國家對預防腐敗的重視，“另一方面，國家預防腐敗局調動的權力、支配的資源都不一樣?，F行中國體制下，權力間制衡性較弱，只有上級對下級的作用才會明顯?！?/p>

由于沒有強令要求，省一級設立預防腐敗局的決定權完全在地方政府，成立進度也不相同。2009年2月26日，甘肅省預防腐敗局正式在蘭州掛牌成立，成為全國首家成立的省級預防腐敗局。之后，先后有上海、河北、河南、內蒙古等多個省份成立預防腐敗局。

2012年12月27日，山東省預防腐敗局掛牌成立，接受南方周末記者采訪的山東某市紀委書記稱：目前山東所有地級市都未成立預防腐敗局。

在紀委內部，預防腐敗工作本已存在各個科室中，比如監(jiān)察綜合室、宣傳教育室、糾風室等。江蘇省紀委一名內部人士告訴南方周末記者：“預防腐敗局的人員是抽調了各個室的人組成，直到去年12月才明確了這個局的職能。具體在運作過程里，會面臨什么樣的困難還不清楚。”南方周末記者電話采訪江蘇省紀委辦公廳的工作人員，對方說，“省預防腐敗局才成立不足半年，連辦公地點也沒有?！?/p>

“最大的風險點在一把手”

湖南大學廉政研究中心副教授田湘波的一項重要工作內容，就是給中紀委和省紀委等部門提供專家意見。中紀委在七省市試點的“防止利益沖突”，就是由他最早提出。

2006年6月，中國剛簽署《聯合國反腐敗公約》后不久，中共準備將工作重心從黨建轉變到預防腐敗上。中紀委為此召開了一個咨詢會，田湘波受邀參加。在會上他提出一篇文章“新時期禁止公務員經商制度研究”，當時中紀委研究室主任對文章贊賞有加，“防止公私利益沖突”的概念也從此由國外引入中國。

國家預防腐敗局推進的制度建設，除直接吸取反腐專家的學術成果外，還從基層試點經驗中汲取。中紀委在十八大后力推的廉政風險防控，最初就是先在北京市崇文區(qū)試點，后擴展至北京市。影響力越來越大時，中紀委將其推廣至全國。

廉政風險防控在制度設計上非常周密，其核心是查找風險點，再布置防控措施。河南省焦作市在2012年下發(fā)的崗位風險查找通知中，將“風險點”描述為：“在什么工作過程中，因什么原因，會發(fā)生什么問題。”該市在查處風險點的方法上就有：自己查找、案例分析、領導點評、群眾評議、組織審定等。

廉政風險防控有一套指導計劃，涉及單位、部門以及個人。“比如部門負責人除了找自己的風險點之外，還要找上級的風險點。上級要找下級的風險點，下級找上級的風險點?！泵演x認為，“廉政風險防控是微觀層面的制度安排，即便找到很多廉政風險點，防范并不是這個層面的制度能解決的?！?/p>

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“最大的風險點在一把手?！卑凑樟L險防控的設計，下級一把手由上級負責監(jiān)督，毛昭輝說：“下級一把手在行使職權時，很多行為上級看不到，只有同級單位同事、社會輿論才可能實施有效監(jiān)督?！奔又霞墪鲇诙喾N考慮，“比如下級是我任命的，他出了問題我是可能被問責的”等原因，最終導致“看得見的管不著，管得著的看不見”。

雖然很多單位能找到上萬個風險點，但在毛昭輝看來，廉政風險防控機制最大困難就是做不到預警，“它不是一個設計上的問題，是根本無法突破的問題”。

“權力運行時，有時候能被看到，有時又看不到?！泵演x說，“你看到的權力和實際的權力是兩回事，官員八小時外行使的權力是沒辦法監(jiān)督的，根本沒辦法找到風險征兆?！?/p>

操作層面也存在困難。從名義上看，政府機關和企事業(yè)單位都有預防腐敗的義務，他們找到風險點后由誰來負責監(jiān)督也是個問題。單純依靠預防腐敗局并不現實，國家預防腐敗局的編制才23人，省級預防腐敗局至多十多人。湖北省最早成立的鄂州預防腐敗局工作人員說：“我們只有6個人。”

無奈之下，廉政風險防控的實施，只能依托單位本身和他們各自的紀檢監(jiān)察部門，“你交給我，我還有自己的工作要做呢，也就應付應付了事。慢慢地就碎片化了。”毛昭輝說。

預防腐敗需要專才

預防腐敗局除了要組織協調預防腐敗工作，另一更重要的職責是指導黨政機關和企事業(yè)單位開展預防腐敗工作。在毛昭輝看來，“不可能預防腐敗局這幾十號人到各地跑，必須制定一套具有可操作性的指導意見或者規(guī)范才行。”

由于人手有限，每年預防腐敗的中心工作也并非一成不變，一段時間重視巡視制度，過段時間開始關注行政審批、廉政風險防控。這讓預防腐敗局工作人員疲于奔命。

預防腐敗局力推的另一項制度建設——“制度廉潔性評估”，同樣存在操作問題。制度廉潔性評估起源于海南。2007年，海南省紀委、監(jiān)察廳調研發(fā)現，一些腐敗案件和損害群眾利益的突出問題時有發(fā)生，原因并不是不執(zhí)行、不落實制度，而恰恰是制度本身出了問題。同一時期，四川省對基層各部門的制度展開調研，發(fā)現80%的腐敗案件背后，都存在制度依據不足、設置不當、監(jiān)督程序缺失或執(zhí)行不力等問題。

2009年，國家預防腐敗局發(fā)文確定以海南、四川、深圳三地為試點，對制度開展廉潔性評估（審查）。試點期間，3個?。ㄊ校彶榈闹贫刃晕募狄郧в?、萬計，效果顯著。2010年7月，試點工作擴展到河北、廣東等8?。ㄊ校笥謹U展到衛(wèi)生部、農業(yè)部、國家知識產權局等部門。

“制度廉潔性審查所發(fā)現的諸多問題中，違規(guī)擴權攬權是最主要的問題?！焙洗髮W廉政研究中心首席專家袁柏順發(fā)現，制度廉潔性評估本來是要查找腐敗漏洞的，“現在的工作重點變成主要看文件合法不合法，合不合乎相關程序規(guī)定，成了合法性和規(guī)范性審查?！?/p>

由于人手不足，在進行試點的省份當中，承擔制度廉潔性評估工作任務大量工作的機構主要是省市政府法制辦以及具體廳局的監(jiān)察部門。問題由此產生——不少制度原本就是廳局制定并且執(zhí)行，“這個本身就是腐敗漏洞，你再自己評估肯定是小打小鬧?！痹仨樥f，“而有些制度則是因為上位制度本身的問題，你并無權做出修改或廢除?！?/p>

為此，袁柏順強調制度廉潔性評估工作的獨立、客觀和中立。“甚至可以采用政府以聘任制的形式組織專業(yè)團隊；或采用政府外包或采購防貪審查服務的形式?！彼孟愀哿鹱隼?，他們秉承執(zhí)法、教育、預防“三管齊下”的戰(zhàn)略，預防勝于治療的理念，由法定機構開展專業(yè)、系統(tǒng)的防貪審查，是香港廉政公署的創(chuàng)舉，“負責防貪的人員很少，但是每一個都是專才。”

香港注重在制度與程序的設計當中堵塞腐敗漏洞。例如，入境時，過關處并不是在每一個窗口前排一條縱隊，而是按照之字形排隊。這種安排本身即有腐敗預防的考量在其中——每一個窗口排成縱隊，會使排隊者確信自己的手續(xù)會在特定人員手中辦理，而之字形排隊，等到一個人排到最前面時，會被隨機安排到任意一個窗口辦理?！澳切┫胱咚饺刖车娜司蜎]辦法打通某個窗口的工作人員”。

因此，查找腐敗漏洞必須要由專業(yè)人才實施，“專業(yè)人士能夠根據自己的工作經驗，比較熟練地找到腐敗漏洞在哪里?！痹仨樥f。

懲治是最好的預防？

預防腐敗局成立后，備受專家好評的成果是：國家開始重視私營企業(yè)、非公有制企業(yè)里的預防腐敗問題。杜治洲就知道，國家預防腐敗局正在對于中介組織的腐敗和制度不規(guī)范問題，做全國范圍內的研究。其實這也是《聯合國反腐敗公約》的要求，提倡締約國在加強公共部門防腐敗的同時，也要加強私營部門的防腐敗。

一些地方政府在預防腐敗形式上也有創(chuàng)新。田湘波告訴南方周末記者，長沙市芙蓉區(qū)就搞了一個風險防控機制，“你生日了就發(fā)短信給你，不要大吃大辦；你退休了就提醒你，要把公車還回來”。

從實際操作結果看，企業(yè)搞風險防控比政府部門更徹底。田湘波聽說一家私有企業(yè)自己做課題研究，還請專家指導，用不同顏色表示不同級別的風險預警，“他們還與員工簽訂合同，你違反哪條，就自動離職，現在據說已經辭退五十幾個人了?！?/p>

在政府或者事業(yè)單位中，開展預防腐敗的阻力太大?！氨热绾辖逃龔d搞高校廉政自評，很多高校都給自己打分挺高，比如滿分100分，自評它都評90分?！碧锵娌ㄕf。

田湘波有一次到湖北一個地級市調研，問當地紀委常委預防腐敗工作怎么做。對方說這很簡單，“只要你的單位把信息都公開了，就什么問題都解決了?！钡珜嶋H上，該市兩名紀委干部連自己單位的信息都不愿意公開，“可見反腐阻力有多大”。

跟政府打交道多了，田湘波發(fā)覺很多官員根本不了解什么叫腐敗。中國人普遍覺得收錢才是腐敗，但是在國外，“一個官員天天喝茶不干事，搞官僚主義也是腐敗，因為浪費納稅人的錢”。

在毛昭輝看來，中國預防腐敗體系構建有三個層面，宏觀、中觀和微觀。宏觀是國家的政治體制能不能保證不出現腐敗，或者一旦出現腐敗馬上制約和制衡；中觀是建立核心的預防腐敗制度，比如化解腐敗動機的高薪養(yǎng)廉制度，以及實施財產公示制度等；從微觀層面來說，對關鍵部門、關鍵領域和關鍵環(huán)節(jié)，采取有針對性的專項預防。

毛昭輝一直覺得，懲治是最好的預防，“這樣可以增加威懾力，發(fā)現一個查辦一個?！钡袊锤瘮〉闹匦?，后來轉移到預防腐敗的制度建設。他認為，這種制度建設只是微觀層面的關鍵環(huán)節(jié)預防，不是頂層制度和核心制度的建設。他認為，“地方出現創(chuàng)新‘內卷化，就是制度創(chuàng)新到一定程度，需要上層的制度突破。如果沒有，下層的創(chuàng)新就慢慢無效了?！?/p>

“懲治不能有效，預防就不要指望有好效果?！痹仨樢廊挥孟愀哿鹱隼?，“他們抓貪污時秉持不懼不偏的精神，不管是誰都抓。一個部門腐敗行為如果不斷被發(fā)現或被懲處，首長就會主動配合預防腐敗工作?！?/p>

理論上來說，防止貪腐的力量應當來源于社會，而不是權力本身?；谶@個原理，毛昭輝覺得，社會監(jiān)督是當前預防腐敗的最直接、最有效的制度安排，“包括網絡輿情也好，媒體和公民社會的監(jiān)督都需要拓展”。