新型城鎮(zhèn)化：回歸到“人”

南方周末記者 陳新焱 實(shí)習(xí)生 樊巍

?上接第11版

南方周末記者陳新焱南方周末實(shí)習(xí)生樊巍發(fā)自廣州

不能再像以前

如果要評選兩會最熱話題，“城鎮(zhèn)化”一定是其中之一。

據(jù)政協(xié)提案審查委員會主任孫淦透露，截至2013年3月6日，全國政協(xié)收到來自民主黨派和政協(xié)委員的“城鎮(zhèn)化”提案高達(dá)110余件。自2012年以來，副總理李克強(qiáng)在不同的場合多次提到“城鎮(zhèn)化”，這三個字便成了十八大之后的高頻詞。

“我們認(rèn)為，中國的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是以人為本、公平共享的城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，而不是人為造城……”2013年3月6日下午，圍繞“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”主題，來自國家發(fā)改委、公安部、民政部、財政部、人社部、國土部、住建部、農(nóng)業(yè)部等部委的副部長們齊聚政協(xié)禮堂，民革中央副主席劉凡第一個發(fā)言。

劉凡的話迅速引來贊同。三天之后，在國家發(fā)改委中國城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬的發(fā)起下，陜西團(tuán)省委副書記段小龍，中央財經(jīng)大學(xué)金融法所所長、法學(xué)院教授黃震，江西撫州市市長張和平等人齊聚一堂，探討“‘新四化下的中國城鎮(zhèn)化之路”，同樣的觀點(diǎn)，被一再提起。

“不能搞投資大躍進(jìn)，不能造新城，不能再像以前，土地的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于人口的城鎮(zhèn)化率。”易鵬說，“以前確實(shí)存在這些問題，現(xiàn)在的‘新型城市化就是想把它改過來，將以前的城鎮(zhèn)化1.0版變成2.0版、3.0版?！?/p>

從以物為本的城鎮(zhèn)化走向以人為本的城鎮(zhèn)化，是上自廟堂、下至江湖，對“新型城市化”的普遍解讀，或者說，是期待。

中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田曾撰文指出，中國目前名義上的城鎮(zhèn)化率雖已超過50%，但實(shí)際上，有城鎮(zhèn)戶籍的不足35%，而有房者的比例，則低于1%。數(shù)億農(nóng)民工，每年像候鳥一樣到處遷徙、漂流。

以提高農(nóng)民生活質(zhì)量為主題的城鎮(zhèn)化，首先，就是要彌補(bǔ)其歷史的欠賬：對居住、就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、低收入群體補(bǔ)貼和失業(yè)救濟(jì)等公共服務(wù)均需追加投入，在制度上也要讓農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變身份，共享改革的成果。

從這個角度而言，“城鎮(zhèn)化”更像是一場博弈：一方是憑借強(qiáng)大資本實(shí)力“覬覦”廉價土地已久的“利益階層”，他們其中很大一部分人是改革的利益獲得者；另一方，則是想通過“土地?fù)Q身份”來實(shí)現(xiàn)城市夢的農(nóng)民們。兩者角力的矛盾爆發(fā)點(diǎn)將集中于“利益交換的結(jié)果”：前者是想以最小的代價交換最大的成果；后者則是想以僅有的“維系性命的土地要素”來交換“未來全部的新生活”。

各種各樣的城鎮(zhèn)化

事實(shí)上，早在1984年，中共中央就第一次提出小城鎮(zhèn)發(fā)展，十五大、十六大都對小城鎮(zhèn)發(fā)展提出了要求，十七大也曾指出，“要走中國特色城鎮(zhèn)化道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。

這些年來，在全國先后出現(xiàn)過各種新型城鎮(zhèn)化的改革嘗試，例如以大城市帶大郊區(qū)的“成都模式”，其主要做法是，對土地確權(quán)頒證，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場，設(shè)立建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機(jī)制。以發(fā)展較好的區(qū)域作為起步點(diǎn)，確立優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成以市場為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)集群。另外再配以農(nóng)民的公共服務(wù)和社會保障，提高農(nóng)民的生活水平。

再比如，通過產(chǎn)業(yè)集聚帶動人口集聚，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市周邊地區(qū)的快速崛起的“廣東模式”，這一模式又可以分為兩條主線：一是珠三角模式，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營企業(yè)集中的中心鎮(zhèn)為發(fā)展依托；二是山區(qū)模式，即圍繞著縣城，發(fā)展專業(yè)鎮(zhèn)。

還有諸如以宅基地?fù)Q房居住的“天津模式”、以集體土地入市的“深圳模式”等。

這些模式都有共性，即：工業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)地向集約經(jīng)營集中，村民向新型社區(qū)集中和土地有償轉(zhuǎn)讓使用。

十八大后，李克強(qiáng)多次講話，將城鎮(zhèn)化這個最大內(nèi)需和改革這個最大紅利結(jié)合起來。坊間諸多評論認(rèn)為，這將是新一輪改革的開始。而從“城鎮(zhèn)化”到“新型城鎮(zhèn)化”，從“物”回到“人”，必將加速推動包括戶籍制度、土地制度、中央和地方財稅制度、高考制度、收入分配體制、養(yǎng)老統(tǒng)籌制度、醫(yī)療體制、行政管理制度等等方面的改革。

“接下來，可以預(yù)見的是，在這種推動農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的城鎮(zhèn)化改革過程中，必定會遇到各種挑戰(zhàn)。如錢從哪里來，因?yàn)橐环矫?，一個農(nóng)民要轉(zhuǎn)化為市民分享到均等的公共服務(wù)需要資金；另外一方面，為了提高城市的承載能力，需要對農(nóng)村集體土地進(jìn)行制度改革，這會影響到地方政府和中央政府的財政收入等?！眹野l(fā)改委中國城市和小城鎮(zhèn)中心研究員易鵬分析，當(dāng)面臨這種此消彼長的局面，意味著會加速現(xiàn)有的財稅稅種設(shè)置的改革，甚至對中央政府和地方政府間的利益分配格局，也會產(chǎn)生影響。

顯然，這并非易事?！澳軌蜃プ「母锏呐１亲印擎?zhèn)化，是一種智慧，但未來能否推動城鎮(zhèn)化改革最終取得實(shí)際成果，可能還需要勇氣和智慧的結(jié)合?！币座i說。