新時(shí)代我國(guó)社會(huì)救助制度變遷路徑研究

張浩淼 高 晨

一、引 言

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，完成了脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)的歷史任務(wù)。在此期間，社會(huì)救助制度開(kāi)始從“生存型”轉(zhuǎn)向“發(fā)展型”（仲超，2021a）。一方面，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，城鄉(xiāng)低保受助人數(shù)總體呈減少趨勢(shì)；另一方面，我國(guó)社會(huì)力量蓬勃發(fā)展，豐富了支持社會(huì)救助事業(yè)的慈善力量①根據(jù)民政部歷年《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》匯總得出。民政部，《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mca.gov.cn/n156/n189/index.html，最后訪問(wèn)日期：2023年8月3日。。為滿足困難群體的生存和發(fā)展需求，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》，提出要建立健全分層分類的社會(huì)救助體系，提升服務(wù)能力，拓展救助功能（國(guó)務(wù)院，2020）。黨的二十大立足從“全面小康”到“共同富?！钡哪繕?biāo)銜接，再次強(qiáng)調(diào)健全分層分類社會(huì)救助體系，意味著提供“物質(zhì)+服務(wù)”的發(fā)展型社會(huì)救助制度建設(shè)已成為當(dāng)下社會(huì)救助制度變遷的前進(jìn)方向（李春根、王悅，2023）。

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)社會(huì)救助制度的功能和定位得到了怎樣的拓展？我國(guó)社會(huì)救助的制度模式發(fā)生了怎樣的轉(zhuǎn)變？是什么力量觸發(fā)了制度變遷的嘗試？基于實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的要求，未來(lái)我國(guó)社會(huì)救助制度的發(fā)展方向是什么？本文將通過(guò)制度變遷有關(guān)理論構(gòu)建分析框架，嘗試對(duì)上述問(wèn)題作出解答，為新時(shí)代我國(guó)社會(huì)救助制度創(chuàng)新發(fā)展提供有益借鑒。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

社會(huì)救助制度是國(guó)家和社會(huì)滿足困難群體基本生活需要的制度安排，是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分。新中國(guó)成立以來(lái)，社會(huì)救助制度經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)且系統(tǒng)的變遷過(guò)程。學(xué)界對(duì)我國(guó)社會(huì)救助制度變遷的研究主要集中在變遷歷程、制度理念、目標(biāo)功能、救助方式四個(gè)層面。

在變遷歷程層面，學(xué)者從宏觀整體和焦點(diǎn)事件兩個(gè)維度整合我國(guó)社會(huì)救助制度“救濟(jì)—救助—發(fā)展”的變遷主線（劉喜堂，2010）。一方面，宏觀整體維度的研究體現(xiàn)了制度變遷的漸進(jìn)性，從70 年制度發(fā)展中概述出“應(yīng)急化、邊緣化、基礎(chǔ)化和民生化”的政策范式（張浩淼，2019），描述了一條“水平—垂直”的立體式變遷軌跡（趙晰，2023）。另一方面，側(cè)重焦點(diǎn)事件的研究體現(xiàn)了社會(huì)救助制度變遷的間斷性和突發(fā)性，探究了制度快速調(diào)整的動(dòng)因（林閩鋼、霍萱，2019）。在制度理念層面，學(xué)者基于“以人為本”的發(fā)展理念，認(rèn)為傳統(tǒng)“生存型”社會(huì)救助單純強(qiáng)調(diào)救濟(jì)性和補(bǔ)缺性（余少祥，2022），只有形成“促發(fā)展”的積極救助理念才能從根本上提升困難群體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力（公衍勇、聶淑亮，2021）。在目標(biāo)功能層面，研究指出社會(huì)救助制度的目標(biāo)與功能應(yīng)隨著時(shí)代環(huán)境的變化而調(diào)整，既重視在“需求側(cè)”強(qiáng)化服務(wù)救助（陳水生，2013），又強(qiáng)調(diào)在“供給側(cè)”構(gòu)建更有張力的社會(huì)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)（梁土坤，2022）。在救助方式層面，學(xué)者在指出現(xiàn)階段兜底型社會(huì)救助制度不足的同時(shí)（朱楠、王若瑩，2023），提出了以服務(wù)促進(jìn)困難群體可行能力提升的新視角（王君健，2019）。

總體來(lái)看，既有研究從宏觀總體視角出發(fā)，通過(guò)制度理念、目標(biāo)功能、救助方式等方面對(duì)我國(guó)社會(huì)救助制度變遷的階段性特征進(jìn)行梳理，特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景、標(biāo)志性的制度創(chuàng)新焦點(diǎn)、階段性的制度供需關(guān)系共同影響我國(guó)社會(huì)救助制度變遷的路徑。盡管學(xué)者描繪了我國(guó)社會(huì)救助制度從“生存型”到“發(fā)展型”的制度變遷路徑，但相對(duì)缺少對(duì)內(nèi)生動(dòng)力和行動(dòng)主體互動(dòng)關(guān)系的解釋。本文將在制度變遷有關(guān)理論的指導(dǎo)下結(jié)合我國(guó)國(guó)家治理實(shí)際情況，抓住“新時(shí)代”制度變遷的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，探究多元行動(dòng)主體和制度環(huán)境之間的互動(dòng)關(guān)系，嘗試對(duì)新時(shí)代我國(guó)社會(huì)救助制度變遷的動(dòng)力機(jī)制和變遷路徑作出新的解釋。

三、制度化視角下我國(guó)社會(huì)救助的制度變遷

學(xué)者對(duì)我國(guó)社會(huì)救助制度變遷的研究既體現(xiàn)出圍繞“事件—過(guò)程”的歷史制度主義傾向，又體現(xiàn)出從多元主體需求出發(fā)、多元行動(dòng)者互動(dòng)建構(gòu)的理性選擇要素。為講好中國(guó)故事，研究新時(shí)代我國(guó)社會(huì)救助的變遷路徑還應(yīng)結(jié)合我國(guó)特有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，本文在我國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)情境下構(gòu)建了分析框架。

（一）關(guān)注宏觀環(huán)境：歷史制度主義下的制度變遷分析框架

歷史制度主義將制度變遷納入社會(huì)歷史發(fā)展洪流，充分探討了環(huán)境、制度、行動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系和動(dòng)力機(jī)制。該理論認(rèn)為制度變遷以“路徑依賴”和“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”為核心（湯利華，2022），強(qiáng)調(diào)制度變遷將受到初始制度“鎖定效應(yīng)”的影響，直到重大歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)突破路徑依賴（卡波奇等，2017）。歷史制度主義認(rèn)為，如果潛在收益大于成本，制度發(fā)展就會(huì)突破路徑依賴產(chǎn)生變遷需求（胡海峰、李雯，2003），迸發(fā)出內(nèi)在動(dòng)力，進(jìn)而形成“自下而上”的誘致性制度變遷力量和外在壓力“自上而下”的強(qiáng)制性制度變遷力量（馬廣奇，2005）。受特定制度環(huán)境和制度特點(diǎn)影響，行動(dòng)者會(huì)根據(jù)行使自由裁量權(quán)的空間采取合適的策略推動(dòng)制度變遷（Mahoney &Thelen，2009）。因此，新時(shí)代我國(guó)社會(huì)救助制度變遷的研究既要考慮制度慣性和路徑依賴，探究“生存型”和“發(fā)展型”社會(huì)救助制度的內(nèi)容銜接，又需要分析各級(jí)行動(dòng)者的制度偏好，明確多元主體在制度環(huán)境中的行為選擇如何對(duì)新時(shí)代社會(huì)救助制度的變遷過(guò)程產(chǎn)生影響。

（二）聚焦行動(dòng)者：理性選擇制度主義分析框架的借鑒

理性選擇制度主義依托理性選擇理論，認(rèn)為制度是被設(shè)計(jì)出來(lái)的，從演繹的方向解決個(gè)體所遭遇的集體行動(dòng)問(wèn)題，為宏觀制度變遷研究提供了微觀基礎(chǔ)。該理論通過(guò)動(dòng)態(tài)視角重點(diǎn)研究制度變遷過(guò)程中行動(dòng)者的利益博弈，從互動(dòng)角度聚焦制度的結(jié)構(gòu)性規(guī)制作用對(duì)行動(dòng)者的影響，從而形成制度層面的“結(jié)構(gòu)誘致均衡”（高春芽，2012）。為系統(tǒng)解釋制度變遷的路徑選擇過(guò)程，理性選擇制度主義不僅強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者的制度偏好，還重視制度環(huán)境和制度遺產(chǎn)對(duì)偏好和行為的塑造作用（吳健青、馬雪松，2022）。因此，理性選擇制度主義一方面注重分析行動(dòng)者的制度需求、變遷成本和行為選擇，另一方面分析宏觀制度環(huán)境、制度變遷情境和新制度特點(diǎn)對(duì)行動(dòng)者的影響，更加強(qiáng)調(diào)在特定情境中對(duì)焦點(diǎn)事件的分析（陳世香、鄒勝男，2022）。借鑒理性選擇制度主義的分析框架，行動(dòng)者在制度變遷的過(guò)程中不僅受到理性主義工具性的目標(biāo)信念影響，還受到社會(huì)文化公平正義內(nèi)生性的規(guī)范信念影響。因此，研究我國(guó)社會(huì)救助制度的變遷路徑需要充分考慮社會(huì)環(huán)境對(duì)行動(dòng)者信念的影響。

（三）實(shí)現(xiàn)本土化：基于我國(guó)國(guó)家治理模式的社會(huì)救助制度變遷分析框架

我國(guó)國(guó)家治理模式的建構(gòu)包括“中央權(quán)威—地方權(quán)力”和“國(guó)家—社會(huì)”兩對(duì)關(guān)系性線索，分別從國(guó)家組織制度安排和社會(huì)建設(shè)兩個(gè)維度呈現(xiàn)國(guó)家治理的整體性視角（周雪光，2014）。在中央、地方關(guān)系層面，中央自上而下推動(dòng)地方政府實(shí)現(xiàn)制度變遷（周黎安，2007）。地方政府通過(guò)自下而上的創(chuàng)新探索釋放積極信號(hào)，推進(jìn)制度試點(diǎn)和政策試驗(yàn)（孫柏瑛、周保民，2022）。在國(guó)家和社會(huì)關(guān)系層面，國(guó)家和社會(huì)的互動(dòng)在制度變遷進(jìn)程中發(fā)揮重要作用。國(guó)家通過(guò)社會(huì)動(dòng)員整合各類社會(huì)資源，形成政治動(dòng)能撬動(dòng)制度變遷杠桿，進(jìn)而引導(dǎo)社會(huì)力量形成常態(tài)化治理機(jī)制，持續(xù)鞏固制度變遷成果。因此，本文將“中央—地方”“國(guó)家—社會(huì)”的治理主線納入對(duì)“制度環(huán)境—關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”“制度需要—主體行為”的分析，從整體性視角研究制度變遷的動(dòng)力與路徑塑造過(guò)程（如圖1 所示）。

從制度變遷的軌跡來(lái)看，新時(shí)代我國(guó)社會(huì)救助制度變遷需要經(jīng)歷準(zhǔn)備階段、突破階段和均衡階段。在制度變遷準(zhǔn)備階段，歷史傳承的生存型社會(huì)救助制度與環(huán)境相互影響，共同反饋到多元主體的制度需求層面。當(dāng)生存型社會(huì)救助制度無(wú)法滿足制度需求時(shí)，多元主體將推動(dòng)制度變遷進(jìn)入突破階段。在此階段，不同層級(jí)的行動(dòng)者依據(jù)自身制度需求在政策制定和執(zhí)行層面做出行為選擇，通過(guò)強(qiáng)制性和誘致性變遷動(dòng)力推動(dòng)社會(huì)救助制度突破路徑依賴。此后，制度變遷將進(jìn)入均衡階段。新的制度環(huán)境將與多元行動(dòng)者的制度需求相互作用，明確發(fā)展型社會(huì)救助制度的理念、目標(biāo)、功能和方式，逐步完善新興的社會(huì)救助制度，進(jìn)而達(dá)成新一輪制度均衡。

四、從“兜底保障”到“發(fā)展支持”：新時(shí)代我國(guó)社會(huì)救助制度的變遷路徑

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。在新的歷史起點(diǎn)上，我國(guó)社會(huì)救助制度經(jīng)歷了從“兜底保障”向“發(fā)展支持”的轉(zhuǎn)變（見(jiàn)圖2）。

圖2 新時(shí)代我國(guó)社會(huì)救助制度變遷歷程

（一）制度變遷準(zhǔn)備階段：制度環(huán)境變化催生新的制度需求

當(dāng)特定的制度環(huán)境發(fā)生改變，歷史傳承的生存型社會(huì)救助制度無(wú)法滿足多元行動(dòng)者的制度需求，制度變遷的動(dòng)力得以積累，為突破路徑依賴奠定基礎(chǔ)。

1.制度環(huán)境：全面建成小康社會(huì)的現(xiàn)實(shí)任務(wù)要求

2013 年11 月，習(xí)近平總書(shū)記首次提出精準(zhǔn)扶貧理念，在理念與目標(biāo)層面影響了社會(huì)救助制度變遷的制度環(huán)境（莫光輝，2016）。在精準(zhǔn)扶貧理念的引導(dǎo)下，以社會(huì)救助促貧困治理成為地方政府的優(yōu)先事項(xiàng)，為社會(huì)救助制度變遷積累龐大政治勢(shì)能（賀東航、孔繁斌，2019）。同時(shí)，中央鼓勵(lì)地方政府展開(kāi)各類扶貧實(shí)踐，使反貧困目標(biāo)成為社會(huì)共識(shí)。

2.制度遺產(chǎn)：生存型社會(huì)救助制度的影響與突破路徑依賴的準(zhǔn)備

進(jìn)入新時(shí)代，“重維穩(wěn)，保生存”的生存型社會(huì)救助制度問(wèn)題逐漸明顯（關(guān)信平，2017）。一方面，生存型社會(huì)救助制度存在“捆綁式救助”的問(wèn)題，在降低救助效率的同時(shí)容易滋生貧困依賴。另一方面，生存型社會(huì)救助制度以現(xiàn)金和實(shí)物為主的救助方式無(wú)法從根本上提升困難群體抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，其“事后補(bǔ)救”的特點(diǎn)也難以預(yù)防潛在的致貧問(wèn)題。為完善社會(huì)救助制度，在中央層面，國(guó)務(wù)院于2014 年頒布《社會(huì)救助暫行辦法》，建立了我國(guó)“8+1”社會(huì)救助體系，規(guī)范了制度執(zhí)行的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，探索了發(fā)展型社會(huì)救助制度的建設(shè)路徑。在地方層面，浙江省于同年7 月頒布《浙江省社會(huì)救助條例》，為推動(dòng)全國(guó)范圍制度變遷積累地方經(jīng)驗(yàn)。

3.制度需求：新時(shí)代多元主體對(duì)生存型社會(huì)救助制度的改進(jìn)方向

多元行動(dòng)主體的制度需求影響制度變遷的實(shí)踐路徑和新制度的塑造，決定對(duì)發(fā)展型社會(huì)救助制度“救助誰(shuí)”“誰(shuí)來(lái)救”“怎么救”問(wèn)題的回答。從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，困難群體基本生活的“兜底保障”職能仍是社會(huì)救助制度的根本。在此基礎(chǔ)上，對(duì)“事后補(bǔ)救”的返貧風(fēng)險(xiǎn)、“捆綁式救助”的定位不清和效率低下等問(wèn)題是新時(shí)代社會(huì)救助制度變遷的改進(jìn)方向。對(duì)救助主體而言，要促進(jìn)政社合作，減輕政府財(cái)政壓力的同時(shí)促進(jìn)社會(huì)參與。對(duì)救助客體而言，要增強(qiáng)困難群體主動(dòng)脫困的能力，預(yù)防更多脆弱群體落入貧困陷阱。

（二）制度變遷突破階段：脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)與制度變遷路徑塑造

隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的打響，我國(guó)社會(huì)救助制度變遷進(jìn)入突破階段。在此階段，中央加強(qiáng)對(duì)地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)資源的整合，以大規(guī)模社會(huì)動(dòng)員的形式突破路徑依賴。

1.動(dòng)力來(lái)源：國(guó)家政治目標(biāo)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)要求

多元行動(dòng)主體的制度需求是推動(dòng)社會(huì)救助制度變遷的主要?jiǎng)恿?lái)源，影響多元主體的行為選擇。在脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的要求下，中央激勵(lì)地方政府開(kāi)展社會(huì)救助制度的創(chuàng)新實(shí)踐，開(kāi)展針對(duì)貧困的社會(huì)治理。在社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的要求下，社會(huì)組織和社會(huì)工作者承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，以開(kāi)展服務(wù)的方式豐富救助內(nèi)容。此外，希望脫貧致富的困難群體、社會(huì)企業(yè)、慈善人士等行動(dòng)主體同樣為新時(shí)代我國(guó)社會(huì)救助制度變遷積累了強(qiáng)大的變遷動(dòng)力。當(dāng)制度需求達(dá)成一致，多元主體便會(huì)采取推動(dòng)社會(huì)救助制度功能轉(zhuǎn)變的集體行動(dòng)，產(chǎn)生自上而下的強(qiáng)制性制度變遷和自下而上的誘致性制度變遷兩種力量推動(dòng)制度創(chuàng)新。

2.自上而下強(qiáng)制性制度變遷的壓力傳導(dǎo)

強(qiáng)制性制度變遷是通過(guò)行政權(quán)力和立法手段等外部力量強(qiáng)力推動(dòng)制度變遷的一種方式。在新時(shí)代我國(guó)社會(huì)救助制度變遷過(guò)程中，自上而下的強(qiáng)制性制度變遷力量起到主導(dǎo)作用。2015 年11 月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》的發(fā)布將全面脫貧轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，通過(guò)物質(zhì)下沉、人才下沉和組織下沉等方式強(qiáng)化社會(huì)動(dòng)員能力。相關(guān)政策文本中“不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離”等表述將強(qiáng)制性變遷動(dòng)力傳導(dǎo)至基層。隨著脫貧攻堅(jiān)順利開(kāi)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求將扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，明確社會(huì)救助不僅要強(qiáng)調(diào)物質(zhì)救助的“兜底保障”功能，還要完善自助和互助的“發(fā)展支持”功能。在中央的強(qiáng)力推動(dòng)下，發(fā)展型社會(huì)救助的理念與方法自上而下向基層擴(kuò)散，實(shí)現(xiàn)了對(duì)路徑依賴的突破。

3.自下而上誘致性制度變遷的動(dòng)力傳遞

誘致性制度變遷指行動(dòng)主體為滿足制度需求而推動(dòng)制度變遷的一種內(nèi)生性方式。在鼓勵(lì)創(chuàng)新的制度環(huán)境中，引發(fā)了多元主體的制度探索。2015 年起，浙江等地通過(guò)創(chuàng)新吸納社會(huì)力量、動(dòng)態(tài)調(diào)整救助標(biāo)準(zhǔn)和支持慈善事業(yè)發(fā)展等多種形式構(gòu)建了“社會(huì)大救助”網(wǎng)絡(luò)。為進(jìn)一步激發(fā)地方制度創(chuàng)新動(dòng)力，民政部于2016 年在全國(guó)開(kāi)展社會(huì)救助領(lǐng)域創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)，加強(qiáng)地方政府對(duì)建設(shè)發(fā)展型社會(huì)救助制度的關(guān)注。自上而下的誘致性變遷動(dòng)力進(jìn)一步促進(jìn)了社會(huì)救助的創(chuàng)新與整合，探索了社會(huì)救助“保生存”和“促發(fā)展”優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的實(shí)現(xiàn)路徑，尤其強(qiáng)化了“服務(wù)救助”的新理念，為重塑制度均衡奠定基礎(chǔ)（王磊、王青蕓，2020）。

（三）制度變遷均衡階段：發(fā)展型社會(huì)救助制度建設(shè)與完善

2020 年底，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利，國(guó)家需要進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果。為此，我國(guó)“十四五”規(guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出健全分層分類的社會(huì)救助體系。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了這一要求，我國(guó)社會(huì)救助制度變遷正式邁入以“發(fā)展支持”為理念的制度均衡階段。

1.制度理念轉(zhuǎn)變：從“兜底保障”到“發(fā)展支持”的制度邏輯生成

后脫貧攻堅(jiān)時(shí)代，我國(guó)社會(huì)救助制度不再局限于僅對(duì)困難群體提供“兜底保障”的生存式救助，而是在兼顧生存保障的同時(shí)為更多困難群體提供“發(fā)展支持”。

第一，我國(guó)社會(huì)救助制度理念從為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的工具性“效率導(dǎo)向”向全面實(shí)現(xiàn)共同富裕的規(guī)范性“公平導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變。一方面，社會(huì)救助制度修正了被異化的制度功能，重塑了救助服務(wù)理念和受助權(quán)利觀念，強(qiáng)化了社會(huì)公平正義對(duì)全面實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要作用；另一方面，社會(huì)救助制度在實(shí)現(xiàn)“弱有所扶”的民生目標(biāo)要求下，更加注重個(gè)體的個(gè)性化發(fā)展。第二，我國(guó)社會(huì)救助制度理念從較為被動(dòng)的“政府救助”向更加積極的“能者自助”與“社會(huì)互助”轉(zhuǎn)變。在新時(shí)代社會(huì)救助制度變遷過(guò)程中，舊的權(quán)利義務(wù)關(guān)系得到調(diào)整。一方面，政府積極推進(jìn)政社合作，構(gòu)建“社會(huì)互助”格局；另一方面，社會(huì)環(huán)境鼓勵(lì)困難群體“能者自助”，重塑了社會(huì)救助中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，形成積極的社會(huì)救助文化。第三，我國(guó)社會(huì)救助制度理念從消極“事后補(bǔ)救”向積極“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)”轉(zhuǎn)變。相對(duì)于生存型社會(huì)救助制度，發(fā)展型社會(huì)救助制度一方面能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)困難群體的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和提前幫扶，有效避免返貧問(wèn)題，降低社會(huì)救助的制度成本；另一方面，“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)”的救助理念能夠不斷完善分層分類社會(huì)救助體系，為我國(guó)發(fā)展型社會(huì)救助制度的持續(xù)變遷提供重要的理念基礎(chǔ)。

2.目標(biāo)功能轉(zhuǎn)變：從“全面小康”到“共同富?！钡闹贫裙δ苎葸M(jìn)

在全面實(shí)現(xiàn)共同富裕的背景下，社會(huì)救助不僅發(fā)揮保障困難群體基本生活的作用，還具備提升困難群體可行能力、實(shí)現(xiàn)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的功能。

第一，提升能力，發(fā)展社會(huì)資本與人力資本。提升困難群體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力是避免困難群體返貧的根本途徑。為此，發(fā)展型社會(huì)救助制度強(qiáng)化了“授人以漁”的功能，通過(guò)增強(qiáng)對(duì)困難群體社會(huì)資本投資的方式增加困難群體的人力資本，促進(jìn)困難群體就業(yè)發(fā)展。在高質(zhì)量發(fā)展的要求下，發(fā)展型社會(huì)救助制度突破了“事后救助”的限制，形成了“事前預(yù)防”的救助理念，提升了全社會(huì)抵御貧困風(fēng)險(xiǎn)的能力。第二，整合資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助整體化目標(biāo)。發(fā)展型社會(huì)救助制度致力于破除救助“碎片化”問(wèn)題，為困難群體提供“兜底保障”和“發(fā)展支持”的全過(guò)程幫扶。一方面，發(fā)展型社會(huì)救助制度具有整合政府資源的功能，促進(jìn)政策資源和行政服務(wù)的統(tǒng)一；另一方面，發(fā)展型社會(huì)救助制度具有整合社會(huì)資源的功能，實(shí)現(xiàn)“物質(zhì)+服務(wù)”資源的充分鏈接。第三，精準(zhǔn)施策，完善分層分類社會(huì)救助體系。分層分類社會(huì)救助體系通過(guò)“對(duì)象分層”和“救助分類”實(shí)現(xiàn)救助對(duì)象與具體需求精準(zhǔn)匹配，是發(fā)展型社會(huì)救助制度的重要基礎(chǔ)。通過(guò)大數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)平臺(tái)，社會(huì)救助工作實(shí)現(xiàn)互聯(lián)化、動(dòng)態(tài)化、可視化，能夠做好“兜底”“擴(kuò)面”“救急”工作，全面提升社會(huì)救助制度的精準(zhǔn)程度和救助效果。

3.救助方式轉(zhuǎn)變：從“單一”向“多元”的常態(tài)化幫扶體系建立

救助方式的轉(zhuǎn)變直接影響對(duì)“誰(shuí)來(lái)救”“救助誰(shuí)”“怎么救”問(wèn)題的回答，決定具體社會(huì)救助政策的執(zhí)行和救助服務(wù)的供給。

第一，救助主體多元。相對(duì)過(guò)于依賴“政府兜底”的生存型社會(huì)救助制度，發(fā)展型社會(huì)救助吸納更多行動(dòng)者，形成政府、社會(huì)組織、企業(yè)、公眾共同參與的多元主體協(xié)同治理模式。多元行動(dòng)主體凝聚了“中央—地方”“國(guó)家—社會(huì)”的治理合力，協(xié)調(diào)了社會(huì)救助事業(yè)中的政社關(guān)系，對(duì)社會(huì)救助政策制定和執(zhí)行提出更高的要求，有助于提升社會(huì)救助的服務(wù)質(zhì)量。第二，救助客體多元。發(fā)展型社會(huì)救助制度的救助對(duì)象范疇得到拓展，不僅包括低保和特困群體，還包括低保邊緣群體、支出型貧困群體等更多社會(huì)脆弱群體，進(jìn)一步擴(kuò)大了救助客體的覆蓋面。同時(shí)，發(fā)展型社會(huì)救助制度在救助方式層面更加關(guān)注困難群體生存發(fā)展的個(gè)性化需求，通過(guò)社會(huì)工作者“一案一策”為困難群體制定幫扶措施和發(fā)展規(guī)劃。第三，救助措施多元。相較于強(qiáng)調(diào)提供物質(zhì)救助維持基本生活標(biāo)準(zhǔn)的“生存型”最低生活保障制度，發(fā)展型社會(huì)救助制度強(qiáng)調(diào)“物質(zhì)+服務(wù)”的混合型救助措施，使兜底保障與發(fā)展支持相結(jié)合。一方面，多元化的救助措施能夠直接提升困難群體主動(dòng)脫困的能力，形成積極的社會(huì)環(huán)境；另一方面，救助措施的多元體現(xiàn)在我國(guó)“以工代賑”的傳統(tǒng)思想上，能夠推動(dòng)困難群體積極投身勞動(dòng)力市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一。

五、制度展望：持續(xù)推進(jìn)社會(huì)救助制度的創(chuàng)新發(fā)展

我國(guó)社會(huì)救助制度變遷經(jīng)歷準(zhǔn)備、突破和均衡三個(gè)階段，呈現(xiàn)從“兜底保障”到“發(fā)展支持”的制度變遷路徑，在制度理念、功能目標(biāo)和救助方式層面做出了調(diào)整。在新時(shí)代的起點(diǎn)上，發(fā)展型社會(huì)救助制度應(yīng)持續(xù)優(yōu)化“物質(zhì)+服務(wù)”的發(fā)展支持功能，持續(xù)推進(jìn)制度創(chuàng)新發(fā)展。

（一）增強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)：優(yōu)化發(fā)展型社會(huì)救助制度的創(chuàng)新環(huán)境

新時(shí)代以來(lái)，中央通過(guò)社會(huì)動(dòng)員開(kāi)展了大規(guī)模減貧實(shí)踐，增強(qiáng)了社會(huì)兜底能力（仲超，2021b）。在此過(guò)程中，自上而下的行政力量發(fā)揮了關(guān)鍵作用。當(dāng)大規(guī)模減貧運(yùn)動(dòng)獲得成功后，發(fā)展型社會(huì)救助制度的持續(xù)創(chuàng)新需要依托行政科層建立常態(tài)化治理模式。因此，持續(xù)推進(jìn)社會(huì)救助制度創(chuàng)新發(fā)展需要發(fā)揮“上下聯(lián)動(dòng)”的制度優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步釋放誘致性變遷動(dòng)力（袁明寶，2018）。

在自上而下的方向上，中央應(yīng)鼓勵(lì)地方政府開(kāi)展社會(huì)救助創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)，進(jìn)一步創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境。針對(duì)發(fā)展型社會(huì)救助制度的特點(diǎn)，中央應(yīng)給予地方政府理解社會(huì)救助政策精神的空間，釋放鼓勵(lì)地方政府主動(dòng)創(chuàng)新的積極信號(hào)。通過(guò)中央建設(shè)發(fā)展型社會(huì)救助制度目標(biāo)的引導(dǎo)，地方政府持續(xù)推動(dòng)探索分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)在救助理念、制度功能和救助方式等層面的創(chuàng)新。在自下而上的方向上，地方政府一方面應(yīng)貫徹中央制度精神，通過(guò)制度試點(diǎn)等方式推動(dòng)區(qū)域發(fā)展型社會(huì)救助制度建設(shè)；另一方面，地方政府應(yīng)回應(yīng)多元主體的制度需求，加大財(cái)政投入保障社會(huì)救助基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，關(guān)注基層制度執(zhí)行過(guò)程。此外，中央和地方應(yīng)持續(xù)推動(dòng)政府間分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)的互動(dòng)，共同打通條塊間信息溝通渠道，完善政府間制度學(xué)習(xí)機(jī)制。目前，社會(huì)救助工作的責(zé)任分散在醫(yī)療、住建、人社、民政等多個(gè)職能部門(mén)，不同部門(mén)組織邊界和合作機(jī)制的模糊容易引發(fā)社會(huì)救助制度實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中的“落實(shí)難”問(wèn)題。因此，各級(jí)政府需要以實(shí)際救助工作需求出發(fā)，使現(xiàn)階段分層分類社會(huì)救助體系的設(shè)計(jì)得到自下而上“需求側(cè)”和自上而下“供給側(cè)”兩方面整合，從宏觀整體的角度完善發(fā)展型社會(huì)救助制度框架。

（二）推進(jìn)政社協(xié)同：整合發(fā)展型社會(huì)救助制度的創(chuàng)新動(dòng)力

多元主體的需求是社會(huì)救助制度創(chuàng)新動(dòng)力的重要來(lái)源，為我國(guó)社會(huì)救助制度指明從“生存保障”到“發(fā)展支持”的變遷方向。為此，政府亟須釋放制度創(chuàng)新動(dòng)力，推動(dòng)“國(guó)家動(dòng)員社會(huì)”向“社會(huì)自我動(dòng)員”轉(zhuǎn)化。

第一，政府“搭臺(tái)”，協(xié)調(diào)多元主體救助協(xié)作關(guān)系。多元主體的參與為發(fā)展型社會(huì)救助制度增添了持續(xù)創(chuàng)新的不竭動(dòng)力。為促進(jìn)政社協(xié)同，一方面應(yīng)打通信息壁壘，面向社會(huì)構(gòu)建多元主體信息交流機(jī)制，厘清多元行動(dòng)主體在發(fā)展型社會(huì)救助制度建設(shè)中的定位與職責(zé)，明確權(quán)利行使與監(jiān)督的邊界；另一方面，要協(xié)調(diào)社會(huì)救助的政社合作機(jī)制，尊重多元行動(dòng)主體的自主性，明確政府行政和社會(huì)參與的有關(guān)權(quán)利和責(zé)任。第二，社會(huì)“唱戲”，強(qiáng)化多元主體自我動(dòng)員能力。“強(qiáng)國(guó)家、強(qiáng)社會(huì)”是中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要實(shí)踐路徑，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的關(guān)鍵（胡文木，2020）。為強(qiáng)化社會(huì)自我動(dòng)員能力，發(fā)展型社會(huì)救助制度應(yīng)充分尊重社會(huì)多元主體的自主性，推動(dòng)社會(huì)組織、企業(yè)和公眾主動(dòng)參與社會(huì)救助服務(wù)，自主創(chuàng)新發(fā)展型社會(huì)救助的服務(wù)方式，推動(dòng)發(fā)展型社會(huì)救助制度本土化、人性化和多樣化的創(chuàng)新。第三，城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，突破城鄉(xiāng)界限促進(jìn)救助公平。在“兜底保障”層面，發(fā)展型社會(huì)救助制度強(qiáng)調(diào)各地城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。早在2015 年，上海市在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)省市級(jí)層面的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一體化，促進(jìn)了政策層面的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌（國(guó)務(wù)院，2015），并帶動(dòng)其他地方開(kāi)展實(shí)踐。在“發(fā)展支持”層面，應(yīng)完善社會(huì)救助公共服務(wù)體系建設(shè)，為廣大農(nóng)村地區(qū)提供高質(zhì)量社會(huì)救助服務(wù)，在減貧實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動(dòng)組織、人才、物質(zhì)與服務(wù)下沉至基層，提升基層社會(huì)開(kāi)展社會(huì)救助工作的能力。城市應(yīng)加強(qiáng)與農(nóng)村的聯(lián)系，通過(guò)社會(huì)救助向農(nóng)村的滲透協(xié)助其完善社會(huì)救助體系，增強(qiáng)農(nóng)村開(kāi)展社會(huì)救助工作的能力。

（三）優(yōu)化服務(wù)救助：培育社會(huì)力量做好社會(huì)工作

《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》明確指出促進(jìn)社會(huì)力量參與。2023 年3 月，我國(guó)在新一輪大部制改革中成立社會(huì)工作部，體現(xiàn)出黨的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)職能體系由地方探索上升為國(guó)家頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步肯定了社會(huì)工作在我國(guó)社會(huì)建設(shè)和基層治理領(lǐng)域的重要作用（張克，2023）。在政社協(xié)同的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)促進(jìn)社會(huì)力量發(fā)育，通過(guò)培育社會(huì)組織和社會(huì)工作者提升救助服務(wù)的專業(yè)性，切實(shí)提升困難群體抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

第一，推動(dòng)社會(huì)工作與社會(huì)救助的銜接與融合，打通服務(wù)入戶的“最后一公里”。在發(fā)展型社會(huì)救助制度的制度均衡階段，如何通過(guò)穩(wěn)定的資源、服務(wù)和人員配置滿足困難群體的實(shí)際需求，成為制度穩(wěn)定運(yùn)行的關(guān)鍵。因此，完善發(fā)展型社會(huì)救助制度需要依托社會(huì)力量對(duì)政府行政的“神經(jīng)末梢”進(jìn)行補(bǔ)充，需要推動(dòng)社會(huì)工作與社會(huì)救助的銜接與融合。第二，培育樞紐型社會(huì)組織和專業(yè)社會(huì)工作者，提升服務(wù)救助的供給能力。社會(huì)組織和社會(huì)工作者是服務(wù)救助的主要提供者，是提升社會(huì)救助供給能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，政府一方面應(yīng)提升社會(huì)組織的培育力度，以樞紐型社會(huì)組織建設(shè)為抓手，強(qiáng)化社會(huì)工作質(zhì)量與救助服務(wù)能力，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)等方式鼓勵(lì)社會(huì)組織介入社會(huì)救助工作；另一方面，應(yīng)注重對(duì)社會(huì)工作者的專業(yè)培訓(xùn)，加強(qiáng)社會(huì)工作者的人才隊(duì)伍建設(shè)，以專業(yè)化的社會(huì)工作者隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助服務(wù)的高質(zhì)量化。第三，規(guī)范并發(fā)揚(yáng)社會(huì)工作的專業(yè)方法，形成標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)救助供給模式。社會(huì)工作通過(guò)開(kāi)展個(gè)案工作提供救助服務(wù)，能夠?qū)崿F(xiàn)專業(yè)識(shí)別的精準(zhǔn)化和專業(yè)服務(wù)的精細(xì)化（張和清、廖其能，2021）。在社會(huì)工作專業(yè)方法的指導(dǎo)下，社會(huì)工作者能針對(duì)困難群體的實(shí)際需求提供差異化救助服務(wù)。隨著體系化、制度化的服務(wù)救助流程形成，社會(huì)工作個(gè)案化、小組化的專業(yè)方法將在需求評(píng)估、資源鏈接、服務(wù)供給等方面優(yōu)化服務(wù)救助能力，提升社會(huì)救助工作的質(zhì)量。

（四）落實(shí)數(shù)字賦能：深化社會(huì)救助精準(zhǔn)高效的智慧化理念

互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息化平臺(tái)使社會(huì)救助工作具備了動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)功能，使困難群體的具體需求可視化。推進(jìn)數(shù)字賦能，不僅能完善高效的信息監(jiān)測(cè)管理，使困難群體的需求與救助方式相匹配，還能健全主動(dòng)發(fā)現(xiàn)的救助工作機(jī)制，一站式跟蹤解決困難群體的生存和發(fā)展問(wèn)題。

第一，發(fā)揮“精準(zhǔn)高效”的技術(shù)功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)供給側(cè)與需求側(cè)相匹配。大數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)信息監(jiān)測(cè)平臺(tái)具備數(shù)據(jù)挖掘、信息比對(duì)、用戶畫(huà)像等多項(xiàng)功能，能夠?qū)щy群體的特征等有關(guān)信息實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)高效的統(tǒng)一管理。一方面，信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)能夠?qū)σ巡杉挠嘘P(guān)信息進(jìn)行分析，判斷困難群體致困的深層次原因，挖掘困難群體的實(shí)際需求；另一方面，信息平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)困難群體的具體需求和救助項(xiàng)目的匹配，促進(jìn)救助服務(wù)的精準(zhǔn)遞送。在數(shù)字賦能下，社會(huì)救助效率得以提升，可以降低制度成本與困難群體的返貧風(fēng)險(xiǎn)。第二，深化“事前預(yù)防”的主動(dòng)發(fā)現(xiàn)理念，完善動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和返貧預(yù)警機(jī)制。大數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)信息監(jiān)測(cè)平臺(tái)在社會(huì)救助中的應(yīng)用有利于主動(dòng)發(fā)現(xiàn)困難群體、挖掘致困成因、提供救助服務(wù)，在困難群體陷入貧困前及時(shí)進(jìn)行幫扶。在積極的社會(huì)救助理念指導(dǎo)下，社會(huì)救助工作應(yīng)強(qiáng)化智慧救助的工作機(jī)制，在信息獲取、信息識(shí)別以及信息傳播等維度提升信息素養(yǎng)，配套數(shù)字平臺(tái)實(shí)現(xiàn)可視化分析與監(jiān)測(cè)。數(shù)字賦能社會(huì)救助可以實(shí)現(xiàn)由“被動(dòng)等待”向“主動(dòng)幫扶”的轉(zhuǎn)變。第三，完善“通力合作”的跨部門(mén)工作機(jī)制，形成“民政牽頭、部門(mén)聯(lián)動(dòng)”的工作模式。目前我國(guó)“8+1”社會(huì)救助體系不僅包含民政部門(mén)主導(dǎo)的最低生活保障、特困人員供養(yǎng)和臨時(shí)救助，還包含由住建、教育、醫(yī)療等部門(mén)負(fù)責(zé)的住房救助、教育救助和醫(yī)療救助等內(nèi)容，一定程度上容易引起政策銜接性較差和困難群體“辦事難”的問(wèn)題。數(shù)字賦能通過(guò)打造功能多樣的綜合信息管理平臺(tái)，使不同部門(mén)“通力合作”的工作機(jī)制得以完善。

（五）整合制度體系：完善“物質(zhì)+服務(wù)”救助模式的優(yōu)化機(jī)制

分層分類社會(huì)救助體系建設(shè)使我國(guó)社會(huì)救助制度進(jìn)入重視“發(fā)展支持”的新階段。在此階段，國(guó)家對(duì)碎片化的社會(huì)救助項(xiàng)目和職能進(jìn)行整合，優(yōu)化了開(kāi)展社會(huì)救助工作的制度基礎(chǔ)，為進(jìn)一步制度創(chuàng)新提供了文化環(huán)境，完善了發(fā)展型社會(huì)救助制度的優(yōu)化機(jī)制。

一是以分層分類理念為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)“物質(zhì)+服務(wù)”救助方式的轉(zhuǎn)變。一方面，發(fā)展型社會(huì)救助制度需要從“對(duì)象分層”入手，精準(zhǔn)定位制度需求。這不僅要求社會(huì)救助從個(gè)體角度出發(fā)，通過(guò)醫(yī)療救助、就業(yè)支持、心理疏導(dǎo)等項(xiàng)目提升發(fā)展能力，還要從家庭角度出發(fā)，對(duì)困難兒童、困難老人等群體有針對(duì)性地提供家庭支持和照料服務(wù)，在精神層面防止社會(huì)排斥。另一方面，發(fā)展型社會(huì)救助制度要重視“救助分類”，通過(guò)“物質(zhì)+服務(wù)”的救助方式提升困難群體的可行能力。二是以制度整合為發(fā)展目標(biāo)，構(gòu)建社會(huì)大救助體系格局。基于實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，應(yīng)構(gòu)建社會(huì)大救助體系，整合社會(huì)救助“兜底保障”與“發(fā)展支持”的雙重功能。一方面，完善社會(huì)救助制度功能，在制度層面加強(qiáng)不同社會(huì)救助政策的整合，避免“懸崖效應(yīng)”和“福利捆綁”問(wèn)題，關(guān)注城鄉(xiāng)社會(huì)救助質(zhì)量的差距，織密社會(huì)救助網(wǎng)；另一方面，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)和制度執(zhí)行的連貫性，推動(dòng)保障型救助項(xiàng)目和發(fā)展型救助項(xiàng)目相銜接，使社會(huì)救助項(xiàng)目完成助力困難群體“擺脫困境—提升能力—獲得美好生活”的目標(biāo)，從根本上優(yōu)化社會(huì)救助的制度邏輯。三是以文化環(huán)境為制度優(yōu)化重點(diǎn)，積累誘致性制度變遷的持續(xù)動(dòng)力。發(fā)展型社會(huì)救助制度不僅強(qiáng)調(diào)“救助”觀念從“被動(dòng)”向“主動(dòng)”的調(diào)整，也提出了由“救助”向“自助”和“互助”的變遷方向。作為社會(huì)互助文化的重要體現(xiàn)，慈善文化包含了廣大社會(huì)公眾的慈心善行，鼓勵(lì)多元社會(huì)主體對(duì)困難群體施以援手。因此，弘揚(yáng)慈善文化能夠提升全社會(huì)對(duì)社會(huì)救助事業(yè)的關(guān)注，豐富“物質(zhì)+服務(wù)”的救助基礎(chǔ)，積累誘致性制度變遷的內(nèi)生動(dòng)力。在慈善文化的引領(lǐng)下，發(fā)展型社會(huì)救助制度的話語(yǔ)體系在實(shí)踐中逐步形成，在全社會(huì)范圍內(nèi)塑造支持制度持續(xù)創(chuàng)新的文化環(huán)境，持續(xù)推進(jìn)發(fā)展型社會(huì)救助制度創(chuàng)新發(fā)展。