天津市城市化發(fā)展與耕地保護(hù)協(xié)調(diào)研究

韓 鵬，蔡為民，李 震

（天津工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，天津300387）

一、引 言

改革開放以來，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)的城市化進(jìn)程也在逐年加快，城市的規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。中國(guó)城市化的快速發(fā)展使得人民的生活水平在短短幾十年間有了一個(gè)“質(zhì)”的飛躍，人民的物質(zhì)生活水平和精神生活水平有了很大的提高。然而，中國(guó)“人多地少”的現(xiàn)實(shí)國(guó)情又使得城市規(guī)模的擴(kuò)大、建設(shè)用地需求增加與耕地保護(hù)之間的矛盾日益突出，并呈現(xiàn)出“愈演愈烈”的態(tài)勢(shì)。過快的城市化速度、粗放式的城市化發(fā)展理念以及不合理的土地利用方式也使建設(shè)用地占用耕地的現(xiàn)象愈發(fā)明顯。據(jù)第一次全國(guó)土地調(diào)查顯示，截至1996年10月31日，我國(guó)耕地面積為19.5億畝；到2006年10月31日，這個(gè)數(shù)字已經(jīng)銳減為18.27億畝，平均每年凈減少1240萬畝［1-2］。中國(guó)人均耕地面積只有1.38畝，其中有9個(gè)省區(qū)人均耕地面積低于1畝，3個(gè)省區(qū)人均耕地面積低于0.5畝。在全世界26個(gè)人口超過5000萬的國(guó)家中，我國(guó)人均耕地量?jī)H比孟加拉國(guó)和日本略多一點(diǎn)，排在倒數(shù)第三位?！笆晃逡?guī)劃綱要”明確指出，到2010年末全國(guó)耕地面積必須確保不低于18億畝這條紅線。國(guó)家十二五規(guī)劃提出的指標(biāo)是，到2015年全國(guó)耕地保有量為18.18億畝，比2010年的數(shù)量不變?！笆濉逼陂g，我國(guó)所面臨的城市化發(fā)展所帶來的建設(shè)用地需求與耕地保護(hù)之間的矛盾仍然突出。如何在城市化和耕地保護(hù)這對(duì)矛盾中尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，使二者能相互促進(jìn)、共同發(fā)展是我國(guó)所必須解決的一個(gè)難題。

二、近十年天津市城市化進(jìn)程

1.天津市人口城市化進(jìn)程

城市化又被稱為城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的具體內(nèi)容包括：首先，由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口的過程。其次，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘诙a(chǎn)業(yè)為主的協(xié)調(diào)發(fā)展結(jié)構(gòu)；再次，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地的過程。最后，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)代化，生活方式城市化，人們的衣食住行和精神生活和物質(zhì)生活向城市生活轉(zhuǎn)變。

天津市市域總面積11917.32平方公里，區(qū)位條件優(yōu)越，是中國(guó)北方最大的沿海開放城市，歐亞大陸橋東部的橋頭堡。近年來天津市戶籍人口和常住人口不斷上升。如圖1所示，天津市常住人口由2000年的1001.14萬人增長(zhǎng)至2009年的1202萬人；戶籍人口由2000年的912萬人增長(zhǎng)至2009年的978.11萬人。市內(nèi)六區(qū)平均人口密度25733人／平方公里。2000年天津市非農(nóng)業(yè)人口與農(nóng)業(yè)人口比重分別為58.39%和41.61%，到2009年末，天津市非農(nóng)業(yè)人口與農(nóng)業(yè)人口比重分別為60.92%和39.08%。十年間，非農(nóng)業(yè)人口連續(xù)增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)人口持續(xù)下降。天津市城市化率從2000年的58.39%增長(zhǎng)至2009年的60.92%。

圖1 天津市人口變化情況

2010年天津市地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到9224.46億元，比上年增長(zhǎng)17.4%。全市人均生產(chǎn)總值達(dá)到72994元，比上年增長(zhǎng)11.7%。2010年第一產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，完成增加值145.58億元，比上年增長(zhǎng)12.98%；第二產(chǎn)業(yè)仍為推動(dòng)天津經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的主要力量，完成增加值4840.23億元，增長(zhǎng)21.37%；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提速，完成增加值4238.65億元，增長(zhǎng)24.48%。三次產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率分別為0.3%、66.3%和33.4%；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2005年的2.9∶54.6∶42.5變化為2010年的1.6∶52.4∶46.0。

2.天津市土地城市化進(jìn)程

土地城市化［2］，即城市的空間擴(kuò)張，農(nóng)用地或未利用地不斷轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，同時(shí)，城市土地的節(jié)約集約利用水平和土地利用效率不斷提高。土地城市化的內(nèi)涵應(yīng)包括空間數(shù)量的擴(kuò)張和利用效率的提高兩方面，而城市土地的投入與產(chǎn)出水平更能夠反映土地城市化質(zhì)量的高低。

最近十年，天津市的建設(shè)用地面積由2000年的304336.51公頃增長(zhǎng)至2009年的381047.07公頃。較2000年增加25.2%。目前，天津市建設(shè)用地總量為381062公頃。其中，城鎮(zhèn)村及工礦用地305777公頃，占80.24%。交通運(yùn)輸用地21941公頃，占5.76%。水域及水利設(shè)施用地53344公頃，占14%。同時(shí)，全市農(nóng)用地從2000年的735362.04公頃減少至2009年的549529.88公頃，較2000年減少了25個(gè)百分點(diǎn)。全市GDP和二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值逐年增加，每年的增加量也呈逐年遞增。增加建設(shè)用地總量的單位面積的GDP和二、三產(chǎn)業(yè)值呈現(xiàn)正加速的趨勢(shì)。

三、近十年天津市城市化發(fā)展與土地利用變化

1.近十年天津市城市化發(fā)展與建設(shè)用地情況分析

城市化的快速發(fā)展必然導(dǎo)致城市規(guī)模的擴(kuò)大，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市人口也在不斷增加。這就需要大量的土地作為保障，城市化所需要的大量建設(shè)工程也需要土地為依托。這樣勢(shì)必導(dǎo)致了建設(shè)用地占用城市周邊一些質(zhì)量較好的耕地的情況的發(fā)生。另一方面，近些年興起的“大學(xué)城”熱使得大量耕地被無序占用，造成了耕地大量閑置浪費(fèi)。

圖2 天津市建設(shè)用地變化情況

圖3 天津市城鎮(zhèn)工礦用地變化情況

從圖中可以看出，2000—2009年，天津市的建設(shè)用地規(guī)?？傮w呈逐年上升趨勢(shì)，2003年后隨著改革開放的深入，市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展，新興的交通、能源、商業(yè)城市的各項(xiàng)建設(shè)用地、居民建設(shè)用地、小城鎮(zhèn)建設(shè)用地，房地產(chǎn)的開發(fā)的用地規(guī)模不斷擴(kuò)大，造成了天津市建設(shè)用地規(guī)模的較大增長(zhǎng)，2008年、2009年分別為368188.81公頃和381062.00公頃。在各類建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)工礦用地所占比例較大，2008年、2009年分別為22572.86公頃和106632.00公頃。從總體上看，天津市2000年—2009年建設(shè)用地呈逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，其中，城鎮(zhèn)工礦用地在2009年激增至106632.00公頃，造成城鎮(zhèn)工礦用地激增的原因顯然是因?yàn)樘旖蚴械某鞘谢焖侔l(fā)展對(duì)土地的巨大需求。

2.近十年天津市城市化發(fā)展與耕地情況分析

“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。土地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，而耕地更在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用，它不僅是糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定、生態(tài)安全的關(guān)鍵，而且也影響著一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。2005年，天津市基本農(nóng)田保護(hù)面積為426000公頃，根據(jù)天津市土地利用總體規(guī)劃，到2020年，天津市基本農(nóng)田保護(hù)面積應(yīng)控制在356700公頃。由于自然環(huán)境及地理位置等因素的影響，天津市的可用耕地后備資源較少，全市現(xiàn)狀未利用地74057公頃，如果扣除未利用地中的河流水面、灘涂等需要加以保護(hù)的土地，天津市的未利用土地實(shí)際只有4465公頃，僅占土地總面積的0.4%。又據(jù)適宜性評(píng)價(jià)結(jié)果，在現(xiàn)有的技術(shù)條件和經(jīng)濟(jì)條件下，能夠作為耕地后備資源少之又少。

圖4 天津市耕地變化情況

從表中可以看出，隨著天津市城市化的快速發(fā)展，天津市耕地面積正在逐年減少，0.8年減少至最低值，441089.72公頃，較2000年減少了42326.36公頃，減少8.76%。2009年耕地面積較前幾年有了一定量的增加，但與2000年相比，仍然減少了36237.10公頃。造成耕地減少的原因顯然與城市化的快速發(fā)展有關(guān)。近年來，“大學(xué)城”、“工業(yè)園”、“開發(fā)區(qū)”等一些占地面積較大的項(xiàng)目建成并投入使用占用了大量城市周邊質(zhì)量較好的耕地是耕地減少的主要原因之一。另一方面，在土地城市化的進(jìn)程中，粗放的土地利用方式，造成了土地大量的閑置、荒廢、污染也是耕地面積減少的另一主要原因。

3.天津市城市化對(duì)耕地的影響

圖5 城市化對(duì)耕地影響

從圖中可以看出，2000—2009年，天津市城市化的快速發(fā)展，導(dǎo)致了建設(shè)用地的逐年增加，而耕地逐年減少。這是城市化進(jìn)程中所面臨的一個(gè)主要矛盾，也是城市化進(jìn)程中必須解決的一個(gè)難題。

城市化的快速發(fā)展導(dǎo)致城市人口大量增加，從而引起城市規(guī)模的擴(kuò)大以及建設(shè)用地的擴(kuò)張，從而造成耕地的非農(nóng)化，進(jìn)而使耕地面積減少。建設(shè)用地的不合理利用勢(shì)必會(huì)對(duì)天津市原本就稀缺的耕地資源造成影響。城市化的發(fā)展需要土地作為保障，進(jìn)而使得建設(shè)用地增加從而占用一部分質(zhì)量高、灌溉條件好的城市周邊耕地。雖然天津市實(shí)行嚴(yán)格的“占補(bǔ)平衡”［3］制度，但是，天津市后備耕地資源少，而且后備資源質(zhì)量較差，所以，實(shí)際補(bǔ)充的耕地在質(zhì)量和灌溉條件上很難達(dá)到原有耕地的產(chǎn)出水平，也就很難實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充的是“質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍钡囊?guī)定。城市化的快速發(fā)展，不僅造成耕地?cái)?shù)量銳減，而且還導(dǎo)致耕地質(zhì)量局部下降。工業(yè)三廢以及城市生活垃圾所造成的污染都使得耕地質(zhì)量嚴(yán)重下降，短期內(nèi)，很難使耕地恢復(fù)至原有質(zhì)量等級(jí)。

四、協(xié)調(diào)天津市城市化發(fā)展與耕地保護(hù)之間的關(guān)系

1.改變發(fā)展方式，實(shí)行市內(nèi)挖潛型、集約型的發(fā)展方式

要使城市化與耕地保護(hù)之間的矛盾得以協(xié)調(diào)發(fā)展，首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的理念，傳統(tǒng)的城市化理念多為“攤餅”式［4］。城市擴(kuò)張的方式是以擴(kuò)大土地面積為主的外延式發(fā)展途徑，因此城市的發(fā)展會(huì)占用大量城市周邊高質(zhì)量的耕地，由于耕地的大量被占用，耕地的質(zhì)量與數(shù)量明顯下降，從而形成城市建設(shè)與耕地保護(hù)的尖銳矛盾。在“嚴(yán)守18億畝耕地紅線”政策的指導(dǎo)下，應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，走“市內(nèi)挖潛型”的城市化發(fā)展方式，充分挖掘城市土地利用率，提高城市土地集約利用水平。這樣，不但不會(huì)增加耕地的占用量，而且還節(jié)約出了大量寶貴的耕地資源。另一方面，城市化促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)科技的進(jìn)步，也推動(dòng)了農(nóng)業(yè)科技水平的提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。農(nóng)業(yè)科技的進(jìn)步提高耕地的質(zhì)量并改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，提高糧食單產(chǎn)，更容易保證糧食安全，也在一定程度上緩解了不斷增長(zhǎng)的人口與逐年銳減的耕地之間的矛盾。

通過復(fù)墾置換［5］，把零星分散的農(nóng)民宅基地、工礦等各類低效利用或荒廢的土地退建于耕，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)周邊集聚，向新農(nóng)村集聚，向村莊整治點(diǎn)集聚，完善農(nóng)民的基本生活保障，鼓勵(lì)農(nóng)民棄宅入城。對(duì)于通過復(fù)墾置換整理出來的建設(shè)用地，適當(dāng)?shù)牧舫鲆欢ǖ闹笜?biāo)給予農(nóng)民自主開發(fā)的權(quán)利，剩余的全部用于實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策。在村莊環(huán)境整治中，注重盤活存量土地，建新與拆舊相結(jié)合，舊村改造用地以拆舊房、拆違房、拆空房、廢舊場(chǎng)所為主。盡可能的做到不占或少占耕地。從而節(jié)約出大量的耕地資源以供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)而保障城市化發(fā)展所必須的糧食供給。

2.積極探索實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策

2006年，國(guó)土資源部向天津市下達(dá)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。此后，國(guó)土資源部分別于2008年至2011年，連續(xù)三次向天津市下達(dá)增減掛鉤指標(biāo)，共8181.1公頃。其中第一批掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)9個(gè)，使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)827.2公頃；第二批掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)12個(gè)，使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)605.2公頃；第三批掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)17個(gè)，使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)3436.6公頃；第四批掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)25個(gè)，使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)3312.1公頃。通過積極實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加掛鉤政策，在一定程度上，保證了天津市城市化進(jìn)程中建設(shè)用地的有效供給，解決了建設(shè)用地不足的難題，也在一定程度上保證了天津市耕地資源不在減少，甚至略有增加，為天津市城市化的快速發(fā)展提供了必要的糧食供給。

3.優(yōu)化天津市城市空間結(jié)構(gòu)，發(fā)展衛(wèi)星城

城市空間擴(kuò)展過程通過城市用地不斷擴(kuò)展表現(xiàn)出來的，建設(shè)用地?cái)U(kuò)展是城市空間擴(kuò)張的一個(gè)主要表現(xiàn)形式，一個(gè)城市的發(fā)展必然伴隨著建設(shè)用地的擴(kuò)展過程。我國(guó)城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了居住、工業(yè)、道路廣場(chǎng)和綠地是四大類主要城市用地，其中居住和工業(yè)用地總和占建設(shè)用地的比例為35%-57%，居住和工業(yè)用地的空間組合關(guān)系直接決定了城市用地空間結(jié)構(gòu)。目前，天津市居住和工業(yè)用地?cái)U(kuò)張速度較快、規(guī)模較大。占用了一部分耕地資源，同時(shí)也給給耕地資源帶來一定程度的污染。如何優(yōu)化建設(shè)用地布局以及耕地布局是天津市城市化發(fā)展進(jìn)程中必須解決的問題。天津市的后備耕地資源較少，顯然不適合粗放的利用方式。目前，天津市的耕地有些分布在城區(qū)周邊10km以內(nèi)，這些耕地質(zhì)量較好、灌溉條件較為便利，必須嚴(yán)格保護(hù)。然而城市規(guī)模的無限擴(kuò)大，建設(shè)用地的急劇增加則會(huì)對(duì)這些耕地造成一定影響。因此，發(fā)展衛(wèi)星城［6］的模式更適合天津市的實(shí)際情況。衛(wèi)星城的發(fā)展模式可以保護(hù)城市周邊質(zhì)量較好的耕地不被占用，保證這些耕地的農(nóng)業(yè)價(jià)值，同時(shí)這些城市周邊的耕地也可以改善城市生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了耕地的生態(tài)價(jià)值。在保證耕地不被占用的前提下，在天津市周邊條件較好的郊區(qū)建立一些基礎(chǔ)設(shè)施較為完備，功能區(qū)綜合能力較強(qiáng)的小城鎮(zhèn)，衛(wèi)星城里的居民除了基本生活在郊區(qū)外，部分居民可以就地工作，其他人則進(jìn)入中心城工作。衛(wèi)星城的發(fā)展方式好處在于，形成了一種“衛(wèi)星城”環(huán)繞“中心城”的態(tài)勢(shì)，保證了天津市周邊質(zhì)量較好的耕地不被占用，這樣既保證了天津市發(fā)展所必須的土地供給量，又保障了耕地面積不減少。

此外，衛(wèi)星城的發(fā)展模式既可以疏散天津市市區(qū)工業(yè)，改善市區(qū)生態(tài)環(huán)境；轉(zhuǎn)移先進(jìn)科學(xué)技術(shù)、資金、管理經(jīng)驗(yàn)，帶動(dòng)天津市周邊地區(qū)生產(chǎn)力快速發(fā)展；還可以疏散天津市市區(qū)人口，控制市區(qū)人口發(fā)展規(guī)模；改變市區(qū)與郊區(qū)的二元結(jié)構(gòu)，形成市中心區(qū)、近郊區(qū)、衛(wèi)星城鎮(zhèn)、遠(yuǎn)郊區(qū)等多層次的城市結(jié)構(gòu)［7］?？傊?，發(fā)展一定規(guī)模、功能相對(duì)獨(dú)立的“衛(wèi)星城”，是控制天津市城市規(guī)模無限擴(kuò)大，解決稀缺耕地資源被占用的一種比較理想的發(fā)展模式。

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