工程總承包中的招投標風險和對策

王國華

工程建設(shè)是發(fā)展經(jīng)濟、改善民生、增強國力的全局性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性事業(yè)。近年來，隨著我國工程建設(shè)的快速發(fā)展，一些矛盾和問題也逐漸暴露出來，特別是一些地方存在的違規(guī)上建設(shè)項目、工程質(zhì)量低劣、腐敗現(xiàn)象頻發(fā)等問題，已經(jīng)嚴重干擾市場經(jīng)濟秩序、損害人民群眾利益、影響黨群干群關(guān)系，人民群眾反映強烈。黨中央、國務(wù)院對此高度重視。2009年７月，中央作出決定，用兩年左右的時間，集中開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作，并印發(fā)了《關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理工作的意見》。國資委、集團公司也分別印發(fā)了專項治理工作《實施方案》，系統(tǒng)內(nèi)外各單位也結(jié)合實際，迅速啟動相關(guān)工作，認真查找突出問題，及時出臺治理措施，著力推進制度建設(shè)，認真落實工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理的工作部署和要求。

在工程總承包項目管理中，物資采購和施工分包標的通常占總承包項目標的80％左右（其中，物資采購占40％～60％左右，施工分包占20％～40％左右），有的甚至更多。因此作為總承包單位，如何加強物資采購和施工分包的質(zhì)量、安全和廉潔從業(yè)等風險控制管理是總承包項目風險管理的一個重要的環(huán)節(jié)。其中，采購、施工分包的招投標管理，又是作為風險控制、源頭治理的重要環(huán)節(jié)。

近年來在工程建設(shè)項目中出現(xiàn)的質(zhì)量、安全環(huán)保、腐敗等問題，有著復雜的社會背景和內(nèi)部管理等原因，而其中招投標管理流于形式、疏于管理、失去控制也是一個不容忽視的重要原因?！?011中國企業(yè)家犯罪報告”顯示，在企業(yè)家涉案的199例案件中，國企和民企分別為88例和111例，其中59例國企企業(yè)家貪腐案例中，平均涉案金額達到3380萬余元。

一、招投標管理應(yīng)關(guān)注的主要風險

（一）招投標內(nèi)控基礎(chǔ)管理的健全性風險

配套管理制度的健全性?？偘鼏挝桓鶕?jù)國家和上級的有關(guān)規(guī)定及自身的經(jīng)營實際，在不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗，強化制度研究的基礎(chǔ)上健全完善招投標管理的具體細則，是一個系統(tǒng)性工程。有些單位由于缺乏實踐經(jīng)驗和制度研究，風險控制意識薄弱，未能健全、完善符合實際的招投標管理細則、評審的操作規(guī)程、采購和施工分包管理人員崗位職責等配套制度，導致采購和施工分包招投標管理存在人為的調(diào)控風險，源頭治理的有效制約機制有待加強。

組織管理機構(gòu)健全性。目前，國內(nèi)的一些總承包單位不同程度存在重技術(shù)、重項目和輕管理的傾向，招投標管理人員的專業(yè)化、知識化及力量配備與總包項目風險控制管理的要求存在一定的差距和不適應(yīng)；出于管理人員精簡，有的沒有一個專門機構(gòu)負責招投標管理，不能很好地處理招投標環(huán)節(jié)的各項工作，協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系；有的未有效體現(xiàn)不相容的職務(wù)、崗位分離原則，招投標管理雖有歸口管理部門，但同時還承擔具體的采購、施工分包業(yè)務(wù)的管理。

內(nèi)部監(jiān)督的質(zhì)量和效能未有效體現(xiàn)。隨著各級管理層風險意識的增強，招投標管理制度的不斷完善，企業(yè)內(nèi)部監(jiān)察、審計在招投標管理過程的職能及重要性正在進一步得到重視和體現(xiàn)。但由于總體上起步較晚，相關(guān)監(jiān)督職能履行的內(nèi)部監(jiān)督規(guī)程滯后或過于原則，缺乏可操作性，以及內(nèi)部監(jiān)督部門人員在專業(yè)方面的欠缺和缺乏實際工作經(jīng)驗等因素，存在不能很好地處理“到位不越位，參與不干預”的關(guān)系，不能透過現(xiàn)象看本職，不能及時識別、發(fā)現(xiàn)風險和問題，內(nèi)部監(jiān)督的質(zhì)量和效能有待進一步提高。

（二）招投標內(nèi)控管理在實際運行中的適用性、有效性有待加強

在組織管理方面，存在內(nèi)控管理制度貫徹落實不到位，采用邀請招標方式所確定的投標方名單不符合規(guī)定的程序；對已建立的采購、施工分包商一、二級資源市場名單，缺乏有效地考核機制，未開展定期考核，或考核流于形式，資源市場名單的優(yōu)化機制有待健全、落實。

在具體實施方面，存在評標委員會的組成不規(guī)范，人員不符合要求；評標過程缺乏記錄，評標方式不盡統(tǒng)一；邀請招標低于3家的，其依據(jù)不夠充分，過多地迫于工期等原因，缺乏內(nèi)部控制、牽制的必要程序痕跡；招標文件的質(zhì)量不高，導致投標文件的格式、內(nèi)容等參差不齊，影響了評標的質(zhì)量和效率；評標后，需要對技術(shù)、工作界面、報價等開展澄清的，缺乏嚴密的澄清程序和澄清記錄，存在人為調(diào)控的風險。

在基礎(chǔ)管理方面，一是忽視招投標環(huán)節(jié)基礎(chǔ)資料的保管，缺乏基礎(chǔ)資料的歸口統(tǒng)一和歸檔管理制度，導致資料不全或丟失，不便于檢查和追溯。二是招投標臺賬工作不重視，有的未建立項目臺賬，或有的雖有臺賬但要素不全，不能直觀的反映招投標管理基本情況，影響了管理和監(jiān)督成效。

（三）管理過程應(yīng)重點關(guān)注的風險和問題

符合條件的邀標和應(yīng)標單位的數(shù)量不足。目前，采購、施工分包的招投標形式主要有公開招標、邀請招標、議標和兩端招標（公開招標和邀請招標結(jié)合）。從實際情況看，總承包單位一般采取邀請招標的方式。其優(yōu)點是：被邀請投標單位一般為3家以上，招標單位可以減少資格審查的工作量，節(jié)省招標費用，提高了投標單位的中標率，所以對招投標雙方都有利。缺點是：參加投標單位較少，使招標單位對投標單位的選擇余地較小，競爭性較差。實際操作中又因進度、專利、資質(zhì)等原因，存在邀標單位不足3家，或邀標雖為3家以上，實際應(yīng)標的不足3家；有的因資格審核不嚴，邀標單位的質(zhì)量不符合要求等因素，對項目的質(zhì)量、效益產(chǎn)生了一定的風險。

評標人人為操縱中標結(jié)果。一是評標人以優(yōu)惠報價的形式，調(diào)整投標報價。如采用最低價中標方式，在項目開標、評標后，評標人發(fā)函詢問投標人是否愿意對投標價再作優(yōu)惠，并限期答復；以最低報價的投標人認為已是最低不再下調(diào)報價，而報價次低或較低的投標人及時回函下調(diào)報價，成為最低價而中標。如此做法，實際上存在招標人與投標人相互“配合”，改變了規(guī)定的投標程序，以實現(xiàn)“意中人”中標的風險。二是以招標文件、投標文件漏項或不明確等為由，評標人以電話、郵件等澄清方式，泄露其他投標人的報價等內(nèi)容，指向性地暗示個別投標人改變投標價等直接會影響中標結(jié)果的報價內(nèi)容，使“意中人”中標。三是評標人在投標文件中，設(shè)置不合理的限制性條款，或要求投標人作出不合理的承諾，對非“意向”投標人歧視、排斥，人為調(diào)控投標人的資格。

投標人弄虛作假，擾亂正常的招標。一是投標人夸大經(jīng)濟實力，騙取中標。如針對招標人對自有資金或信貸額度的要求，投標人采用舉債事后再“完璧歸趙”方式，夸大自有資金實力；或通過不正當?shù)年P(guān)系、手段，取得虛假的資信證明等。二是投標人夸大經(jīng)營業(yè)績和技術(shù)實力，騙取中標。如有的投標人將承包過的部分附屬工程的整體工程悉數(shù)列入自己的名下，夸大、虛構(gòu)自己的業(yè)績；有的在投標文件中大肆造假，制作假文憑、假證書，一些低學歷、無技術(shù)的臨時聘用人員也濫竽充數(shù)。三是投標人相互圍標、陪標，以騙取高價中標。如有的投標人暗中邀請符合招標條件、具有相應(yīng)資質(zhì)條件的其他投標人，相互串通投標，騙取高價中標。有時候是由商定的中標人統(tǒng)一制作標書，有的由陪標人制作標書，形成今天你陪我，明天我陪你的局面，既降低了圍標、陪標成本，也提高了高價中標的可能。陪標、圍標的后果是讓招標人承擔遠高于市場的價格，損害了招標人的合法權(quán)益。

招標人與投標人串通舞弊。在目前的招投標活動中，還存在著種種招標人與投標人串通舞弊，操縱中標結(jié)果的行為。這些不合法、不正當?shù)母偁幮袨?，是以犧牲了國家利益、社會利益或者以損害其他人的合法權(quán)益為代價的，建設(shè)項目屢屢中發(fā)生的“項目上馬，人員下馬”觸目驚心的經(jīng)濟案件，以及質(zhì)量安全事故就是明證。

二、改進的主要對策

（一）結(jié)合實際，提高招投標管理制度的健全性、適用性

一是總包單位對招投標環(huán)節(jié)的風險控制管理要引起高度的重視，它是源頭治理的一個重要組成部分，是風險控制的一個關(guān)鍵控制點；二是目前國家、行業(yè)及其集團公司正不斷健全物資采購、施工分包招投標管理制度和規(guī)定，進一步規(guī)范了招投標程序和要求。對此，企業(yè)必須有針對性地結(jié)合實際予以細化，確保內(nèi)部招投標管理規(guī)定的健全性、有效性、適用性，落實不相容職務(wù)/崗位的有效分離和權(quán)限控制管理的要求，做到程序的規(guī)范性和可操作性。

（二）嚴格管理，強化檢查監(jiān)督，提高招投標內(nèi)控制度執(zhí)行的有效性

目前，實際工作中需要解決的一個突出問題是如何確保招投標管理制度執(zhí)行的有效性。對此，在開展宣貫和培訓，提高認識、落實管理職責基礎(chǔ)上，要強化事前、事中和事后有機結(jié)合的全過程監(jiān)督，做到責任明確，監(jiān)督到位，強化實質(zhì)性的風險控制舉措。對發(fā)現(xiàn)的問題和薄弱環(huán)節(jié)要“舉一反三，小題大做”，既要對事，也要對人，切實維護制度的嚴肅性、權(quán)威性，不斷促進內(nèi)部的執(zhí)行力和控制力的提升。

（三）抓住招投標運行管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行重點監(jiān)督

抓招標環(huán)節(jié)的監(jiān)督。一是通過查閱招標文件資料，檢查是否按規(guī)定實行招標而未招標的情況，是否存在以其他方式規(guī)避招標的現(xiàn)象。二是在邀標單位的選擇上，應(yīng)堅持不低于3家的原則，以確保一定的競爭性；對涉及專有技術(shù)、市場壟斷性或指定品牌等特殊情況低于3家的，應(yīng)事先履行嚴格的內(nèi)部審核批準控制程序；三是應(yīng)重點關(guān)注邀標單位的質(zhì)量（資質(zhì)、經(jīng)營業(yè)績、市場知名度和信譽等），是否納入上級或內(nèi)部的資源市場名單，若超出現(xiàn)有資源市場名單外，是否辦理批準手續(xù)等。四是評標標準和方法是否符合規(guī)定，是否存在以不合理的條件限制、歧視或排斥潛在的投標單位。五是標底在開標前是否進行密封，是否存在違反保密規(guī)定、泄露標底的行為等。

1、抓評標環(huán)節(jié)的監(jiān)督，嚴格開標、評標和定標程序。一是檢查投標文件是否密封，投標資料是否齊全和符合招標文件的要求。二是檢查技術(shù)評審結(jié)論的依據(jù)和合理性，實際工作中尤其關(guān)注技術(shù)評審未通過的評審依據(jù)和結(jié)論是否充分和合理；商務(wù)評審的過程是否規(guī)范，采用最低投標價或綜合評估法進行評審的依據(jù)，需要注意的是最低投標價不得低于成本，防止低價惡性競爭而影響項目質(zhì)量。三是在定標過程，要重點關(guān)注有關(guān)技術(shù)、商務(wù)澄清環(huán)節(jié)的監(jiān)控，這是目前實際工作中尤其需要注意的特殊環(huán)節(jié)，是防范“人為調(diào)控”風險的關(guān)鍵點。

2、抓陪標、圍標等風險的控制力度。一是關(guān)注投標價等關(guān)鍵內(nèi)容，并通過認真仔細的對比分析，檢查是否存在圍標、陪標風險，必要時可要求有關(guān)部門或?qū)I(yè)人員對報價資料提交分析報告，尤其是對標的較大、投標價格等差異有不正常的情況。二是對投標單位之間的內(nèi)在關(guān)系，必要時可延伸調(diào)查、實地落實。陪標、圍標手段隱蔽，知悉內(nèi)情的招標人、投標人及評標人之間都心照不宣，因此監(jiān)察、審計部門的人員需要在實踐中不斷積累經(jīng)驗，以便必要時開展延伸調(diào)查和實地檢查。

3、抓從業(yè)人員的素質(zhì)。從業(yè)人員素質(zhì)的高低直接影響招投標工作實施情況的質(zhì)量和風險控制水平。一是要加強職業(yè)道德的教育與培訓，如員工守則、廉政教育、行業(yè)規(guī)范。二是加強專業(yè)知識的培訓，及時學習和掌握正在開發(fā)和運用的采購和施工管理信息化技術(shù)管理軟件，對招投標規(guī)程做到應(yīng)知應(yīng)會，既懂技術(shù)，又懂經(jīng)濟和管理，不斷提高有關(guān)從業(yè)人員招投標工作的管理效率，使招投標工作能更順利地開展。

4、抓情況信息的及時掌握和開展必要的追溯。一是內(nèi)部監(jiān)察、審計人員對總包項目運行管理中，涉及物資采購、施工分包的舉報要引起高度的重視，如鑒于目前的實際情況，對實名舉報要嚴格核查；對匿名舉報不能有絲毫的輕視或僥幸，應(yīng)開展必要的追溯和調(diào)查，或在今后的工作中予以重點關(guān)注。二是要主動深入項目現(xiàn)場，與業(yè)主的內(nèi)部監(jiān)督部門保持經(jīng)常性的溝通和協(xié)調(diào)，及時了解項目現(xiàn)場采購、施工管理方面的情況，尤其是對出現(xiàn)的設(shè)備材料、施工等質(zhì)量方面的苗子要引起警惕和關(guān)注，做到“小題大做，舉一反三”。三是要跟蹤合同的執(zhí)行，關(guān)注合同的變更情況，了解合同的變更原因、履行程序，設(shè)置價、量變更的“警戒線”，對“低價中標，高價結(jié)算”的異常情況，開展追溯性的專項檢查、分析和排查，有效防范風險。

（作者系中國石化集團公司上海工程有限公司紀委副書記兼監(jiān)察室主任）