韓國港灣公社(PA)的現(xiàn)狀和發(fā)展前景

禹良昊，金萬紅

(1.韓國海洋大學(xué) 國際海洋問題研究所，韓國 釜山 606791；2.大連海事大學(xué) 法學(xué)院 遼寧 大連 116026)

韓國港灣公社(PA)的現(xiàn)狀和發(fā)展前景

禹良昊1，金萬紅2

(1.韓國海洋大學(xué) 國際海洋問題研究所，韓國 釜山 606791；2.大連海事大學(xué) 法學(xué)院 遼寧 大連 116026)

當今世界主要海港城市港口管理的總體發(fā)展趨勢是通過引人港灣公社制度進行管理的模式,韓國主要港口實行的港灣公社制度及其成果，對中國港口經(jīng)營也有借鑒意義。韓國自2004年從釜山開始設(shè)立港灣公社制度后先后設(shè)立了仁川、蔚山和麗水光洋等四個國家港灣公社，2001年設(shè)立了京畿道地方政府出資的平澤港灣公社。自治、分權(quán)及效率是港灣公社制度最顯著的特征，只有準確評價港灣公社的經(jīng)營業(yè)績，才能判斷引進港灣公社制度的成功與否。對港灣公社經(jīng)營業(yè)績產(chǎn)生影響的主要因素有港灣公社的組織結(jié)構(gòu)、控股模式、經(jīng)營管理特征、最高經(jīng)營者的出身及關(guān)注點和能力、客戶管理、經(jīng)濟形勢以及政府支援等。

港灣公社、港口政策、經(jīng)營業(yè)績

一、韓國的海港城市和港灣公社制度

韓國的港灣公社制度自2004年從釜山開始實施后，先后擴大到仁川、蔚山等港口。到2012年為止，韓國在5個港口城市設(shè)立了4個國家港灣公社和1個地方港灣公社。即，2004年1月16日設(shè)立了釜山港灣公社(BPA:Busan Port Authority)、2005年7月15日設(shè)立了仁川港灣公社(IPA:Incheon Port Authority)、2007年7月5日設(shè)立了蔚山港灣公社(UPA:Ulsan Port Authority)、2011年8月19日設(shè)立了麗水光洋港灣公社(YGPA:Yeosu-Gwangyang Port Authority)。作為京畿道地方政府出資設(shè)立的京畿平澤港灣公社(GPPC:Gyeonggi-Pyeongtaek Port Corporation)于2001年7月開始運營。

港灣公社制度的引進具有重要意義。從理論上講港灣公社的創(chuàng)新性體現(xiàn)為政治、行政上港口的分權(quán)與自治，經(jīng)濟上體現(xiàn)為效率性和經(jīng)營效果的改善?，F(xiàn)在韓國主要的港灣公社改變過去的經(jīng)營模式和港口管理方式，各自尋求適合自己的港口開發(fā)事業(yè)，并通過營銷活動致力于提高其知名度和影響力。2007年修訂《港灣公社法》后，各港口內(nèi)航線和錨地等水域設(shè)施的管理權(quán)限也全部劃歸為港灣公社的自治權(quán)內(nèi)，通過港灣公社的港口自治和自律性經(jīng)營模式進入實質(zhì)性階段。

本論文旨在分析韓國各港灣公社的運營成果，為此對各港灣公社的財務(wù)資料和相關(guān)人員進行了調(diào)查。本論文包括港灣公社制度及政策層面的成果分析，但主要為各港灣公社的財務(wù)性經(jīng)營成果的分析。

二、港灣公社的意義和制度成果

（一）港灣公社制度的意義

理論上講港灣公社的意義在于對以往視為國家公共財產(chǎn)(pulic goods)的港灣引進市場原理，施行獨立財產(chǎn)制和自負盈虧的財政制度，在港口經(jīng)營中謀求企業(yè)盈利與公共利益的協(xié)調(diào)，通過法律保障不受政治權(quán)力和政府干涉的港口自治。換言之，通過港灣公社這一獨立的公共企業(yè)，自主進行港口管理及開發(fā)業(yè)務(wù)的制度。港灣公社制度起源于1908年英國倫敦港灣公社(Port of London Authority)，是為解決民間自律經(jīng)營商業(yè)港口時發(fā)生的諸如港口利用者之間的競爭、民營企業(yè)獨占引起的公共性弱化及國際競爭力的下降等問題而出現(xiàn)的。初期的港灣公社是模仿外國保障港口的公共性和具有競爭力的公共企業(yè)的模式創(chuàng)建，但近來則通過私營化完全轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龉芾砟Ｊ?。引人關(guān)注的是歐洲、美洲和亞洲的各港灣公社因各國歷史背景和社會環(huán)境的不同而各有不同的功能和管理模式，但均獨立于政府，擁有人事、組織、財政權(quán)限等方面的自律性和獨立性上又具有共性。大體上港灣公社具有公共性和民營性的功能，并通過獨立的財產(chǎn)和組織，維持其專門性和自律性。

從過去由政府直接管理港口逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^港灣公社制度提高港口經(jīng)營效率已成為世界性的趨勢，港灣公社制度更具效率業(yè)已得到證明。港灣公社制度通過高效的決策體制、獨立性的財政運營及自律性的管理體系，不僅在港口自身業(yè)務(wù)的發(fā)展方面體現(xiàn)出高效，而且在觀光、交通、港口腹地開發(fā)等方面均表現(xiàn)出積極的效果[1]。

韓國港灣公社的意義可以通過韓國《港灣公社法》（法律第6918號，2003年5月29日公布）、《港灣公社法施行令》（總統(tǒng)令第21231號）及《港灣公社法施行細則》（國土海洋部部長令第4號）等領(lǐng)會。上述韓國法律所明示的設(shè)立港灣公社的目的是，為提高港口設(shè)施的開發(fā)及經(jīng)營管理的專業(yè)性及效率，將港灣培育成具有競爭力的海運物流中心，為國民經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)揮作用。即，港灣公社制度是考慮到港口對韓國國家經(jīng)濟所給予的影響力和發(fā)展成為東北亞物流中心國家的藍圖，引進先進港口管理體制的政策工具(policy tool)而實施的。

（二）港灣公社的成果

1.作為公共企業(yè)的港灣公社

究竟何種組織類型能夠保證特定公共領(lǐng)域的持續(xù)發(fā)展效果，好似還未有定論，至今為止對效率性和成果沒有足夠重視的海洋港灣領(lǐng)域更是如此，作為創(chuàng)新型管理體制的港灣公社的效率分析也不例外。在沒有明確港灣的作用和功能的基礎(chǔ)上如何測評其效率也有爭論的余地。因此，首先要確定評價港灣公社成果和效率的基準或者依據(jù)。

首先，港灣是共有財產(chǎn)(public good),港灣公社是具有企業(yè)性(盈利目標)和公共性(公益目標)的公共企業(yè)(public enterprises)。因此，港灣公社的成果也要從上述兩點進行分析，在進行成果(performance)分析時，考察其政策或者制度層面的效果(efects)也相當重要[2]。在公共領(lǐng)域研究分析特定政策或者制度引進的效果時，知道該政策或者業(yè)務(wù)的目的亦相當重要[3]。因為公共領(lǐng)域的成果就體現(xiàn)為依公共活動的目標(goals)所計算的產(chǎn)出結(jié)果(output)的變化。通過目標（目的）判斷效果的測定值(measures)，或用客觀的事業(yè)進行結(jié)果標準(accomplishments)或者主觀的客戶的滿意度等觀念性(perceptions)標準[4]。

2.港灣公社成果的種類

最初引進和運用港灣公社制度時政府和學(xué)界議論的主要成果及經(jīng)營目標大體上有以下兩方面：第一，提高生產(chǎn)性和效率性，因此能夠改善財政狀態(tài)和經(jīng)營業(yè)績；第二，與港口臨近地區(qū)的開發(fā)相關(guān)，能夠形成港口腹地的物流中心，培育系統(tǒng)的港口相關(guān)產(chǎn)業(yè)，提高附加值?，F(xiàn)在釜山、仁川、蔚山、京畿平澤等地港灣公社提出的組織的經(jīng)營目標也大體如此[5]。評價財政狀態(tài)的資料有經(jīng)營業(yè)績公示材料和客觀的財務(wù)統(tǒng)計報表。

港灣公社的財務(wù)成果(fnancial performance)可以通過客觀資料進行分析，也可以通過經(jīng)營管理層認知的財務(wù)狀態(tài)進行評價。對公共機關(guān)及公共企業(yè)的成果測定，通常采取基于經(jīng)營業(yè)績和財務(wù)報表的客觀的財務(wù)分析和經(jīng)營管理層認知（主觀）的財務(wù)評價并行的方法。也就是克服傳統(tǒng)的只依據(jù)財務(wù)報表進行評價的局限性，將最高經(jīng)營管理層及職工、有關(guān)機關(guān)及專家的評價綜合反映在測評成果中[6]。

三、韓國港灣公社的研究對象和資料

作為本論文的研究對象，排除按2012年標準設(shè)立尚未滿一年的麗水·光洋地區(qū)，而只對韓國釜山、仁川、蔚山及京畿平澤4個港灣公社進行分析。從理論上講，港灣的運營管理類型可以根據(jù)民間企業(yè)的參與程度，分為對港口規(guī)制、所有及運營均由政府或者公共機關(guān)負責的純公營港灣(public-private port)；由政府規(guī)制，所有及經(jīng)營由民間負責的公私合營港灣(private-public port)；由民間企業(yè)負責全部港口業(yè)務(wù)的純民營港灣等類型。韓國的上述4個港灣公社因尚未全部實施民營化，所以屬于純公營港灣或者公私合營港灣的類型。

各港灣公社的概況為釜山港灣公社（員工154人，年收入約3982億韓元）和仁川港灣公社（員工126人，年收入約為1242億韓元）被韓國企劃財政部指定為大型市場型公共企業(yè)，蔚山港灣公社（員工51人，年收入約499億韓元），被分類為其他公共機關(guān)；而京畿平澤港灣公社（員工26人，年收入約313億韓元）屬于京畿道地方政府下的地方公共企業(yè)。

四、韓國港灣公社的成果分析

根據(jù)2008年至2011年各港灣公社的財務(wù)報表，利用傳統(tǒng)經(jīng)營分析法之一的財務(wù)比率分析法(fnancial ratio analysis)對反映財務(wù)的穩(wěn)定性和資產(chǎn)收益性的流動比率、負債比率、資產(chǎn)收益率、投資收益率等進行了分析，其結(jié)果如表一。

（一）流動比率

流動比率(CR:current ratio)是指在資產(chǎn)負債表中企業(yè)對短期債務(wù)的償債能力的指標，在港灣公社中體現(xiàn)為財務(wù)穩(wěn)定性的重要尺度。流動比率越高，表明財務(wù)狀態(tài)良好、穩(wěn)定。根據(jù)分析可以看出各港灣公社的流動比率呈逐年增加的趨勢，據(jù)2011年底的公示，釜山港灣公社的流動比率增加到154.3%，仁川為174.8%、蔚山為195.2%、京畿平澤為101.6%。流動比率變化大的仁川和蔚山，是因為設(shè)立時借貸資金的償還，速動比率的增加和從碼頭管理公社和集裝箱公社接收設(shè)施管理權(quán)而增加的無形資產(chǎn)所導(dǎo)致。韓國各港灣公社的流動比率超過100%，表明可以充分償還流動負債，體現(xiàn)了財務(wù)的穩(wěn)定性。但也不能說流動比率越高越好，最佳模式是流動比率剛好能夠償還短期負債為宜。流動比率高說明流動資產(chǎn)多于流動負債，可能被指責為擁有較多的現(xiàn)金，但未能適時進行投資。蔚山、仁川和釜山港灣公社在今后的經(jīng)營中要充分考慮這一點。

（二）負債比率

負債比率(LR:liabilities ratio)是指在資產(chǎn)負債表中判斷資本構(gòu)成穩(wěn)健性的關(guān)鍵指標，企業(yè)資產(chǎn)中表明負債所占的比率。從韓國港灣公社的負債比率來看，除仁川外均呈增加的趨勢。這主要是因為港灣公社在接受國家港灣資產(chǎn)時借款所產(chǎn)生的不可避免的現(xiàn)象，好在尚未達到嚴重的程度。因此，各港灣公社應(yīng)適當增加資本比率，當投資收益率高于利率時要利用債權(quán)人投資提高收益。作為地方公營企業(yè)的京畿平澤港灣公社的負債比率超過400%，需要改善財務(wù)結(jié)構(gòu)。通常來講比較合理的負債比率要維持在100%以下，因為從政府或者債權(quán)人的角度，為降低投資風險要求負債比率較低。京畿平澤港灣公社是在實施《港灣公社法》之前的2001年通過京畿道的地方條例設(shè)立的，但自2005年開始將碼頭經(jīng)營業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)交給民營企業(yè)，而碼頭設(shè)施和港灣開發(fā)則由平澤地方海洋港灣廳負責。迄今為止平澤港灣公社作為地方港灣公社對平澤港的發(fā)展好似未能起到主導(dǎo)作用，為提高港口的活力和經(jīng)營成果，要依據(jù)《港灣公社法》賦予其更多的自治權(quán)和自負盈虧的權(quán)限。

（三）資產(chǎn)收益率

資產(chǎn)收益率(ROA:return on asset)是指衡量單位資產(chǎn)創(chuàng)造多少凈利潤的指標，資產(chǎn)收益率高則表明企業(yè)資產(chǎn)利用效果好，說明企業(yè)在增加收入和節(jié)約資金使用等方面取得了良好的效果，否則相反。對韓國港灣公社的分析結(jié)果，總體上資產(chǎn)收益率呈小幅上升趨勢。最近四年間，釜山和仁川港灣公社的資產(chǎn)收益率呈緩慢上升趨勢，蔚山港灣公社自2007年成立后資產(chǎn)收益率呈現(xiàn)急劇上升的態(tài)勢，而京畿平澤港的資產(chǎn)收益率呈下降趨勢。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因是，除京畿平澤港之外的國家港灣公社已完成了港口用地和港口設(shè)施的投資，對設(shè)施由港灣公社進行一元化管理，停泊費等港口規(guī)費都由港灣公社直接收取，其主要收入來源包括貨物進港費、碼頭使用費、碼頭租賃費、堆場使用費等。隨著2007年《港灣公社法》的修訂，外圍設(shè)施和水域管理權(quán)限也移轉(zhuǎn)到港灣公社，其收益項目會繼續(xù)增加。但地方港灣公社的資產(chǎn)管轄權(quán)限（港口設(shè)施、腹地設(shè)施、水域及航線等）小于國家港灣公社，其收入來源也不及國家港灣公社。

（四）投資收益率

投資收益率(ROI:return on investment)是指投資收益占投資成本的比率，是判斷港灣公社的總投資究竟創(chuàng)造了多少收益的指標，其數(shù)值越大越好。韓國各港灣公社的投資收益率呈逐年增加的趨勢，值得肯定。釜山呈逐漸增加的趨勢，而仁川和蔚山則呈大幅上升的趨勢，唯獨京畿平澤港呈下降趨勢。影響投資收益率的主要因素包括人員工資、福利費、其他經(jīng)費、折舊費、維修費及借款利息支出等項目。投資收益率上升的原因是隨著時間的推移，國家港灣公社的運營成本較比剛開始轉(zhuǎn)變?yōu)楦蹫彻缒Ｊ綍r有所下降，投資總額比收益率呈上升趨勢。表明國家港灣公社的運營效率和收益性等同或者高于其他公營企業(yè)。地方港灣公社為提高投資收益率，要從政府接受較多的收入項目，并應(yīng)努力改善經(jīng)營業(yè)績和效率。

五、韓國港灣公社的發(fā)展方向

隨著世界化進程和亞洲經(jīng)濟的迅速發(fā)展，亞洲主要港口和海港城市(sea port cities)逐漸發(fā)展成為人員和物質(zhì)交流的國際中心。韓國政府也順應(yīng)這一潮流，在釜山、仁川、蔚山和平澤港等重點港口設(shè)立了為提高效率和改善經(jīng)營業(yè)績的港灣公社。在競爭和變化的環(huán)境中，如要保障港口的持續(xù)發(fā)展，應(yīng)以確立符合韓國國情的韓國型港灣公社制度為先決條件。即，為提高港口的效果和競爭力，首先要分析對港灣進行有效管理的港灣公社的經(jīng)營成果和存在的問題。本論文旨在分析韓國主要港灣公社近期的經(jīng)營業(yè)績和問題。

圖1 韓國港灣公社的客觀性財務(wù)成果

對韓國四個主要港灣公社進行分析的結(jié)果，財務(wù)結(jié)構(gòu)方面整體上比較良好。對各港灣公社的財務(wù)穩(wěn)定性（流動比率和負債比率）和收益性（資產(chǎn)收益率、投資收益率）進行分析，得出蔚山港灣公社的業(yè)績優(yōu)秀，仁川和釜山為一般，但作為地方港灣公社的平澤港則比較堪憂。從財務(wù)業(yè)績的綜合結(jié)果分析判斷的話，今后韓國港灣公社發(fā)展所需要的是確保財政的獨立和財務(wù)的自律性。在沒有中央或者地方政府對港灣的投資或者運營經(jīng)費補貼的前提下，港灣公社能夠完全實現(xiàn)財政的自負盈虧，是港灣公社能否成功的關(guān)鍵所在。大部分港灣公社以設(shè)立5年內(nèi)實現(xiàn)自負盈虧為目標，但除蔚山港灣公社外，其他港灣公社仍不能實現(xiàn)這一目標，還擔負著初期設(shè)施投資的償還壓力。因此，中央政府應(yīng)考慮對各港口進行系統(tǒng)且針對性的大規(guī)模投資，對港灣公社征收地方稅的地方政府也應(yīng)考慮給予相應(yīng)的稅制及財政支援。今后中央政府在批準設(shè)立其他新的港灣公社時，首先要考慮該港灣公社能否具有財政自立和自負盈虧的能力。

[1]Baudelaire,J.G.(1988).Privatization of Port Activities within the Context of Port Public Responsibilities.[J]. The International Association of Ports and Harbors:28-35.

[2]Heinrich,C.(2002).Outcomes-Based Performance Management in the Public Sector:Implication for Government Accountability and Efectiveness.[J].Public Administration Review.62(6):712-725.

[3]Jafar,W.D.,Berry,G.A.and Ridley,I.(2005).Performance Management in Port Authorities,in R.Marcet i Barbe,C.A.Brebbia,J.Olivella(eds).Maritime Heritage and Modern Ports.[M].WIT Press(Southampton,UK, Boston):269-278.

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[5]韓國國土海洋部.國土海洋白皮書[M].2008-2011.

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On the Situation and Prospect of Korean Port Authority System

WOO Yang-ho1,JIN Wan-hong2
(1.Institute of International Maritime Afairs,Korea Maritime and Ocean University Busan,South Korea 606791,Korea;2. Law School of Dalian Maritime University,Dalian 116026,China)

For the port management of the main port cities around the world,the current trend seems to be introducing the Port Authority System to operate the port.The implementation of the port authority system in Korea and its achievement can be reference for the management of ports in China.In 2004,Korean Government created its frst Port Authority in Busan,followed by 4 others Port Authorities created in Incheon, Ulsan,Yeosu-Gwangyang,and the latest one in Pyeongtaek built in 2011.The main characteristics of the Port Authority System are self-supporting,decentralization and efciency.To measure the achievement of the Port Authority System and to decide whether to introduce or not,the accurate evaluation of the fnancial performance is the most important.In order to do that,it is necessary to observe the key factors infuencing the business performance of Port Authority,such as the organization structure,shareholding pattern,characteristics of the management,the backgrounds and capacity of the chief executive,customer management,economic situation and government support.

Port Authority(PA);port policy;business performance

U652.1

：A

：1008-2395(2013)05-0114-04

2013-05-17

禹良昊(1974-)，男，韓國海洋大學(xué)海洋究所教授，主要從事海洋行政學(xué)研究；金萬紅(1966-)，男，大連海事大學(xué)法學(xué)院副教授，主要從事民商法和經(jīng)濟法研究。

基金課題：2008年度韓國政府財政支援（韓國教育部人文學(xué)振興方案、人文韓國支援項目經(jīng)費）和韓國研究財?shù)闹г?NRF-2008-361-B00001).This work was supported by the National Research Foundation of Korea Grant funded by the Korean Government(NRF-2008-361-B00001)