反腐，要為權(quán)力套上韁繩

文/劉紀(jì)舟

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)已經(jīng)勝利閉幕，此次大會(huì)繼往開(kāi)來(lái)，任重道遠(yuǎn)，為萬(wàn)眾所期盼，為世界所矚目。胡錦濤同志向大會(huì)作題為《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗》的報(bào)告。報(bào)告指出“一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻……”并提出“嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力行使，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督”。中央紀(jì)委向十八大提交的工作報(bào)告指出“要強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行”，并且把強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督作為今后反腐倡廉建設(shè)的八大任務(wù)之一。

強(qiáng)化對(duì)權(quán)力制約監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)意義

筆者認(rèn)為，中央紀(jì)委提出強(qiáng)化權(quán)力制約監(jiān)督具有一定的現(xiàn)實(shí)意義：

從權(quán)力的性質(zhì)看，必須強(qiáng)化制約監(jiān)督。什么是權(quán)力？有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力是一種以法的形式固定的對(duì)社會(huì)各方面的管理關(guān)系，它反映的是一種政治生活。也有學(xué)者認(rèn)為，權(quán)力現(xiàn)象局限于政治領(lǐng)域，它以權(quán)力金字塔頂端的政治權(quán)力涵蓋一切權(quán)力。權(quán)力有幾個(gè)顯著特點(diǎn)，包括：權(quán)力的主體是人；權(quán)力是主體的一種外在型能力；權(quán)力具有不平等性；權(quán)力具有可交換性。權(quán)力一旦進(jìn)入市場(chǎng)，被用來(lái)交換，就會(huì)發(fā)生蛻變。

權(quán)力發(fā)生蛻變，就會(huì)出現(xiàn)：權(quán)力與職務(wù)相分離；權(quán)力與主體相分離；權(quán)力與客體相分離；權(quán)力與職能相分離；權(quán)力體系產(chǎn)生分裂。權(quán)力發(fā)生蛻變后又出現(xiàn)三個(gè)特征，即：公權(quán)力的蛻變使公權(quán)力商品化；公權(quán)力的商品化使公權(quán)力發(fā)生交換，公權(quán)力可以交換貨幣、物、權(quán)力、人情、職稱(chēng)、職位、職務(wù)、榮譽(yù)、性等；公權(quán)力在交換中發(fā)生增值。幾乎所有的公權(quán)力在被交換中都能發(fā)生增值。能夠最大化增值的權(quán)力是最搶手的權(quán)力，因而也是最容易受到腐蝕、發(fā)生腐敗的權(quán)力。

從權(quán)力與腐敗的密切關(guān)系看，必須強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督。什么是腐??？在《辭?！分?，“腐敗”解釋為：“敗壞、墮落”?！秶?guó)際貨幣基金組織》稱(chēng)：“腐敗是濫用公共權(quán)力以謀取私人的利益”?！锻该鲊?guó)際》對(duì)腐敗的定義為：“公共部門(mén)中官員的行為，不論是從事政治事務(wù)的官員，還是行政管理的公務(wù)員，他們通過(guò)錯(cuò)誤的使用公眾委托給他們的權(quán)力，使他們自己或親近于他們的人不正當(dāng)?shù)暮头欠ǖ母辉Ｆ饋?lái)。”《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第十九條指出：“公職人員在履行職務(wù)時(shí)違反法律，實(shí)施或者不實(shí)施一項(xiàng)行為，以為其本人或者其他人員或?qū)嶓w獲得不正當(dāng)好處?！痹谖覈?guó)國(guó)內(nèi)，大多數(shù)專(zhuān)家學(xué)者認(rèn)同這樣的定義：“腐敗是國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)有企業(yè)的公職人員與他人合謀，違反法律和社會(huì)公認(rèn)的行為規(guī)范，濫用公共權(quán)力和公共資源，為私人和私人小圈子謀取私利或?yàn)槟骋粏挝?、某一行業(yè)謀取特殊利益而損害公共利益及其他公民個(gè)人利益的行為?！庇纱丝梢?jiàn)，腐敗與權(quán)力緊緊聯(lián)系在一起。在現(xiàn)代社會(huì)中，“腐敗”一般是指權(quán)力腐敗。防止腐敗，就要對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督。

從黨的十八大要求“干部清正、政府清廉、政治清明”目標(biāo)看，必須強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督。干部清正。就要制約監(jiān)督好干部手中的權(quán)力，保證干部用好權(quán)。政府清廉。就要制約監(jiān)督政府的公權(quán)力，保證政府在陽(yáng)光下用好權(quán)。政治清明。就要讓所有老百姓監(jiān)督好干部的權(quán)、政府的權(quán)，保證權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系，呈現(xiàn)政治的清明。

正視當(dāng)前權(quán)力制約監(jiān)督方面存在的問(wèn)題

列寧曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“把希望寄托于人的優(yōu)秀品質(zhì)上，這在政治上是不嚴(yán)肅的。”用制度約束監(jiān)督權(quán)力，才能“把權(quán)力關(guān)在籠子里”。資產(chǎn)階級(jí)啟蒙思想家、法國(guó)人孟德斯鳩說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”，“有權(quán)力的人使用權(quán)力，一直到遇有界限的地方才休止”，這里的“界限”可以理解為“監(jiān)督到位”。英國(guó)哲學(xué)家阿克頓爵認(rèn)為：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。

權(quán)力具有膨脹的天性，這已是全人類(lèi)的共識(shí)，沒(méi)有制約的權(quán)力必然走向腐敗，也已被無(wú)數(shù)歷史和現(xiàn)實(shí)所證實(shí)。從這個(gè)意義上講，任何腐敗都只有一個(gè)根源，那就是權(quán)力沒(méi)有受到嚴(yán)格規(guī)范、沒(méi)有受到嚴(yán)厲約束、沒(méi)有受到嚴(yán)厲制約。每一個(gè)案件，都與監(jiān)督空白和監(jiān)管不力相伴隨。因此，監(jiān)督的核心是監(jiān)督黨員干部手中的權(quán)力，每一級(jí)黨組織，每一個(gè)單位，都要對(duì)有權(quán)者限權(quán)、制權(quán)，真正做到“把權(quán)力關(guān)在籠子里”。

回顧當(dāng)前黨內(nèi)外監(jiān)督權(quán)力的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)充分肯定已經(jīng)取得的成績(jī)和進(jìn)步。尤其是黨中央頒布《黨內(nèi)監(jiān)督條例》以后，黨內(nèi)監(jiān)督的推進(jìn)有新的進(jìn)步。但至今仍有許多地方還不盡人意。有順口溜這樣認(rèn)為：“上級(jí)監(jiān)督下級(jí)太遠(yuǎn)，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)太難。同級(jí)監(jiān)督同級(jí)太軟，組織部門(mén)監(jiān)督太短，紀(jì)委監(jiān)督太晚”。話(huà)雖說(shuō)得重了點(diǎn)，但現(xiàn)象是存在的，監(jiān)督工作缺乏應(yīng)有的力度。使一些有權(quán)者逃避監(jiān)督，走上違紀(jì)違法之路。并且使教訓(xùn)不斷重復(fù)，這是值得深思的。

當(dāng)前，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約方面還有一些不足，諸如——

對(duì)權(quán)力制約監(jiān)督制度還不夠健全。我們現(xiàn)在制度建設(shè)方面有所欠缺，一些制度尚未出臺(tái)，譬如：“國(guó)家反腐敗法”；官員財(cái)產(chǎn)的申報(bào)制度；財(cái)政和其他各方面的支出都要公開(kāi)的制度；司法和審計(jì)獨(dú)立的制度等。反腐敗制度的管制范圍在特定歷史條件下存在局限性。從整個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)背景下看，還存在著腐敗制度覆蓋不足的部門(mén)、行業(yè)和領(lǐng)域。一些官員規(guī)避制度，甚至破壞制度。

對(duì)“一把手”權(quán)力的制約監(jiān)督難度大。各級(jí)“一把手”權(quán)高位重，最容易濫用權(quán)力，導(dǎo)致腐敗。陳希同、陳良宇、薄熙來(lái)，都曾經(jīng)是黨的政治局委員，權(quán)傾一時(shí)的直轄市 “一把手”，但他們沒(méi)有帶頭接受監(jiān)督，結(jié)果走向腐敗。改革開(kāi)放以來(lái)，一些省部級(jí)官員涉及腐敗被繩之以法，其中“一把手”也占了較大比例。根據(jù)中紀(jì)委統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)2007年至2011年近五年立案查處的案件中，縣處級(jí)以上單位的“一把手”占全部被查處的縣處級(jí)干部的38.4%。

2012年，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)報(bào)告披露。在2011年移送的112件，涉及300余人的以權(quán)謀私、侵蝕公共資源、損害群眾利益的職務(wù)犯罪中，“一把手”占到38%。另?yè)?jù)《法人》雜志等民間機(jī)構(gòu)發(fā)布的《2011年度中國(guó)企業(yè)家犯罪報(bào)告》，國(guó)有企業(yè)管理人員犯罪居高不下，“一把手”占了相當(dāng)大的比例。這與黨政機(jī)關(guān)工作人員違紀(jì)犯罪的特點(diǎn)基本一致。由此看出，對(duì)“一把手”的監(jiān)督仍然是薄弱環(huán)節(jié)。

權(quán)力集中的部門(mén)和崗位缺乏有效制約和監(jiān)督腐敗案件多發(fā)。我國(guó)改革開(kāi)放的步伐加快，在體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，政府權(quán)力過(guò)大、占據(jù)資源過(guò)多以及社會(huì)組織功能較弱等問(wèn)題，造成了權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的強(qiáng)力干預(yù)和市場(chǎng)對(duì)權(quán)力和過(guò)度依附，為權(quán)錢(qián)交易權(quán)力的濫用和尋租留下空間。譬如：政府的行政審批權(quán)；規(guī)劃?rùn)?quán)；土地使用權(quán)；礦業(yè)出讓權(quán)；政府采購(gòu)權(quán)；工程招投標(biāo)權(quán)；教育、衛(wèi)生權(quán)；科研經(jīng)費(fèi)權(quán)；經(jīng)費(fèi)預(yù)算下?lián)軝?quán)；對(duì)社會(huì)中介的管理權(quán)；對(duì)體育的管理權(quán)等等都存在著權(quán)力腐敗和權(quán)力尋租。

一些黨員干部游離于權(quán)力制約監(jiān)督之外。一些黨員干部不敬畏黨紀(jì)國(guó)法，濫用權(quán)力；一些黨員干部超越權(quán)力范圍，任意增設(shè)權(quán)力；一些黨員干部不按制度和流程辦事，亂用自由裁量權(quán)；一些黨員干部喜歡攬權(quán)，個(gè)人凌駕于集體之上，“個(gè)人說(shuō)了算”；一些黨員干部在行使權(quán)力過(guò)程中“暗箱操作，封閉運(yùn)行”等，都導(dǎo)致了權(quán)力的濫用和失控，使自己走向違紀(jì)違法行為。

對(duì)權(quán)力制約監(jiān)督的社會(huì)氛圍還不夠。隨著法律知識(shí)的普及及民主政治的推進(jìn)，整個(gè)社會(huì)和大多數(shù)公民的反腐敗意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督主動(dòng)性也大為增強(qiáng)。但全社會(huì)“對(duì)腐敗零容忍度”的氛圍還不夠，對(duì)官員，對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督自覺(jué)性還不強(qiáng)。

采取多種措施強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督

加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，今后還有許多工作要做。從根本上看，是要為“權(quán)力”套上“韁繩”。做到以法確權(quán)；科學(xué)配權(quán)；改革限權(quán)；陽(yáng)光用權(quán)；流程控權(quán)。

這就需要具體要做好以下工作：

抓根本，即不斷建立和健全強(qiáng)化對(duì)權(quán)力制約監(jiān)督制度。堅(jiān)持用制度管權(quán)，按制度辦事，靠制度管人。制度帶有根本性，只有不斷建立和完善監(jiān)督制度，才能做到列寧所說(shuō)的“把權(quán)力關(guān)在籠子里”。制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)有頂層設(shè)計(jì)，譬如，“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度”，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)。在制度出臺(tái)前，分系統(tǒng)、分層次地進(jìn)行一些試點(diǎn)。各地區(qū)、各部門(mén)都可以完善具體的監(jiān)督制度。

貫徹制約監(jiān)督制度，必須讓制度在陽(yáng)光下運(yùn)行。譬如：行政審批制度、土地使用權(quán)出讓制度、政府采購(gòu)權(quán)制度、工程建設(shè)招投標(biāo)制度等。同時(shí)，要按照中央的要求全面實(shí)現(xiàn)黨務(wù)公開(kāi)，政務(wù)公開(kāi)、廠務(wù)、村（居）務(wù)及公共企事業(yè)單位辦事公開(kāi)，促使隱性權(quán)力公開(kāi)化，顯性權(quán)力規(guī)范化。根除“暗箱操作”，避免官員腐敗行為。落實(shí)制約監(jiān)督制度，必須要加上“科技”的力量，使制度剛性的執(zhí)行。堅(jiān)持把“科技”手段運(yùn)用于權(quán)力監(jiān)督、市場(chǎng)監(jiān)管等各個(gè)方面，加快電子政務(wù)和電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)，提高全程監(jiān)控權(quán)力的科技含量。

此外，要抓好對(duì)各級(jí)“一把手”權(quán)力的制約監(jiān)督。制約監(jiān)督“一把手”，必須從監(jiān)督高級(jí)干部的“一把手”做起。從人性看，高級(jí)干部不可能是完人。因此，監(jiān)督權(quán)力不能以官員的級(jí)別而論，越是高級(jí)干部的“一把手”，越要加強(qiáng)監(jiān)督，接受監(jiān)督。

要制約監(jiān)督好“一把手”的權(quán)力，就要讓各級(jí)“一把手”的權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。就要認(rèn)真落實(shí)2010年中央制定的《關(guān)于開(kāi)展縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，確定權(quán)力，限制權(quán)力。全國(guó)2000多個(gè)縣（或縣級(jí)市）“一把手”的責(zé)任重大，同時(shí)也面臨受到腐敗的危險(xiǎn)。僅據(jù)河南省統(tǒng)計(jì)，2006年以來(lái)，就有22名縣委書(shū)記被查處懲辦。近16年，湖北省監(jiān)利縣四任縣委書(shū)記倒臺(tái)。涉及濫用職權(quán)、買(mǎi)官賣(mài)官；為商人兩肋插刀，收受賄賂；沖刺政績(jī)，瘋狂賣(mài)地等等?？h委“一把手”腐敗行為已引起各方越來(lái)越多的重視，甚至有人把縣委書(shū)記列為風(fēng)險(xiǎn)崗位。

在中央和中央紀(jì)委的統(tǒng)一部署下，貫徹落實(shí)《關(guān)于開(kāi)展縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作意見(jiàn)》正在一些縣展開(kāi)，試點(diǎn)單位都提出：實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)不直接分管人事、財(cái)務(wù)、行政審批、工程項(xiàng)目，物資采購(gòu)，以削弱“一把手”的權(quán)力。這是健全權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)干部用權(quán)的規(guī)范。這是縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行的重要方向。

要制約監(jiān)督好“一把手”的權(quán)力，必須從完善“一把手”的權(quán)力配置和制約措施入手，進(jìn)一步加快建立和健全權(quán)力濫用和貪腐可能的“早發(fā)現(xiàn)”預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)則執(zhí)行力。

要制約監(jiān)督好“一把手”的權(quán)力就要抓延伸，即監(jiān)督要向基層延伸。有專(zhuān)家認(rèn)為，從全國(guó)形勢(shì)看，現(xiàn)在腐敗呈現(xiàn)“落勢(shì)化”，即腐敗向基層、向科以下干部滑落。因此，要強(qiáng)化黨政機(jī)關(guān)的科級(jí)干部和國(guó)有企事業(yè)單位基層干部的權(quán)力制約監(jiān)督。這部分同志是“小官”，但手中權(quán)力大，掌握的資源多，但他們恰恰處在權(quán)力監(jiān)督制約的“末端”，由于監(jiān)督制度的不足，使他們處在邊緣地帶。實(shí)際上，干部腐敗的“本錢(qián)”是權(quán)力，而不是職級(jí)職務(wù)，只要存在權(quán)力尋租的空間，有實(shí)權(quán)的“小官”也能成為“大貪”。老百姓最痛恨身邊的腐敗。要把這部分干部作為監(jiān)督關(guān)注重點(diǎn)。甚至基層農(nóng)村的村黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任，他們雖然不是國(guó)家公務(wù)員，但他們手中握有不小的權(quán)力，也可以由“小官”出“大貪”。因此，要監(jiān)督好基層干部手中的權(quán)力，制約和限制基層干部手中的權(quán)力十分重要。

要制約監(jiān)督好“一把手”的權(quán)力，就要抓懲處。要通過(guò)懲處腐敗加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約。黨的十八大和十八屆中紀(jì)委全會(huì)指出：認(rèn)真查辦腐敗案件、保持對(duì)少數(shù)腐敗分子的高壓態(tài)勢(shì)。這一懲處方針，可以教育大多數(shù)干部，可以產(chǎn)生威懾力量。懲處過(guò)程也是預(yù)防的過(guò)程，也是發(fā)現(xiàn)制約監(jiān)督中的問(wèn)題、深化監(jiān)督工作的過(guò)程，可以促進(jìn)監(jiān)督工作更加深入推進(jìn)。

要制約監(jiān)督好“一把手”的權(quán)力，就要抓自律。把“他律”與“自律”結(jié)合起來(lái)，抓好黨風(fēng)干部的自律，讓黨員干部自覺(jué)接受監(jiān)督。習(xí)近平同志指出：“嚴(yán)格的監(jiān)督是防止黨員和黨的干部腐化變質(zhì)，維護(hù)黨的純潔性的重要途徑。上級(jí)對(duì)下級(jí)，下級(jí)對(duì)上級(jí)，群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部以及干部之間，都要敢于進(jìn)行有效的監(jiān)督。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要有自覺(jué)接受監(jiān)督的意識(shí)，自覺(jué)把自己置于黨和人民事業(yè)所要求的各種監(jiān)督之中?！闭軐W(xué)觀點(diǎn)認(rèn)為，外因是條件，內(nèi)因是根據(jù)。各級(jí)黨員干部都要自覺(jué)遵守各項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督制度,認(rèn)真接受黨內(nèi)監(jiān)督；要自覺(jué)接受專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，如人大、政協(xié)、審計(jì)監(jiān)督；要虛心接受社會(huì)監(jiān)督，如新聞媒體的監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)、微博的監(jiān)督,還有人民群眾日常的監(jiān)督等等。

此外，要制約監(jiān)督好“一把手”的權(quán)力，還要抓監(jiān)督隊(duì)伍。各級(jí)都要想辦法強(qiáng)化隊(duì)伍，整合監(jiān)督力量，健全監(jiān)督機(jī)制。提高監(jiān)督本領(lǐng)要進(jìn)一步完善行政投訴、信訪舉報(bào)、專(zhuān)項(xiàng)檢查、案件查處等方面的工作機(jī)制，對(duì)權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控；建立預(yù)警告之、風(fēng)險(xiǎn)提示、誡勉談話(huà)、督促整改、責(zé)令糾錯(cuò)等處置措施，及時(shí)糾正工作中的失誤和偏差，健全有利于群眾參與反腐敗的工作機(jī)制，接受社會(huì)各界、人民群眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督。要加強(qiáng)監(jiān)督“中樞”——紀(jì)檢監(jiān)察組織的力量，提高紀(jì)檢監(jiān)察干部的監(jiān)督水平。加強(qiáng)培訓(xùn)，提高素質(zhì)、強(qiáng)化監(jiān)督水平。同時(shí)，監(jiān)督者自己要帶頭接受監(jiān)督。