特區(qū)：政策創(chuàng)新應(yīng)快慢相宜

文《法人》記者呂斌

以上海自貿(mào)區(qū)、深圳前海合作區(qū)為代表的新型經(jīng)濟(jì)特區(qū)，是順應(yīng)時(shí)代潮流及經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的新嘗試，將為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展起到政策試金石的作用

（CFP供圖）

9月29日，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（下稱(chēng)“上海自貿(mào)區(qū)”）正式掛牌成立。上海自貿(mào)區(qū)的成立，被認(rèn)為是中國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大變革，是進(jìn)一步擴(kuò)大改革開(kāi)放力度和范圍的試驗(yàn)田。

在此之前，國(guó)家級(jí)的深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)（下稱(chēng)“前海合作區(qū)”）已經(jīng)成立，類(lèi)似的新型經(jīng)濟(jì)特區(qū)還有廈門(mén)橫琴新區(qū)、廣東南沙新區(qū)等等。這些新型經(jīng)濟(jì)特區(qū)的設(shè)立，是中國(guó)主動(dòng)順應(yīng)全球化經(jīng)濟(jì)治理新格局的重大探索，勢(shì)必對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

而經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，必然需要相應(yīng)政策與法律的保駕護(hù)航，在特區(qū)成立的同時(shí)，相關(guān)法制改革的動(dòng)向愈加吸引外界的目光。上海自貿(mào)區(qū)成立之前的8月30日，全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)暫停實(shí)施部分法律。而前海合作區(qū)在成立之時(shí)也出臺(tái)了被譽(yù)為“前海基本法”的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》（下稱(chēng)“前海條例”）。在經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新起步的同時(shí)，法治創(chuàng)新已然先行一步。

那么，上海自貿(mào)區(qū)等新型經(jīng)濟(jì)特區(qū)如何探索法治創(chuàng)新？怎樣才能避免少走彎路，令改革集約且高效？政策應(yīng)該如何取得突破？該在多大程度上突破？就上述問(wèn)題，《法人》記者專(zhuān)訪了海南大學(xué)特區(qū)法治研究所所長(zhǎng)鄒立剛教授。

政策必然先行

上海自貿(mào)區(qū)并非我國(guó)首個(gè)經(jīng)濟(jì)類(lèi)特區(qū)，但上海自貿(mào)區(qū)卻與目前已有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)有著截然不同的定位。短短幾個(gè)月時(shí)間，從全國(guó)人大到國(guó)務(wù)院，各級(jí)立法及決策部門(mén)均給了上海自貿(mào)區(qū)足夠的設(shè)立空間。

鄒立剛教授介紹，我國(guó)之前曾設(shè)立過(guò)許多經(jīng)濟(jì)特區(qū)，除廣為人知的五大特區(qū)之外，全國(guó)各地一度涌現(xiàn)出大批地方性特別經(jīng)濟(jì)區(qū)，至2004年底，全國(guó)各類(lèi)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)多達(dá)6000余家。此后數(shù)年經(jīng)過(guò)幾輪整頓，仍公布了國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)200多家，省級(jí)經(jīng)濟(jì)特區(qū)一千多家。

“而我國(guó)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其實(shí)問(wèn)題很多。”鄒立剛教授告訴《法人》記者。改革初期，我國(guó)屬于高度中央集權(quán)和高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，設(shè)立一些特區(qū)，試驗(yàn)開(kāi)放政策有其必要性。但由于數(shù)量過(guò)多，管理混亂，一些經(jīng)濟(jì)特區(qū)完全未能承擔(dān)起應(yīng)有的職能，甚至淪為地方政府獲取稅收、進(jìn)出口、外匯管理、土地使用權(quán)等方面優(yōu)惠政策的工具。

然而目前，經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，原本為各種經(jīng)濟(jì)區(qū)所設(shè)置的特殊機(jī)制，基本已經(jīng)普及，所以現(xiàn)在設(shè)立傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)已經(jīng)沒(méi)有太大意義。

但以上海自貿(mào)區(qū)、深圳前海合作區(qū)為代表的新型經(jīng)濟(jì)特區(qū)，卻是順應(yīng)時(shí)代潮流及經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的新嘗試，將為國(guó)家經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展起到政策試金石的作用。

新近成立的上海自貿(mào)區(qū)，更是被各界寄予厚望，被看作是中國(guó)對(duì)外貿(mào)易領(lǐng)域終結(jié)行政審批制、融入經(jīng)濟(jì)全球化的重要舉措。而上海自貿(mào)區(qū)在成立之前便獲得暫停多部法律實(shí)施的特權(quán)，試驗(yàn)意味濃厚，可謂中國(guó)在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域的重大改革。

與前海條例類(lèi)似，上海自貿(mào)區(qū)在設(shè)立之初也頒布了《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，給上海自貿(mào)區(qū)的基本理念定下了基調(diào)。

“從宏觀角度來(lái)看，此類(lèi)新型特區(qū)應(yīng)該創(chuàng)造一個(gè)更加和諧、更加公平、更加完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制?！编u立剛教授認(rèn)為，而經(jīng)濟(jì)改革需要法制先行，這是必然程序，只有政策及法制得以創(chuàng)新并真正落到實(shí)處，經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新才有可能成功。在政策及法制創(chuàng)新過(guò)程中，國(guó)家層面必須要給特區(qū)足夠“特”的政策，以此為依托，特區(qū)應(yīng)讓這些政策切實(shí)落地，真正起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

不能只靠政策吃飯

鄒立剛教授認(rèn)為，我國(guó)的改革往往有一個(gè)很大的特點(diǎn)：改革是自上而下的，純粹依靠政策推動(dòng)，卻往往很難進(jìn)行，改革的風(fēng)險(xiǎn)也很大。

對(duì)于上海自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新，鄒立剛教授認(rèn)為，首要任務(wù)是避免政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)，避免經(jīng)濟(jì)特區(qū)無(wú)法生成自我成長(zhǎng)的機(jī)制，而僅僅依靠吃政策飯。

“政府應(yīng)該由管理型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型，消滅社會(huì)的潛規(guī)則，避免辦事依靠人際關(guān)系，杜絕權(quán)錢(qián)交易等不當(dāng)行為，建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制?！编u立剛教授對(duì)《法人》記者表示，只有把這些完善了才是真正的改革，真正的創(chuàng)新。在上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立之初，全國(guó)人大即授權(quán)國(guó)務(wù)院暫?！锻赓Y企業(yè)法》等幾部法律在上海自貿(mào)區(qū)的施行，也是法治創(chuàng)新的首要一步。

鄒立剛對(duì)此解釋說(shuō)，目前上海自貿(mào)區(qū)頒布的相關(guān)政策大都由幾個(gè)部委出臺(tái)，屬于下位法，而《外資企業(yè)法》等法律則是全國(guó)人大制定的，相關(guān)的實(shí)施細(xì)則由國(guó)務(wù)院頒布，屬于上位法。

“按照當(dāng)前法律來(lái)看，實(shí)際上海自貿(mào)區(qū)前期出臺(tái)的各項(xiàng)政策中，很多屬于‘違法’?！编u立剛教授表示，為避免出現(xiàn)法律相抵觸的情況，同時(shí)使得相關(guān)政策得以在自貿(mào)區(qū)順利推行，所以全國(guó)人大作出相應(yīng)授權(quán)，這屬于技術(shù)上的一種處理。

在上海自貿(mào)區(qū)目前出臺(tái)的政策中，有幾大亮點(diǎn)頗為引人關(guān)注。一是加快政府職能轉(zhuǎn)變；二是擴(kuò)大投資領(lǐng)域；三是貿(mào)易發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；四是深化金融領(lǐng)域的改革開(kāi)放；五是完善法制保障。

在鄒立剛教授看來(lái)，其中第四條有關(guān)金融改革的內(nèi)容，是目前為止的最大亮點(diǎn)?，F(xiàn)在已出臺(tái)的自貿(mào)區(qū)優(yōu)惠措施基本來(lái)自銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)，清一色的是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而其出臺(tái)的相應(yīng)政策，基本與金融產(chǎn)業(yè)相關(guān)。在相關(guān)金融政策中，利率市場(chǎng)化、匯率市場(chǎng)化、資本項(xiàng)目下人民幣可兌換、金融業(yè)開(kāi)放、金融產(chǎn)品創(chuàng)新等多個(gè)方面，被認(rèn)為是政策創(chuàng)新的大膽嘗試。

“但我不主張金融產(chǎn)品過(guò)度創(chuàng)新，因?yàn)槲覀儑?guó)家金融監(jiān)管水平比較低，一創(chuàng)新就怕亂。”鄒立剛教授說(shuō)，在上海自貿(mào)區(qū)28平方公里范圍內(nèi)試點(diǎn)這些政策問(wèn)題不大，但目前推向全國(guó)并不合適。

重在執(zhí)行

作為試驗(yàn)區(qū)，上海自貿(mào)區(qū)及前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)，必將在政府職能、創(chuàng)新開(kāi)放模式和強(qiáng)化法制保障方面謀求突破，除體現(xiàn)改革新動(dòng)向之外，更重要的意義在于為將來(lái)“可復(fù)制、可推廣”打下基礎(chǔ)。

目前，除了上海浦東，浙江舟山、廣州南沙等國(guó)家級(jí)新區(qū)也提出了自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的設(shè)想，加之此前已成立的前海合作區(qū)，國(guó)內(nèi)已經(jīng)設(shè)立或正在建設(shè)多塊“改革試驗(yàn)田”。

不過(guò)，對(duì)于相關(guān)政策及法治創(chuàng)新，并非所有觀點(diǎn)都保持樂(lè)觀。在上海自貿(mào)區(qū)相關(guān)政策出臺(tái)之后，就有專(zhuān)家認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)開(kāi)放程度并未達(dá)到預(yù)期，改革的步調(diào)還是不夠大。

而更多人擔(dān)心將來(lái)政策的落地問(wèn)題，以前海合作區(qū)為例，盡管前海合作區(qū)在設(shè)立初期也規(guī)劃了相應(yīng)的創(chuàng)新政策，還立足于服務(wù)港深的定位，尤其深耕了與香港經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易及環(huán)境特點(diǎn)相結(jié)合、相配套的政策內(nèi)容。但截至目前，這些被稱(chēng)為制度創(chuàng)新的舉措，在執(zhí)行方面似乎并不令人樂(lè)觀，落地難成為政策和法治創(chuàng)新的又一瓶頸。

“給了政策之后，肯定有實(shí)施的內(nèi)在動(dòng)因。開(kāi)放和創(chuàng)新是肯定的，但總會(huì)有個(gè)程度的問(wèn)題。”鄒立剛教授認(rèn)為，我國(guó)尚處轉(zhuǎn)型社會(huì)，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，制度創(chuàng)新需要逐步向前走，改革和創(chuàng)新的步子不宜太大，也不宜太小，而是要恰當(dāng)，需要拿捏好。目前，無(wú)論是前海深港合作示范區(qū)還是上海自貿(mào)區(qū)，都是試點(diǎn)，試點(diǎn)的價(jià)值不僅僅在于它們做了什么，更在于它們能否推動(dòng)我國(guó)社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理的手段不斷地創(chuàng)新。

“就是要通過(guò)這些小范圍的試點(diǎn)，找出更有生命力、更有特點(diǎn)的政策及法治創(chuàng)新路徑，最終推動(dòng)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新?！编u立剛教授告訴《法人》記者。