關(guān)于德國巴登-符騰堡州土地管理模式的探討

許業(yè)修

（CMCU·中聯(lián)建筑，重慶400039）

關(guān)于德國巴登-符騰堡州土地管理模式的探討

許業(yè)修

（CMCU·中聯(lián)建筑，重慶400039）

0 引言

馬克思認為，土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉。

土地是一種天然存在的自然資源，它是人類立足的空間場所和生存條件，同時也是使勞動過程和生產(chǎn)過程能夠?qū)崿F(xiàn)的基礎(chǔ)及物質(zhì)條件。然而，作為一種自然資源，土地具有稀缺性。所謂稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面積的有限性和土壤的不可再生性，不能為人類所無限度的利用的一種自然屬性。

土地問題基于聯(lián)邦德國的情況是，雖然它的國土面積相比中國要小很多，但是它仍然是一個人口非常密集的國家。本文主要以德國巴登-符騰堡州的土地管理模式為探討。

1 關(guān)于巴登-符騰堡州的一些數(shù)據(jù)統(tǒng)計

巴登-符騰堡州是歐盟內(nèi)經(jīng)濟和競爭力最強的地區(qū)之一，尤其在工業(yè)、高科技和科研方面被看作是歐盟創(chuàng)新力最高的地區(qū)。2003年巴登-符騰堡的科研支出占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的3.9%，在歐盟內(nèi)僅次于瑞典（4.0%）。在歐盟內(nèi)巴登-符騰堡州是最富有的地區(qū)之一，其指數(shù)為130.4（EU27：100，2004年）。同時其失業(yè)率僅為5.0%（2007年5月），是繼巴伐利亞州以后德國最低的。

表1是關(guān)于巴登-符騰堡州和德國的一些重要數(shù)據(jù)指標的比較。統(tǒng)一后的聯(lián)邦德國由16個州組成，巴登-符騰堡州的國土面積大致有35750 km2，約占全德國的十分之一，是德國國土面積第三大州。全州的年降水量達到850mm，水資源非常豐富。

表1 巴登-符騰堡州和德國的重要數(shù)據(jù)比較（經(jīng)濟數(shù)據(jù)來源為德國聯(lián)邦統(tǒng)計局公布的2012年數(shù)據(jù)）

從國民生產(chǎn)總值（GDP）來看，巴登-符騰堡州超過了德國平均水平的112%，在全德16個州排名第三位，僅次于北萊茵－威斯特法倫州和巴伐利亞州。但是從二氧化碳的排放情況來看，在總量中所占比例和人均排放量卻是相當(dāng)少的。

從第三項人口密度可以看出，巴登-符騰堡州已經(jīng)達到了300人/km2，超過了整個德國的平均值。巴登-符騰堡州擁有35個縣，9個市，社區(qū)數(shù)量超過1000個。自兩德合并以來，德國南部尤其是巴登-符騰堡州就經(jīng)歷了一個人口大量遷入的過程。因為人口的急劇大量增加，因此就需要建造大量的房屋，這就導(dǎo)致了一個土地消耗的問題。這個問題雖然在70年代就引起了注意，但是直到1995年起直至今天它才愈發(fā)顯得突出。

2 關(guān)于巴登-符騰堡州土地管理的介紹

2.1 法規(guī)政策體系

與土地管理及空間規(guī)劃相關(guān)的法律文件主要有《聯(lián)邦建造法典》和《聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法》，及與它們相配套的《聯(lián)邦建造法典實施辦法》、《規(guī)劃圖例條例》、《聯(lián)邦空間規(guī)劃條例》等。

巴登-符騰堡州發(fā)展規(guī)劃的核心內(nèi)容是在研判經(jīng)濟發(fā)展趨勢，分析預(yù)測未來人口規(guī)模，整理土地利用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀情況的基礎(chǔ)上，明確全州地域空間內(nèi)統(tǒng)籌發(fā)展的原則目標與框架，確定覆蓋全州地域空間的定居點城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)、開敞空間體系規(guī)劃、基建設(shè)施布局規(guī)劃等。對州內(nèi)各個不同的地區(qū)制定適合自身情況的發(fā)展措施、政策，如確定各地區(qū)內(nèi)自身的發(fā)展軸線、空間模式、拓展方向（尤其是針對帶有特別發(fā)展訴求的地區(qū)）、編制基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等。如圖1所示巴登-符騰堡州州域各社區(qū)定居點和交通區(qū)域所占國土面積比例。州發(fā)展規(guī)劃由聯(lián)邦空間規(guī)劃和州規(guī)劃部門共同制定，經(jīng)過專家和部門論證實施并納入到聯(lián)邦空間規(guī)劃之中。

圖1 巴登-符騰堡州各社區(qū)內(nèi)定居點和交通區(qū)域所占自身國土面積比例

2.2 行政管理體制

巴登-符騰堡州的土地管理與多數(shù)聯(lián)邦州類似，采取分散管理和分工合作的體制。州政府各部門中參與土地管理的機構(gòu)主要有州測量局（下設(shè)市、鎮(zhèn)地籍管理處，主要負責(zé)全州地籍資料的測繪、保存和提供統(tǒng)計使用）、州發(fā)展規(guī)劃與環(huán)保局（下設(shè)規(guī)劃處，主要負責(zé)全州的土地利用規(guī)劃和土地整理工作）、地方法院（下設(shè)土地登記局，主要負責(zé)涉及土地或房屋的買賣、抵押等產(chǎn)權(quán)變更的登記備案），另外國家財政部負責(zé)主管農(nóng)業(yè)用地和地產(chǎn)價值的評價。

巴登-符騰堡州的土地管理在行政體制上重視土地立法，由法律、法規(guī)來明確規(guī)定土地管理的內(nèi)容、權(quán)限和操作方法，而這些規(guī)定正是土地管理部門確定任務(wù)思路和順利開展工作的法理基礎(chǔ)。同時不斷更新先進的現(xiàn)代化、信息化技術(shù)，將土地信息的采集、存留與使用達到高效、便捷、準確的目的，相比以往在一定程度上降低了土地管理的成本。

2.3 城市規(guī)劃體系

德國的規(guī)劃體系是與行政結(jié)構(gòu)體系緊密相聯(lián)的，可分為聯(lián)邦國土規(guī)劃（Raumordnung）、州發(fā)展規(guī)劃（Landesentw icklungsp lan）和地區(qū)發(fā)展規(guī)劃（Gebietsentw icklungsplan），主要由綜合性的空間規(guī)劃，以及城市、交通、土地利用等專業(yè)領(lǐng)域的規(guī)劃構(gòu)成。

空間規(guī)劃是指各種范圍的土地及其上部空間的使用規(guī)劃和秩序的總和。主要由聯(lián)邦、聯(lián)邦州、地方三個層面組成，為法定的正式規(guī)劃。其中在地方層面又分為土地利用規(guī)劃（Flaechennutzungsp lan，簡稱為F-p lan）和建造規(guī)劃（Bauungsp lan，簡稱為B-p lan）兩個部分。

土地利用規(guī)劃，即F-plan，根據(jù)城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標和各種土地需求，通過調(diào)研預(yù)測，確定土地利用類型、規(guī)模以及市政公共設(shè)施的規(guī)劃，為土地資源的利用提供了一個基本的意見。該規(guī)劃對市、鎮(zhèn)政府或公共的建設(shè)單位有約束力，但是對于市民沒有法律上的直接約束力。空間開發(fā)的模式和指導(dǎo)原則由聯(lián)邦政府和州政府共同制定，再由各級政府組織實施。

2.4 土地登記制度

權(quán)利登記制度，也稱德國登記制度。對于土地權(quán)利變動完全采用物權(quán)變動的形式主義，非經(jīng)登記不生效力，非但不能對抗第三人，當(dāng)事人之間在法律上亦不發(fā)生物變動的效力，只具有債權(quán)效力。

德國是一個地少人多的國家，因此土地尤為珍貴，土地價值也尤其為德國人所珍視。凡涉及到土地產(chǎn)權(quán)及土地上房產(chǎn)的買賣抵押等的變更，法律要求當(dāng)事人雙方必須前往土地所在地的公證人事務(wù)所辦理公證手續(xù)。

涉及土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況，由于土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移不影響到土地所有權(quán)的變更，因此當(dāng)事人雙方無需再到土地登記局去辦理登記手續(xù)，而只需要到公證人事務(wù)所去公證土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同后即可。

2.5 土地征用補償制度

19世紀德國憲法的制訂者們?yōu)榱送耆乖谕恋卣饔眠^程中采用“無補償?shù)恼魇铡?entschadigungs lose En teignung)，故清楚地規(guī)定了該過程必須嚴格依據(jù)法律執(zhí)行，且在該法律亦同時明確了征收的補償數(shù)量和類型時，土地征收方可執(zhí)行。二次大戰(zhàn)后公布的德國基本法第14條第3款規(guī)定，“為公共利益起見，財產(chǎn)可以征收。征收補償之確定，應(yīng)就公共利益與當(dāng)事人利益為公平之衡量?！边@是在明確利益平衡的基礎(chǔ)上進行的公平補償原則。

土地征用補償額度和標準為：

①土地或其他征用物損失的補償，其標準為以土地或其他征用物在征用機關(guān)裁定征用申請當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價值或市場價值；

②營業(yè)損失補償，其標準為在其他土地投資可獲得的同等收益；

③征用物上的一切附帶損失補償。

另外，土地征用補償方法，除了現(xiàn)金補償，還有代償?shù)匮a償、代償權(quán)利地補償?shù)取?/p>

譬如《聯(lián)邦建造法典》（Baugesetzbuch）中規(guī)定，如果土地是被征收人賴以維持其生產(chǎn)、經(jīng)營或從事其職業(yè)所必須之生產(chǎn)資料時；或者存在執(zhí)行土地征收工作的政府部門能依據(jù)公平公正的裁判，使得被征收人能以適宜的代價獲得另一塊土地作為補償?shù)那闆r時，被征收人可以向政府申請另外補償一塊土地以代替其本應(yīng)獲得的土地補償金。

2.6 土地整理

土地整理的主要目的是通過對特定區(qū)域內(nèi)的國土利用情況進行調(diào)整，改善農(nóng)業(yè)、林業(yè)的分布及生產(chǎn)條件；改善農(nóng)村人口的居住、生活條件，提高農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟水平；滿足未來對土地利用的需求；保護自然、人文的景觀和遺跡。

土地整理的主要任務(wù)和內(nèi)容可概括為：土地整理結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，推動農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展；土地整理分類指導(dǎo)、程序緊密聯(lián)系；重視對景觀的維持，以及對民族歷史、文化遺產(chǎn)的繼承與保護；強調(diào)對生態(tài)環(huán)境的保護與建設(shè)；重視公眾參與；地籍管理貫穿始終。

3 高效的土地管理（ELM：Efficient land management）作為可持續(xù)發(fā)展生態(tài)政策的重要組成部分

可持續(xù)發(fā)展生態(tài)政策的制定與城市土地的集約利用有重大關(guān)系。土地、人口、環(huán)境三者相依相存緊密聯(lián)系，尋求適宜的城市建設(shè)用地與人口數(shù)量的比例實際上是在維持生態(tài)環(huán)境和確保高效利用城市土地之間尋求一種平衡。

3.1 什么是ELM

在巴登-符騰堡州實施ELM的這些土地，主要是針對那些已經(jīng)使用過的建設(shè)用地而并不是新開發(fā)的耕地、林地，比如將曾經(jīng)的工業(yè)用地、鐵路用地經(jīng)過轉(zhuǎn)換變成其他功能的用地之類的。這種模式，針對那些已經(jīng)納入城市區(qū)域的土地，政策上建議不應(yīng)該再繼續(xù)增加該區(qū)域的交通壓力。所以措施之一就是盡量增加步行和自行車的交通，對這類低排放交通模式重新進行梳理，然后才考慮增加公共交通。

例如“斯圖加特21”項目，通過將鐵路基礎(chǔ)設(shè)施和中央車站轉(zhuǎn)移至地下空間，重新開發(fā)原來被鐵路樞紐站和鐵軌所占據(jù)的109公頃城市中心區(qū)用地，該用地將被建設(shè)成集居住、辦公、商業(yè)和休閑功能為一體的新城區(qū)。

3.2 實施ELM所帶來的收益

（1）ELM所開實施的土地主要集中在已經(jīng)開發(fā)使用過的土地，而這些土地幾乎都已經(jīng)存在有基礎(chǔ)設(shè)施，這就能一定程度上降低土地的再開發(fā)成本，同時也降低城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投入。

（2）LM通過減少汽車交通和縮短行人步行距離，使公共交通的成本效益得到提升，使城市和鄉(xiāng)村區(qū)域內(nèi)“在步行距離內(nèi)提供日常生活必需品和服務(wù)”成為可能；支持城市向高效的能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，例如發(fā)展（生物）熱電機組，太陽能熱光伏等。

（3）有效地減少CO2、NOx的排放和降低空氣污染，見圖2，圖3。

圖2 巴登-符騰堡州2011年CO2、NOx排放情況

圖3 巴登-符騰堡州PM 10排放情況

“斯圖加特21”項目通過提高鐵路的運力和便捷性、建設(shè)與樞紐站相結(jié)合的大型商務(wù)區(qū)，預(yù)計每年有1800萬人次的旅客從公路自駕改為乘火車出行，這樣巴登-符騰堡州將年均減排CO2達7萬t，節(jié)約了大量的能源消耗。

（4）ELM包括在城市內(nèi)城地區(qū)的綠化和種植措施，例如在屋頂、墻壁種植綠色灌木等，這樣有效地提高了在城市內(nèi)城地區(qū)居住的質(zhì)量。

（5）ELM能有效地減少城市無序擴張，使得足夠多的非城市建設(shè)區(qū)域得以保留，同時也有助于保護區(qū)域內(nèi)生物的多樣性，見圖4。巴登-符騰堡州是德國最重要的旅游勝地之一，其景色秀美、名勝眾多，只有巴伐利亞可以媲美。本州的絕大部分區(qū)域?qū)儆诤谏?，這塊自然勝地的山巒、湖泊令全世界游客為之向往。

（6）廢棄地（棕地）開發(fā)作為ELM的重要一部分，使得城市和鄉(xiāng)村的廢棄、閑置土地重拾吸引力，而且相對耕地、林地（綠地）開發(fā)在每1歐元的投資回報率上能為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造出更多的就業(yè)崗位。

3.3 以減少土地消耗為目標的ELM實施措施

（1）充分協(xié)調(diào)參與州土地管理的各利益相關(guān)方：地方政府，來自產(chǎn)業(yè)的投資人團體，獨立產(chǎn)權(quán)人和非政府非盈利性質(zhì)的自然保護組織。

（2）以ELM為輔助，指導(dǎo)并提醒地方?jīng)Q策者如何實施地方的發(fā)展計劃。

（3）緊密的法律框架和完善的實施措施。

（4）重點在重塑土地，對針對已開發(fā)使用的土地進行重建和投資的項目給予減收物業(yè)稅方面的獎勵；補貼針對廢棄地的開發(fā)項目。

圖4 巴登-符騰堡州2011年各類用地所占國土面積比例

4 巴登-符騰堡州土地管理制度的特點

（1）近年來巴登-符騰堡州的土地管理部門廣泛地將地理信息系統(tǒng)(GIS)技術(shù)運用到土地管理工作中，并將其與航拍、遙感等新技術(shù)相結(jié)合來進行全面而深入的現(xiàn)代化空間分析及繪圖，提高空間資料庫與國民社會經(jīng)濟統(tǒng)計指標的匹配率，從而為土地管理和規(guī)劃編制提供更高效的分析及研究方法。

在過去的20年中，在規(guī)劃過程中嵌入一個氣候觀點的發(fā)展研究在德國開始發(fā)展起來并逐漸被國外所采用。例如針對州首府斯圖加特市當(dāng)?shù)貧夂蚯闆r的一個詳細研究，它通過非常多的分析圖紙來反映了斯圖加特當(dāng)前的氣候狀況以及未來的氣候發(fā)展趨勢。而這個現(xiàn)在相當(dāng)于一個城市氣候說明書，這個氣候說明書也是作為編制斯圖加特城市規(guī)劃的一個重要基礎(chǔ)材料。圖5為專門反映各類信息的圖片，例如反映光照強度、風(fēng)速、空氣質(zhì)量等的信息內(nèi)容，而在進行城市規(guī)劃的時候這些因素都會得到考量。

（2）聯(lián)邦德國和巴登-符騰堡州法律為公眾參與土地利用規(guī)劃和土地整理提供了充分的法律保障。

土地管理是一項涉及面廣、政策性強、技術(shù)含量高的系統(tǒng)工程。針對我國的特殊國情，應(yīng)當(dāng)合理借鑒國外公眾參與的先進經(jīng)驗，在實際工作中重視公眾的意見，對重大事件的決策和執(zhí)行采取公開、公正、民主的工作方式。通過公眾的參與，使其能夠?qū)⑶猩斫?jīng)驗和愿望納入整理項目的決策中，一方面調(diào)動了其參與土地再開發(fā)的積極性，另一方面也使項目的規(guī)劃更加科學(xué)合理，符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況。

（3）巴登-符騰堡州土地資源有限，因此十分注意保護，嚴格控制城市蔓延。現(xiàn)在州內(nèi)的城市發(fā)展指導(dǎo)思想是首先考慮內(nèi)在型的土地再利用式的發(fā)展模式，即優(yōu)先考慮的是對已開發(fā)土地進行再開發(fā)。我國目前城市發(fā)展規(guī)模上的主要缺陷之一就是多采取“攤大餅”式的建設(shè)模式，城市無限膨脹，而外圍的基本農(nóng)田、林地被逐漸蠶食。

（4）加強對國土利用、城市土地利用規(guī)劃實施情況的跟蹤調(diào)查和評估，及時有序地開展規(guī)劃的修編調(diào)整，也是各國非常重視的問題，我國也正在加強理論和方法上的研究，及時做到對規(guī)劃實施調(diào)整。

5 結(jié)語

中國目前正處于深化改革和提升城市化進程的關(guān)鍵時期，當(dāng)前形勢下經(jīng)濟上行對土地有著旺盛的需求，也正是土地結(jié)構(gòu)、土地價格、土地供應(yīng)總量、開發(fā)強度容易失控的時期。我們在城市和區(qū)域內(nèi)的土地管理方面應(yīng)當(dāng)吸取借鑒國外經(jīng)驗，以完善的城市規(guī)劃體系為基礎(chǔ)，以健全的法規(guī)和行政體系為保障，對區(qū)域與城市發(fā)展發(fā)揮歷史性作用。

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Discussion on Land ManagementModeof Baden-Württemberg in Germany

在提升城市化進程的過程中，土地管理正越發(fā)重要地成為影響城市發(fā)展建設(shè)的因素，而如何做到高效、有序、合理地管理利用區(qū)域及城市內(nèi)的土地也是國內(nèi)學(xué)者當(dāng)前研究的熱門課題。通過借鑒德國巴登-符騰堡州的土地管理運行模式，可以為當(dāng)前我國的城市建設(shè)提供有益的經(jīng)驗和思路。

高效土地管理；城市發(fā)展；城市規(guī)劃；土地征用補償制度；

In the process of urbanization promotion,landmanagement is increasingly influencing the development and establishmentof the city,so that efficient,well-organized and reasonable urban landmanagementbecomesahot topic for scholarsathomeand abroad.The landmanagementand operationmodeadopted by Baden-Württemberg in Germany can offer some usefulexperienceand inspiration forurban construction in China.

efficient landmanagement;urban development;urban p lanning;land requisition and compensation system

TU 981

B

1671-9107（2013）11-0001-05

10.3969／j.issn.1671-9107.2013.11.001

2013-09-09

許業(yè)修（1984-），男，重慶人，本科，主任規(guī)劃師，主要從事區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃研究。