礦區(qū)環(huán)境管理問題及其對策探究

陳昕

摘要： 礦產(chǎn)資源的開發(fā)與人類的生存及國民經(jīng)濟的發(fā)展密切相關(guān)，然而礦產(chǎn)開發(fā)所引發(fā)的環(huán)境問題又是許多國家亟待解決的難題。在中國，這一難題的解決受制于體制、政策、法律與部門權(quán)利而顯得“難上加難”。文章從部門管理與礦區(qū)環(huán)境管理監(jiān)管法律體制著眼，探究當(dāng)前礦區(qū)環(huán)境管理中存在的問題，并提出了建立部門協(xié)調(diào)機制、完善礦區(qū)管理法律內(nèi)容、建立高效可行的公眾參與機制的對策。

Abstract： The development of mineral resources is closely related to the living of human beings and national economy. However， the environment problem that resulted from developing mineral resources is tough， which requiring prompt solutions in many countries. In China， solving this problem is especially more difficult because of Chinese unique political system， policies， laws， and the right of related government departments. The paper focuses on the law system of management of related government departments and the environment management of mining areas， discusses the current problems in the environment management in mining areas and then puts forward the measures of reconciling different departments， consummates the context of laws of management and establises practical and efficient public participation mechanism.

關(guān)鍵詞： 礦區(qū)；環(huán)境管理；對策

Key words： mining area；environment management；countermeasure

中圖分類號：X-322 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2013）03-0297-02

0 引言

當(dāng)前，我國對礦區(qū)環(huán)境實施的管理主要由環(huán)境保護部與國土資源部承擔(dān)，在一定情況下還會牽涉到國家林業(yè)局與水利部等行政職能部門。多部門聯(lián)合管理從實質(zhì)上來說是為了各司其職，以期更高效率地對礦區(qū)環(huán)境進行管理。但由于部門定位主次不分，在管理權(quán)力方面交叉重疊，因而常常造成權(quán)力的沖突。目前涉及礦區(qū)環(huán)境管理的法律條例包括《環(huán)境保護法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《土地復(fù)墾條例》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等。如此多的法律內(nèi)容重疊嚴(yán)重，部分還存在一定漏洞?？傮w來說，我國的礦區(qū)環(huán)境管理工作仍有待進一步的加強與完善。

1 我國礦區(qū)環(huán)境管理中的主要問題

1.1 礦區(qū)環(huán)境管理部門定位主次不分，權(quán)力覆蓋面重疊嚴(yán)重 《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十二條規(guī)定了建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件由環(huán)保部門審批。而《土地復(fù)墾條例》第十一條與十三條規(guī)定了土地復(fù)墾方案由國土部門審批。在礦區(qū)環(huán)境管理中，環(huán)保部門通過 《環(huán)境影響評價方案》對礦區(qū)實施環(huán)境管理，而國土部門則以《土地復(fù)墾方案》與《地質(zhì)環(huán)境保護與治理方案》為依據(jù)進行管理。整個管理體系處于“兩頭管理、分別審批”的狀態(tài)，多個行政部門各自為政。整個礦區(qū)環(huán)境管理法律體系并沒有就部門管理主次進行明確說明，從而使部門之間為爭奪主管權(quán)而發(fā)生沖突，在增加了礦區(qū)環(huán)境管理復(fù)雜性的同時，又大大降低了環(huán)境管理的整體性與可行性。

1.2 礦區(qū)環(huán)境法律條文存在漏洞、交叉，部門內(nèi)容缺乏針對性與可操作性

《礦產(chǎn)資源法》第三十三條規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境。開采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施”。“遵守有關(guān)環(huán)境保護的法律規(guī)定”屬于環(huán)保部門的管理范疇，“復(fù)墾利用”則屬于國土部門管理范疇，而該法律條文中并沒有規(guī)定具體的主管部門，這無疑為部門之間權(quán)力沖突埋下了隱患。另外有些法律條文存在著適用對象與規(guī)范對象矛盾的現(xiàn)象，如《礦產(chǎn)資源法》適用的對象是礦山企業(yè)，規(guī)范的卻是企業(yè)設(shè)立的環(huán)節(jié)（國土資源法律評價工程實驗室，2011）。由于礦業(yè)用地的特殊性與復(fù)雜性，部分法律內(nèi)容缺乏可操作性?！兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定開采礦產(chǎn)資源資質(zhì)由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批，即采礦權(quán)需由國土資源部門確定，而《土地管理法》規(guī)定采礦用地的土地使用權(quán)需由上級人民政府審批，這就可能導(dǎo)致已經(jīng)取得采礦權(quán)的企業(yè)因為沒有采礦地的土地使用權(quán)而仍然無法進行礦產(chǎn)資源的開采。采礦權(quán)與土地使用權(quán)的不銜接勢必會降低相關(guān)法律條文的可操作性。

1.3 地區(qū)環(huán)保部門、國土部門受當(dāng)?shù)卣?jié)制，易形成地方保護主義 當(dāng)前國土資源管理部門實行垂直管理模式。在現(xiàn)行體制下，地方國土資源部門的財權(quán)、編制等都在地方政府手中，且地方國土資源部門的人事任命也由當(dāng)?shù)卣_定，而上級國土資源管理部門僅僅是對下級的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。環(huán)保部門亦是如此，地方各級的環(huán)保局長大都由地方政府任命。若地方政府片面追求經(jīng)濟的發(fā)展而忽視了礦區(qū)的環(huán)境管理，作為礦區(qū)環(huán)境主管部門的國土部門和環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施，然而此時面對的是以政府為主體的環(huán)境違法行為，國土部門與環(huán)境部門當(dāng)然心存顧忌，在大多數(shù)情況下會選擇與政府妥協(xié)而聽之任之，繼而造成執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。