非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在關(guān)聯(lián)研究①

易繼元 趙國平

(1.湖南省非稅局，湖南 長沙 410015;2.永州市非稅局，湖南 永州 425800)

一、導(dǎo)論

2004 年以來，全國各地先后開始探索規(guī)范非稅收入管理的新途徑，并取得突破性進(jìn)展和明顯成效，在健全公共財政體系、增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但是，由于體制性、機(jī)制性障礙難以突破，深層次的矛盾日益凸顯，加之認(rèn)識上存在諸多偏差和誤區(qū)，非稅收入管理工作面臨重重阻力和困難。特別是當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨緊，稅收收入持續(xù)低速增長，而納入公共財政預(yù)算的非稅收入?yún)s持續(xù)保持30%以上的增幅，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)倍數(shù)增長，這種增長究竟是真實(shí)的增長還是虛假的膨脹?非稅收入規(guī)模過大是否影響財政收入質(zhì)量?非稅收入快速增長是否是亂收費(fèi)所致，是否應(yīng)該以稅代費(fèi)?如何消除這些質(zhì)疑，徹底解決非稅收入管理面臨的困難和問題，筆者認(rèn)為，必須依據(jù)非稅收入的相關(guān)理論，科學(xué)揭示非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，探究非稅收入管理的新突破口和目標(biāo)路徑，推動非稅收入的理性發(fā)展、合理增長和規(guī)范管理。

目前，按照收入性質(zhì)不同，一般將非稅收入劃分為行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、專項收入，包括罰沒收入、國有資產(chǎn)(資源)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、捐贈收入和其他收入等八大類，并分別納入公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算和財政專戶管理。以上分類方法和管理方式存在一些缺陷和不足，一定程度上混淆了非稅收入的功能。如地方政府采取收費(fèi)方式提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品所遵循的成本補(bǔ)償性功能容易被忽視，反而被過度發(fā)展成集資功能;地方政府運(yùn)用依據(jù)公共產(chǎn)權(quán)取得國有資產(chǎn)資源有償使用收入等往往被指責(zé)為過度干預(yù)市場;同時，多樣化的資金管理方式也給財政收入人為虛增和被動“增長”留有操作空間，這些都給非稅收入帶來眾多的“是是非非”，不利于非稅收入的規(guī)范管理和理性發(fā)展。

非稅收入是一個綜合性概念，不僅與政府提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)、特征和方式密切相關(guān)，而且與政府對經(jīng)濟(jì)過程的干預(yù)也緊密相連。依據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論和公共管理理論，非稅收入的取得主要依據(jù)為政府的公共權(quán)力、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、公共產(chǎn)權(quán)和政府信譽(yù)四個方面，據(jù)此，筆者將非稅收入劃分為四大類:一是管理費(fèi)收入，主要包括政府機(jī)關(guān)提供特定服務(wù)或?qū)嵤┨囟ㄐ姓芾矶婪ㄊ杖〉淖C照費(fèi)、資格考試費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、綠化費(fèi)，以及依據(jù)負(fù)外部效應(yīng)矯正理論取得的罰沒收入、專項收入中的排污費(fèi)、行政事業(yè)性收費(fèi)中的社會撫養(yǎng)費(fèi)等;二是使用費(fèi)收入，包括向使用者收取的除土地出讓金以外的所有政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)中的訴訟費(fèi)和人防費(fèi)、納入財政專戶管理的教育收費(fèi)以及政府提供的公共服務(wù)收費(fèi)等;三是財產(chǎn)性收入，包括國有資產(chǎn)、國有資源及國有資本經(jīng)營收益以及土地出讓收入、探礦權(quán)采礦權(quán)價款收入、水資源費(fèi)收入等;四是其他收入，主要包括彩票公益收入、以政府名義接受的捐贈收入、其他收入等。

為深入探究非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，揭示非稅收入增長的規(guī)律性、合理性和非經(jīng)濟(jì)因素影響，筆者選取湖南省不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的市縣區(qū)作為樣本，試圖從全口徑非稅收入的規(guī)模、增速、結(jié)構(gòu)及占比等方面，分析非稅收入增長與經(jīng)濟(jì)增長之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，尋求規(guī)范非稅收入管理的有效途徑，推動非稅收入的健康、理性發(fā)展。

二、非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)聯(lián)分析

非稅收入是財政收入的重要補(bǔ)充，受經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、政策諸多因素作用和制約。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，雖然沒有稅收收入緊密、靈敏和直觀，但仍存在著較大程度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和相互依存性，其分類結(jié)構(gòu)的權(quán)重和增長變化更是折射其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)差異。

1、非稅收入規(guī)模和增速與經(jīng)濟(jì)增長呈總體趨同性

(1)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展期的非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長具有趨同性

建國以來至改革開放以前，由于國家采取高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、規(guī)模小，當(dāng)時的非稅收入(當(dāng)時為預(yù)算外資金)處于形成和發(fā)展初期，長期維持著小規(guī)模、低增幅的格局，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢一致。改革開放以后至20 世紀(jì)90 年代初，隨著改革開放不斷深入，經(jīng)濟(jì)體制逐步放活，經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇，并逐步呈現(xiàn)高速增長的態(tài)勢，與此同時財政體制也從統(tǒng)收統(tǒng)支轉(zhuǎn)變?yōu)榉艡?quán)讓利，非稅收入(仍以預(yù)算外資金形式存在)也開始逐步膨脹，與經(jīng)濟(jì)增長基本相符。20 世紀(jì)90 年代初至今，國家實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，通過“西部大開發(fā)”、“振興東北老工業(yè)基地”、“加快發(fā)展中部地區(qū)”等戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)較快增長，而在這個時期財政部門開始探索非稅收入管理，通過創(chuàng)新理念、創(chuàng)新體制、創(chuàng)新機(jī)制等一系列手段，確保了非稅收入歸口財政管理，應(yīng)收盡收，并呈現(xiàn)平穩(wěn)增長的態(tài)勢，與經(jīng)濟(jì)的增長趨勢保持了一致［1］。由此可見，不同發(fā)展時期非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長具有趨同性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快時期，非稅收入的規(guī)模較大、增長較快，反之亦然。

(2)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長具有趨同性

湖南省長沙、永州、張家界是三個經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與結(jié)構(gòu)不同的地區(qū)。其中，長沙工業(yè)較發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高;永州工業(yè)欠發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后;張家界則以旅游業(yè)為主，第三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)。2011 年，長沙、永州、張家界三市分別完成全口徑非稅收入268.32 億、25.32 億、15.29 億②，與2007 年相比，分別增長2.7 倍、2.5 倍、2.6 倍;稅收收入分別完成253.85 億、25.15 億、12.17 億，分別增長2.1 倍、2.5 倍、2.4 倍;GDP 分別完成3212.69 億、272.91 億、148.39 億，分別增長2.0 倍、1.8 倍、1.9 倍。2007－2011 年，非稅收入、稅收收入、GDP 的年均增速，長沙分別為28.31%、20.86%、19.5%，永州分別為25.99%、25.35%、16.15%，張家界分別為26.52%、24.36%、17.99% (分別見圖1、圖2、圖3)。三市的非稅收入規(guī)模和增速與稅收收入、GDP 的規(guī)模和增速是相匹配的，非稅收入、稅收收入增速高于GDP 的增速，三者的增長曲線近似平行，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)，非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長同樣呈現(xiàn)明顯的趨同性。

圖1 2008－2011 年長沙市全口徑非稅收入、稅收收入、GDP 增速情況

圖2 2008－2011 年永州市全口徑非稅收入、稅收收入、GDP 增速情況

圖3 2008－2011 年張家界市全口徑非稅收入、稅收收入、GDP 增速情況

(3)非稅收入占GDP 比重與稅收收入占GDP 比重同時上升，并非此消彼長

2011 年，長沙、永州、張家界三市非稅收入占 GDP 比重分別為 8.35%、9.28%、10.3%，稅收收入占GDP 比重分別為7.9%、9.22%、8.2%，均比2007 年有了不同幅度的提高，但總體負(fù)擔(dān)均控制在20%以內(nèi)(見表1)。非稅收入宏觀負(fù)擔(dān)和稅收宏觀負(fù)擔(dān)并沒有出現(xiàn)此消彼長，總體宏觀負(fù)擔(dān)也一直偏低，說明非稅收入規(guī)模和增長是在合理的幅度內(nèi)，并沒有影響稅收收入增長，不是以侵蝕稅基和犧牲稅收收入為代價的。

表1 非稅收入、稅收收入占GDP 比重比較表

2、不同非稅收入項目的規(guī)模和增速與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)聯(lián)度不同

政府依據(jù)公共權(quán)力、準(zhǔn)公共產(chǎn)品、公共產(chǎn)權(quán)和政府信譽(yù)等方面取得非稅收入，在取得過程中有的來源于經(jīng)濟(jì)活動，如財產(chǎn)性收入、使用費(fèi)收入;有的則并不是在經(jīng)濟(jì)活動中產(chǎn)生的，如部分規(guī)費(fèi)收入、捐贈收入、彩票公益金，因此各項目與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)聯(lián)度大小不一，增長速度呈現(xiàn)較大差異，其內(nèi)部權(quán)重結(jié)構(gòu)也發(fā)生了較大變化［2］。

(1)財產(chǎn)性收入受公共產(chǎn)權(quán)市場配置影響高速增長，逐漸成為非稅收入的主要來源

改革開放以來，國有企業(yè)、集體企業(yè)改革、改制不斷深入，私人經(jīng)濟(jì)不斷壯大，但公共產(chǎn)權(quán)仍然保持主體地位，土地、礦山等資源全部屬于國家所有，在開放搞活和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長下，資源的“饑渴”性需求和稀缺性特征表現(xiàn)得更加突出，作為公共產(chǎn)權(quán)收益的財產(chǎn)性收入呈現(xiàn)擴(kuò)張性增長，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場配置資源的必然結(jié)果。近年來，財產(chǎn)性收入的增速及其占非稅收入的比重呈逐年上升趨勢。財產(chǎn)性收入在非稅收入中占主體地位，成為非稅收入最主要的增長點(diǎn)。2007－2011 年，長沙、永州、張家界三市財產(chǎn)性收入年均增速分別達(dá)38.3%、39.34%、48.99%，是GDP 年均增速的1.96倍、2.44 倍、2.72 倍，比非稅收入年均增速高了10 個、13 個、22 個百分點(diǎn)。2011 年，三市財產(chǎn)性收入占非稅收入的比重分別達(dá)75.7%、65.6%、75.8%，比2007 年分別提高20 個、22 個、33 個百分點(diǎn)，三市非稅收入增加額的91.7%、82.3%、94.5%均來自于財產(chǎn)性收入。

(2)使用費(fèi)收入受準(zhǔn)公共產(chǎn)品固有特性作用增長較快，并成為非稅收入的重要來源

遵循“誰受益誰付費(fèi)，多受益多負(fù)擔(dān)”和成本補(bǔ)償定價原則，使用費(fèi)收入保持一定增速，且與GDP 增速基本同步。2011 年，長沙、永州、張家界三市使用費(fèi)收入占非稅收入比重分別為15.22%、21.56%、15.36%，僅次于財產(chǎn)性收入;2007－2011 年，三市使用費(fèi)收入年均增速分別為16.28%、28.68%、20.22%，是GDP 年均增速的0.84 倍、1.78 倍、1.15 倍。

(3)管理費(fèi)收入受政策和環(huán)境等因素影響增幅較小，權(quán)重不斷降低

受國家推行依法行政、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境、出臺取項降標(biāo)政策、治理“三亂”行為等諸因素綜合影響，管理費(fèi)收入呈現(xiàn)微增長或負(fù)增長，與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)聯(lián)度較小且不斷減弱。2007－2011 年，長沙、永州、張家界管理費(fèi)收入占非稅收入的比重，分別由16.15%、32.87%、21.64%降為6.4%、11.17%、6.53%;年均增速分別為1.8%、－3.8%、－4.6%。2009 年，湖南取消62 項收費(fèi)，當(dāng)年長沙、永州、張家界三市管理費(fèi)收入分別下降7.48%、21.88%、25.71% (見表2)。

從非稅收入分類權(quán)重和增長結(jié)構(gòu)性差異可以看出，非稅收入增長的貢獻(xiàn)率90%左右來源于財產(chǎn)性收入的增加，使用費(fèi)收入增長與GDP增長基本同步，而管理費(fèi)收入則是負(fù)增長或微增長，是非稅收入取得依據(jù)功能差異的真實(shí)體現(xiàn)，說明近幾年非稅收入增長總體上是合理的、正常的，絕不是“亂收費(fèi)”所致，也不是以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展和破壞經(jīng)濟(jì)環(huán)境為代價的。

表2 2007－2011 年長沙、永州、張家界各項目年均增速比較表

3、納入公共財政預(yù)算的非稅收入非理性增長受現(xiàn)行財政管理體制和地方政府績效考核機(jī)制影響較大

一般來說，經(jīng)濟(jì)增長帶動非稅收入和稅收收入增長，納入公共財政預(yù)算的非稅收入應(yīng)保持相應(yīng)增長，當(dāng)宏觀經(jīng)濟(jì)趨緊、非稅收入和稅收收入增速放緩時，納入公共財政預(yù)算的非稅收入也應(yīng)放緩，但現(xiàn)實(shí)的情況是三者并未保持一致，有時甚至相反［3］。以永州為例，2009 年GDP 增長8.58%，稅收收入增長11.87%，非稅收入總額增長4.73%，而納入公共財政預(yù)算的非稅收入?yún)s增長29.12%;2011 年GDP 增長21.85%，稅收收入增長20.41%，非稅收入總額增長18.11%，納入公共財政預(yù)算的非稅收入?yún)s增長52.56% (見圖4)。納入公共財政預(yù)算的非稅收入超常增長固然有其合理成份，如自2011 年起除教育收費(fèi)外的行政事業(yè)性收費(fèi)全部納入公共財政預(yù)算，一些地方集中處置行政事業(yè)單位資產(chǎn)收入也納入了公共財政預(yù)算等。但納入公共財政預(yù)算的非稅收入這種非線性曲線和超常規(guī)背離，卻是地方政府為確保財政收入質(zhì)量或完成財政收入任務(wù)而進(jìn)行的人為調(diào)庫所致，特別是在2012 年上半年，稅收增長急剎車、非稅收入總額正常回落的情況下，湖南各市、縣納入公共財政預(yù)算的非稅收入都呈現(xiàn)高位增長，有的甚至成倍數(shù)增長，表現(xiàn)出與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的極大背離，極有可能存在“充數(shù)字”、“被增長”等造成的虛假膨脹，非常值得我們認(rèn)真推敲和深刻反思。據(jù)初步統(tǒng)計，2011 年，我省各級政府通過主觀調(diào)增納入公共財政預(yù)算的非稅收入近150 億元(僅長沙市將基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)和地方教育附加納入公共財政預(yù)算近60億元)，致使當(dāng)年納入公共財政預(yù)算的非稅收入占地方財政收入的比重提高7 個百分點(diǎn)。

圖4 2008－2011 年永州市納入公共財政預(yù)算的非稅收入、稅收收入、GDP 增速情況

從納入公共財政預(yù)算的非稅收入占財政收入的比重變化分析，2007－2011 年，長沙、永州、寧鄉(xiāng)、祁陽等市、縣一般保持在20%左右，最高也沒有突破25%，而張家界市、武陵源區(qū)卻基本保持在30%左右，后者甚至維持40%上下。這種占比結(jié)構(gòu)的差異，也與各地經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差異有一定的關(guān)系，因此也就不能簡單斷定納入公共財政預(yù)算的非稅收入占財政收入的比重越高，財政收入質(zhì)量就越差，更不能以簡單的25%或30%的量化指標(biāo)作為衡量財政收入質(zhì)量好壞的標(biāo)準(zhǔn)，而更多地應(yīng)從納入公共財政預(yù)算的非稅收入的結(jié)構(gòu)及比重變化幅度綜合評判。但是，由于納入公共財政預(yù)算的非稅收入超常規(guī)異常增長而伴生的非稅收入占比擴(kuò)大顯然受到了非正常因素影響，應(yīng)引起重視和甄別。

從以上分析可知，非稅收入的規(guī)模大小和增速快慢與經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)總體的趨同性，由于內(nèi)部各項目與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)聯(lián)性大小不一又呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)的差異性。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，主要由于財產(chǎn)性收入的快速增長帶來了非稅收入的規(guī)模擴(kuò)大和持續(xù)穩(wěn)定增長，與經(jīng)濟(jì)增長是相適應(yīng)的，總體上也是合理的。個別地方納入公共財政預(yù)算的非稅收入非理性增長是現(xiàn)行管理體制滯后等多種因素影響的結(jié)果，并不會改變?nèi)趶椒嵌愂杖肱c經(jīng)濟(jì)增長總體相適應(yīng)的這一基本事實(shí)。

三、對策建議

當(dāng)前，我國非稅收入規(guī)范管理正處在攻堅關(guān)鍵期，非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長總體相適應(yīng)，但體制性機(jī)制性障礙和深層次矛盾也逐步凸顯。下階段，非稅收入管理應(yīng)繼續(xù)立足規(guī)范，從非稅收入取得依據(jù)追本溯源，堅持“破”、“立”結(jié)合，創(chuàng)新求變，重構(gòu)非稅收入管理目標(biāo)模式、制度框架和改革路徑。

1、堅持正本清源，提升非稅收入立項審批層級

非稅收入項目繁多、標(biāo)準(zhǔn)繁雜，是非稅收入管理諸多矛盾和問題之源。實(shí)行正本清源，提升審批層級，是破解當(dāng)前管理難題、掃清發(fā)展障礙、探尋機(jī)制創(chuàng)新的基礎(chǔ)和前提。一是對非稅收入項目分流歸位。在全面清理的基礎(chǔ)上，采取“改、轉(zhuǎn)、減、留”，對現(xiàn)有的非稅收入項目進(jìn)行分流歸位。對具有稅收或準(zhǔn)稅收性質(zhì)的，實(shí)行“費(fèi)改稅”，如排污費(fèi)、污水處理費(fèi)等可改為“環(huán)境保護(hù)稅”。對不體現(xiàn)政府職能的行政事業(yè)性收費(fèi)，如各種檢驗(yàn)、檢測、評估收費(fèi)，可轉(zhuǎn)為由市場運(yùn)作的經(jīng)營性收費(fèi)。對政府部門履行管理職能而向管理對象征收的行政管理費(fèi)、證照工本費(fèi)等應(yīng)予以取消。對體現(xiàn)政府職責(zé)和政府行為的必不可少的收費(fèi)，如政府提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)收費(fèi)、公共產(chǎn)權(quán)收益，則予以保留［4］。二是提升非稅收入統(tǒng)一審批層級。稅收和非稅收入都是公共產(chǎn)品和混合產(chǎn)品的補(bǔ)償形式，政府是采取稅收還是非稅方式進(jìn)行彌補(bǔ)，其權(quán)限都應(yīng)高度集中。對管理性規(guī)費(fèi)，一律實(shí)行財政部統(tǒng)一審批，重要的規(guī)費(fèi)實(shí)行國務(wù)院審批，取消目前中央和省兩級分別審批，或財政、物價兩部門共同審批的管理模式。對使用費(fèi)收入項目，一律依據(jù)法律、法規(guī)設(shè)立和收取，具體標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整可由省級物價、財政部門核準(zhǔn)或授權(quán)委托下級政府及其職能部門采取聽證會方式核定。對財產(chǎn)性收入項目，一律依據(jù)法律、法規(guī)設(shè)立，具體由縣級以上人民政府負(fù)責(zé)收取。

2、堅持依法征收，構(gòu)建非稅收入單一征收主體

現(xiàn)行非稅收入執(zhí)收主體多元、分散，誘發(fā)非稅收入部門化，造成政府財權(quán)分割、財力分散，是滋生“三亂”和腐敗行為的直接載體。非稅收入的“三個還權(quán)”本質(zhì)，必然要求徹底改變非稅收入征收主體分散的征管模式，構(gòu)建單一的征收主體。要比照稅務(wù)機(jī)構(gòu)，組建專門的非稅收入管理機(jī)構(gòu)，賦予非稅收入管理機(jī)構(gòu)單一的法定征收主體資格，享有征收管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。按照有利征收、方便繳款的原則，建立以直接征收為主、委托征收為輔的新型征收方式。對行政許可、行政審批涉及的項目，一律依托政務(wù)服務(wù)中心平臺，實(shí)行法定征收主體直接征收;對財產(chǎn)性收入、罰沒收入、受眾集中的使用費(fèi)收入，一律由法定征收主體采取設(shè)立征收大廳或組織專業(yè)征管隊伍進(jìn)行直接征收;對小額、零星、分散以及隨稅附征的非稅收入，可采取委托征收的方式，分別委托相關(guān)單位或稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行代征或現(xiàn)場收取［5］。

3、堅持本質(zhì)歸位，強(qiáng)化非稅收入全口徑預(yù)算管理

非稅收入資金管理和預(yù)算管理是整個政府非稅收入管理的核心內(nèi)容，也是當(dāng)前備受關(guān)注和亟待規(guī)范的重要環(huán)節(jié)［6］。一是取消兩個“雙軌”，實(shí)現(xiàn)非稅收入“單軌”運(yùn)行。當(dāng)前非稅收入分別實(shí)行公共財政預(yù)算、基金預(yù)算和財政專戶管理方式，既是對非稅收入的人為肢解，更是造成當(dāng)前財政收入虛假膨脹的技術(shù)“推手”，非稅收入實(shí)行統(tǒng)一的單一預(yù)算管理方式勢在必行。要改變非稅收入資金兩個“雙軌”運(yùn)行模式，取消財政專戶和基金預(yù)算管理方式，將所有非稅收入全額納入公共財政預(yù)算，實(shí)行非稅收入“單軌”運(yùn)行，有效防止非稅收入“調(diào)節(jié)器”、“支票簿”、“充數(shù)字”現(xiàn)象，還原財政收入的完整性和真實(shí)性，為推進(jìn)政府全口徑收支預(yù)算奠定基礎(chǔ)。二是堅持收支分離，重塑政府收支全口徑預(yù)算模式。收支分離是非稅收入預(yù)算的精髓所在和基本原則。要打破現(xiàn)行的財政負(fù)擔(dān)范圍、財政供養(yǎng)人口限制，取消全額預(yù)算管理、差額預(yù)算管理和自收自支的差別預(yù)算管理方式，根據(jù)統(tǒng)一的支出標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合部門和單位的基本支出需要，編制部門預(yù)算。改變現(xiàn)行的非稅收入政府統(tǒng)籌管理模式，嚴(yán)格實(shí)行收支分離和收支脫鉤，收入全額繳入公共財政預(yù)算，支出通過預(yù)算安排，真正實(shí)現(xiàn)非稅收入的財政性資金本質(zhì)歸位?？紤]部分非稅收入的受益原則和有償性特質(zhì)，對使用費(fèi)收入和專項收費(fèi)，可遵循專款專用原則，在全口徑預(yù)算下細(xì)化編制專業(yè)預(yù)算。

4、轉(zhuǎn)變理財觀念，培育非稅收入新的增長點(diǎn)

長期以來，我國非稅收入70%左右來源于行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金和罰沒收入。隨著法治政府的建立和依法行政的推進(jìn)，加之管理政策調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境的現(xiàn)實(shí)考量，現(xiàn)代政府作為公共權(quán)力擁有者，管理費(fèi)收入只能維持微增長甚至負(fù)增長;而作為使用者付費(fèi)的使用費(fèi)收入，應(yīng)遵循市場定價機(jī)制合理控制規(guī)模。只有作為公共產(chǎn)權(quán)所有者收益的財產(chǎn)性收入，呈現(xiàn)勃勃生機(jī)，潛力大、后勁足。我國公共產(chǎn)權(quán)的主體地位仍然保持，公共資源的國有屬性沒有發(fā)生任何改變，公共產(chǎn)權(quán)收入應(yīng)成為政府非稅收入的主要來源和新的增長點(diǎn)。要按照“有序、有償、公開”的原則，構(gòu)建各種資源要素公共交易平臺，優(yōu)化資源配置，堅持有序開發(fā)、有償利用，大膽引入市場競爭機(jī)制，采取招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式，實(shí)現(xiàn)財產(chǎn)性收入的持續(xù)合理增長。在我國，以財產(chǎn)性收入為主要來源的政府非稅收入格局一旦形成，作為財政收入的非稅收入是多的好、還是少的好就不再成為兩難選擇，非稅收入比重過高影響財政收入質(zhì)量的觀點(diǎn)也將不攻自破，只要是合法取得的非稅收入，就都是合理的、正常的。

5、加快立法進(jìn)程，提供非稅收入管理制度保障

要突破當(dāng)前非稅收入管理體制機(jī)制性障礙和深層次矛盾，沿著目標(biāo)路徑深入推進(jìn)非稅收入規(guī)范管理，必須加快立法進(jìn)程，鑄造法律利器。要盡快修改《預(yù)算法》，將非稅收入納入《預(yù)算法》規(guī)范之中，從而使《預(yù)算法》成為規(guī)范政府收支預(yù)算的根本之法，使非稅收入預(yù)算管理的法律地位得以確立。要出臺全國性《政府非稅收入征收管理法》，掃清非稅收入單一征收主體和單一預(yù)算管理的法律障礙，形成非稅收入管理的基礎(chǔ)性法律，并根據(jù)非稅收入不同特點(diǎn)和管理需要分類制定專項性法規(guī)。各級地方政府也要盡快制定相關(guān)的細(xì)施細(xì)則和操作規(guī)定，從而構(gòu)建統(tǒng)一的征管法律體系，為強(qiáng)化政府非稅收入管理提供必要的法律保障。

【注釋】

①文章系2012 年度調(diào)研成果，調(diào)研組由湖南省非稅收入征收管理局和永州市非稅局組成，調(diào)研組負(fù)責(zé)人易繼元、趙國平，調(diào)研組成員有周德貴、曹云輝、李志平、帥富成、唐純、鄧瑩、劉志軍等。

②為便于直觀說明非稅收入與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系，文中長沙、永州、張家界三市有關(guān)指標(biāo)均僅指市本級及所轄區(qū)全口徑非稅收入合計數(shù)據(jù)，不是統(tǒng)計口徑中的全市合計數(shù)。

［1］白彥鋒，王 婕，彭雯雯.非稅收入與稅收、經(jīng)濟(jì)增長的動態(tài)關(guān)系分析［J］.稅收經(jīng)濟(jì)研究，2013，(1):56－64.

［2］王 喬，汪柱旺.政府非稅收入對經(jīng)濟(jì)增長影響的實(shí)證分析［J］.當(dāng)代財經(jīng)，2009，(12):28－33.

［3］劉志雄.非稅收入對中國經(jīng)濟(jì)增長的作用——基于全國31個省區(qū)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證［J］.生產(chǎn)力研究，2012，(9):4－6.

［4］易繼元.非稅收入管理的成效、困難及對策措施［J］.湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2011，(3):9－13.

［5］李志友.政府非稅收入管理［M］.北京:人民出版社，2003.2－14.

［6］易繼元.湖南規(guī)范非稅收入管理的對策研究［J］.湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報，2011，(2):93－98.