加強(qiáng)高校預(yù)算管理的對策探討

何詠蓮

(廣州醫(yī)科大學(xué) 財務(wù)處，廣東 廣州 510182)

隨著高等教育體制改革逐步深化，高校資金來源日趨多元化，資金短缺問題也隨辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大而日益嚴(yán)重，凸顯出當(dāng)前高校預(yù)算管理的重要性。高校運(yùn)行的資金籌集、分配與使用，對發(fā)展高等教育事業(yè)極其重要，而預(yù)算管理是高校最為重要的經(jīng)濟(jì)管理手段，是高校組織收入、控制支出、合理分配的依據(jù)，是高校財務(wù)管理的核心。高校預(yù)算管理的好壞，直接決定高校財務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)是否順暢，影響高校的全面、可持續(xù)發(fā)展［1］。目前高校預(yù)算管理存在諸多問題，急需采取多種有效措施建立、健全高校預(yù)算管理體系。

一、高校預(yù)算管理的現(xiàn)狀

改革開放后，伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，高校預(yù)算管理由單一撥款支出預(yù)算向綜合財務(wù)預(yù)算轉(zhuǎn)變，資金來源日趨多元化(見表1)，財政投入機(jī)制改革力度加大、高校資金調(diào)動自主權(quán)受到限制，投資主體更加注重高校教育成本核算和辦學(xué)績效，超前發(fā)展負(fù)債運(yùn)行，財務(wù)風(fēng)險不斷加大［2］。

表1 某高校2007－2009 年收入多元化結(jié)構(gòu)(萬元)

目前高校財務(wù)管理體制實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”與“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”兩種模式，規(guī)模較大的高校一般選擇后一種模式。高校預(yù)算編制以“量入為出、收支平衡”的總原則為前提，堅(jiān)持收入預(yù)算穩(wěn)健，支出預(yù)算“勤儉節(jié)約、統(tǒng)籌兼顧、保證重點(diǎn)”，預(yù)算分配“效益優(yōu)先，兼顧公平”，預(yù)算執(zhí)行“嚴(yán)肅性、權(quán)威性”等原則。高校校級預(yù)算由學(xué)校財務(wù)部門根據(jù)基層單位的收支計(jì)劃，擬出預(yù)算初步方案，經(jīng)學(xué)校財務(wù)決策委員會審議通過后，按照預(yù)算支出分類規(guī)定和管理權(quán)限上報相關(guān)上級主管部門，相關(guān)部門審核匯總，報財政部門核定預(yù)算控制數(shù)(一級預(yù)算單位直接報財政部門);隨后高校預(yù)算部門根據(jù)下達(dá)預(yù)算控制數(shù)，開始編制預(yù)算;最后由各有關(guān)主管部門匯總，報財政部門審核批復(fù)后開始執(zhí)行。整個預(yù)算審批程序被概括為“兩上兩下”程序。高校內(nèi)部預(yù)算的編制過程是以高校財務(wù)預(yù)算編制為基礎(chǔ)，同樣按照“兩上兩下”的基本程序?qū)嵤?(見圖1)。

圖1 高校預(yù)算編制基本程序

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，高校應(yīng)成立預(yù)算委員會。學(xué)校預(yù)算委員會是高校預(yù)算管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，行使相關(guān)職責(zé)權(quán)利，由高校校長、主管財務(wù)副校長(總會計(jì)師)負(fù)責(zé)組織管理，明確校長預(yù)備費(fèi)動用方案，負(fù)責(zé)在學(xué)校教職員工代表大會上報告該校預(yù)算執(zhí)行和決算情況。學(xué)校教職工代表大會和學(xué)校紀(jì)監(jiān)委、審計(jì)處對學(xué)校財務(wù)和預(yù)算實(shí)行監(jiān)督。學(xué)校財務(wù)部門是高校預(yù)算管理的具體執(zhí)行部門，負(fù)責(zé)落實(shí)編制學(xué)校預(yù)算與決算草案等相關(guān)工作。學(xué)校各經(jīng)費(fèi)主管部門各自負(fù)責(zé)編制本部門的經(jīng)費(fèi)需求預(yù)算、決算，并組織與監(jiān)督本部門實(shí)際預(yù)算的執(zhí)行，同時按規(guī)定向?qū)W校財務(wù)部門提交本部門的預(yù)算安排和決算情況。

二、高校預(yù)算管理存在的突出問題

1、預(yù)算管理體制不健全，制度缺位嚴(yán)重

《預(yù)算法》和《高等學(xué)校會計(jì)制度》規(guī)定，高校需建立預(yù)算委員會或財經(jīng)委員會，統(tǒng)籌全校預(yù)算管理工作。目前多數(shù)高校都未建立預(yù)算管理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督與評價的組織體系，整個預(yù)算管理流于形式，沒有明確的目標(biāo)，程序不嚴(yán)密，機(jī)構(gòu)不完備，相關(guān)制度不健全。一些高校連最基本的預(yù)算管理制度都沒有，一些高校雖然有預(yù)算管理制度卻未能按章辦事，有效管理難以到位。諸多高校預(yù)算管理控制力度不夠，因?yàn)榫幹茣r間不充分及預(yù)算指標(biāo)下達(dá)滯后，造成事前控制難以落實(shí);事中監(jiān)控又因控制制度缺失而難以到位，執(zhí)行過程混亂;事后評價則因領(lǐng)導(dǎo)不重視，使得對預(yù)算執(zhí)行情況及結(jié)果的分析不夠詳實(shí)。許多高校缺乏相應(yīng)的監(jiān)控、評價和分析的制度安排，很難準(zhǔn)確、具體分析并評價各部門的具體預(yù)算經(jīng)費(fèi)，較難正確、全面評價預(yù)算資金的實(shí)際使用效益，對各個部門預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行情況與存在的問題，預(yù)算管理部門心中沒數(shù)［3］。

同時，預(yù)算編制、執(zhí)行和考核的相關(guān)制度嚴(yán)重缺位，難以實(shí)現(xiàn)程序與部門間的相互監(jiān)督與制衡。當(dāng)前高校預(yù)算編制程序由三道關(guān)口組成，分別是主管財務(wù)副校長、校長辦公會與教職員工代表大會。但是，當(dāng)前教職員工代表大會投票表決形式化嚴(yán)重，難以對預(yù)算形成真正的最終否決權(quán)。高校預(yù)算執(zhí)行過程中，管理制度缺失突出，造成執(zhí)行過程處于失控狀態(tài)。一些高校針對預(yù)算考核，制定了基本辦法，但對因決策者管理能力、思想方式以及環(huán)境要求錯位而產(chǎn)生的決策失誤和不合理支出等突出問題，沒有完善的考核指標(biāo)與制度配套。預(yù)算編制、執(zhí)行和考核等相關(guān)制度之間缺乏有效、合理的權(quán)力制衡機(jī)制，這是當(dāng)前我國高校預(yù)算管理存在的突出制度障礙。

2、預(yù)算管理理念落后，創(chuàng)新意識缺乏

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要依靠國家財政包干，學(xué)校按上級批準(zhǔn)的計(jì)劃組織編制預(yù)算，按相關(guān)開支標(biāo)準(zhǔn)管理支出，校內(nèi)各學(xué)院及部門只是接受學(xué)校下達(dá)的預(yù)算而不參與預(yù)算編制。這一習(xí)慣性做法并未隨高等教育體制改革的推進(jìn)而有所改觀。

(1)領(lǐng)導(dǎo)不重視，其預(yù)算法規(guī)觀念淡薄。任何預(yù)算制度的成功推行都離不開高層管理者的重視與支持。擴(kuò)招以來，部分高校盲目擴(kuò)大支出規(guī)模，不從學(xué)校實(shí)際財力出發(fā)，編制赤字預(yù)算。這與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算管理理念落后密切相關(guān)。高校的校(院)長普遍實(shí)行任期制，該制度容易造成管理者急功近利。

(2)經(jīng)營理念和成本效益意識缺乏。高校雖屬非營利性組織，但仍是一個具體法人，具有相應(yīng)獨(dú)立核算的主體資格。當(dāng)前環(huán)境下，它與企業(yè)一樣需要強(qiáng)調(diào)經(jīng)營運(yùn)作，具有成本與效益意識。然而，目前高校管理中，許多管理者仍然將其“非營利性”屬性等同于只講究社會效益，不考慮成本。高等院校是我國科技創(chuàng)新體系的重要組成部分，但其“跑部錢進(jìn)”問題同樣突出。高校管理隊(duì)伍中爭資源、重投入、輕產(chǎn)出思想比較嚴(yán)重。當(dāng)前我國高校處于快速擴(kuò)張時期，各類資源需求迫切，但是資源的利用率，尤其是物資資源利用率普遍不高。許多部門存在資源閑置，有效利用率低等問題，一些急缺的、貴重的教學(xué)科研儀器設(shè)備在一些高校長期得不到有效、合理的利用。

如圖4 所示，實(shí)線是（s，p，o）的所有有效時間，虛線是要刪除數(shù)據(jù)的有效時間。情況1：[start，end]包含[t1，t2]，或者相等，直接刪除（s，p，o）[t1，t2]記錄；2：（s，p，o）在[t1，start-1]的時間內(nèi)有效，修改記錄（s，p，o）有效時間為[t1，start-1]；3：（s，p，o）在[start，end]的時間內(nèi)無效，刪除操作不用執(zhí)行；4：（s，p，o）在[t3，start-1]和[end+1，t4]時間內(nèi)是有效的，修改記錄（s，p，o）有效時間為[t3，start-1]，再插入一條記錄（s，p，o）[end+1，t4]。

(3)基層管理者預(yù)算管理素養(yǎng)差。高?；鶎庸芾碚唛L期脫離預(yù)算的編制與決策，使得其相關(guān)預(yù)算素養(yǎng)普遍不高，預(yù)算管理意識不強(qiáng)。第一，一些基層管理者對預(yù)算的基本認(rèn)識存在偏差，把預(yù)算只是簡單地當(dāng)作一個資金分配與使用的事先計(jì)劃，預(yù)算始終以實(shí)際收支為中心。第二，對預(yù)算經(jīng)費(fèi)的使用存在認(rèn)識偏差，將部門經(jīng)費(fèi)當(dāng)作自己部門的費(fèi)用，如何利用不考慮預(yù)算的安排。第三，對預(yù)算態(tài)度消極，循規(guī)蹈矩利用學(xué)校經(jīng)費(fèi)，排斥經(jīng)費(fèi)預(yù)算。第四，經(jīng)費(fèi)節(jié)約意識差，各基層部門節(jié)流效果不佳。第五，對收入預(yù)算普遍不重視，相關(guān)管理者認(rèn)為，測算和確定預(yù)算收入是財務(wù)部門的工作，與本部門沒有關(guān)系，本部門只需關(guān)注資金的分配。第六，大局觀缺失，缺乏主動性和責(zé)任心，始終把部門工作與部門所獲取的利益與資源緊密掛鉤，不從學(xué)校全局考慮。

3、預(yù)算編制不科學(xué)，缺乏準(zhǔn)確性和權(quán)威性

高校預(yù)算的基本任務(wù)是保證高校年度內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)正常運(yùn)行，但高校預(yù)算也應(yīng)具有前瞻性、戰(zhàn)略性。在歷史制度慣性作用下，我國高校一直缺乏管理與經(jīng)營的自主性，難以有效對本單位事業(yè)發(fā)展做出長遠(yuǎn)規(guī)劃，編制預(yù)算時難以針對長、短期目標(biāo)進(jìn)行整合，預(yù)算管理的資源配置功能受到嚴(yán)重抑制。當(dāng)前，高校預(yù)算編制不科學(xué)，不準(zhǔn)確，缺乏權(quán)威性［4］。

(1)預(yù)算編制參與主體單一，未能廣泛發(fā)動。高校對預(yù)算管理一直重視不夠，預(yù)算編制主要由財務(wù)部門和個別有關(guān)人員完成，未能廣泛發(fā)動實(shí)際執(zhí)行部門參與。學(xué)校教學(xué)部門、科研部門、后勤管理部門等都脫離預(yù)算編制的基本過程。同時，這些部門也沒有主動參與預(yù)算編制的意識，整個過程被動接受財務(wù)部門下達(dá)的預(yù)算指標(biāo)。預(yù)算編制參與主體單一，加重各部門對預(yù)算管理的忽視。由于預(yù)算編制參與人員過窄，信息不充分、不完全，無法對學(xué)校預(yù)算編制提供切實(shí)可靠的依據(jù)，預(yù)算編制缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的論證。

(2)預(yù)算編制時間短，編制程序不合理。

編制時間合理和論證科學(xué)縝密是預(yù)算編制科學(xué)合理的根本保障。目前高校實(shí)施的部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算編制均由學(xué)校個別預(yù)算管理人員操辦，整個預(yù)算編制時間安排短，編制內(nèi)容卻非常多，任務(wù)繁重。相關(guān)編制人員對學(xué)校整體事業(yè)發(fā)展規(guī)劃不夠了解，一些預(yù)算項(xiàng)目和指標(biāo)論證不夠充分、系統(tǒng)，沒有經(jīng)過民主程序討論。相關(guān)編制人員為在最短時間內(nèi)完成任務(wù)，只能盡快將預(yù)算盤子湊齊，造成預(yù)算計(jì)劃先天不足，造成執(zhí)行過程問題不斷，調(diào)整、追加經(jīng)費(fèi)事件頻繁，侵蝕預(yù)算的嚴(yán)肅性。

(3)預(yù)算編制缺乏靈活性，方法單一。傳統(tǒng)的“基數(shù)加量”預(yù)算編制方法一直被高校沿用至今［5］。這種方法以上年度收人與支出為基數(shù)，綜合考慮當(dāng)年收人與支出增減因素，最終明確預(yù)算年度收支計(jì)劃，操作簡單。但這種編制方法因?yàn)樵诰幹茣r過度依賴上年度收入與支出基數(shù)，未能充分考慮基數(shù)到底是否合理，難以真正充分考慮當(dāng)年項(xiàng)目的變動因素，容易產(chǎn)生不合理支出持續(xù)存在、合理的支出得不到預(yù)算等問題，難以調(diào)動各部門增收節(jié)支的積極性，引發(fā)預(yù)算經(jīng)費(fèi)剛性增長的事實(shí)，造成資源浪費(fèi)嚴(yán)重。相關(guān)部門試圖推行“零基預(yù)算法”編制預(yù)算，但實(shí)際應(yīng)用卻未見效，未能完全真正落實(shí)［6］。

(4)預(yù)算編制內(nèi)容不全面，預(yù)算功能不全。高校收入支出日益復(fù)雜，但相關(guān)規(guī)定及口徑并未與時俱進(jìn)，使得當(dāng)前高校預(yù)算編制的內(nèi)容不全面①。一方面，負(fù)債未能在預(yù)算中體現(xiàn)，目前部分高校直接將貸款不列入預(yù)算，而將發(fā)生的貸款全部掛在應(yīng)付款科目內(nèi);有些高校將可能償還的貸款和相應(yīng)利息支出包含在預(yù)算中，對于無法歸還的貸款本金掛在應(yīng)付款科目內(nèi)。如此操作會造成高校預(yù)算收支平衡的虛假，而不是真正意義上的收支平衡。另一方面，高校收入與支出預(yù)算不全面，按照部門預(yù)算編制的基本要求，綜合預(yù)算應(yīng)包括學(xué)校全部收入和全部支出［7］，但許多高校都沒有將其下屬學(xué)院、系部、處室的創(chuàng)收與支出放到學(xué)校綜合預(yù)算中，預(yù)算不全面問題突出。為了個別部門或集團(tuán)的利益，很多高校采取截留收入、私設(shè)“小金庫”、搞資金體外循環(huán)等方式，脫離預(yù)算的監(jiān)督管理。一些學(xué)校所屬二級單位通過提供科技服務(wù)，開展培訓(xùn)與咨詢等提取發(fā)展基金，發(fā)展基金的具體支出不包括在預(yù)算范圍內(nèi)。

(5)部門預(yù)算與學(xué)校內(nèi)部預(yù)算“兩張皮”，嚴(yán)重?fù)p害預(yù)算權(quán)威性。部門預(yù)算與學(xué)校內(nèi)部預(yù)算“兩張皮”問題在高校普遍存在，產(chǎn)生原因有外部政策與制度原因，有高校內(nèi)部自身原因。部門預(yù)算編制時間安排設(shè)定在每年十月份，高校相關(guān)主管部門匯總平衡，上報財政部門，經(jīng)過“二上二下”程序，最后通過人代會討論后，于預(yù)算年度的三月份下達(dá)學(xué)校預(yù)算指標(biāo);而高校內(nèi)部預(yù)算的編制則由于財政預(yù)算指標(biāo)尚未下達(dá)、學(xué)校招生人數(shù)難以確定等因素影響，致使實(shí)際預(yù)算編制需拖到預(yù)算年度的二、三月份才開始，實(shí)際下達(dá)預(yù)算指標(biāo)時間更遲?？陀^上造成部門預(yù)算與學(xué)校內(nèi)部預(yù)算難以統(tǒng)一。另外，依據(jù)國家一般預(yù)算支出會計(jì)科目，部門預(yù)算支出項(xiàng)目分基本支出和項(xiàng)目支出編制，而校內(nèi)部門預(yù)算則根據(jù)高校內(nèi)部自身所制定的一系列預(yù)算經(jīng)費(fèi)分配標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合教學(xué)部門、科研部門、管理部門的特點(diǎn)來編制，造成部門預(yù)算與學(xué)校內(nèi)部預(yù)算難以一致。還有高校內(nèi)部預(yù)算管理層次與其教學(xué)管理層次不相匹配，財權(quán)與事權(quán)不結(jié)合，高校內(nèi)部預(yù)算不清晰，嚴(yán)重影響預(yù)算執(zhí)行。部門預(yù)算與學(xué)校內(nèi)部預(yù)算“兩張皮”，使得預(yù)算調(diào)整成為常態(tài)，嚴(yán)重?fù)p害預(yù)算權(quán)威性。

4、預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，監(jiān)督控制乏力

高校預(yù)算執(zhí)行是一個薄弱環(huán)節(jié)。目前高校普遍存在重預(yù)算、輕執(zhí)行傾向。一是預(yù)算執(zhí)行缺乏剛性，高校預(yù)算管理出現(xiàn)“軟化”、“弱化”問題，預(yù)算指標(biāo)缺乏約束力，年初爭預(yù)算、年中等追加、年末超預(yù)算情況經(jīng)常發(fā)生(見表2);二是預(yù)算執(zhí)行缺乏嚴(yán)肅性，一些部門在預(yù)算編制時不科學(xué)認(rèn)證，造成有效執(zhí)行困難，集中支出、突擊使用或寅吃卯糧等現(xiàn)象時有發(fā)生;三是預(yù)算執(zhí)行過程管理不到位，預(yù)算下達(dá)之后，一些高校未能對預(yù)算整個執(zhí)行過程及時有效監(jiān)控、跟蹤管理和指標(biāo)考核。高校各基層部門也沒有將預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算進(jìn)度信息及時反饋，預(yù)算管理實(shí)際部門難以對預(yù)算執(zhí)行做到心中有數(shù)。

表2 某高校預(yù)算執(zhí)行情況表(單位:萬元)

預(yù)算控制力嚴(yán)重不足在高校預(yù)算管理中普遍存在。諸多高校缺乏完整、有效的預(yù)算控制系統(tǒng)，預(yù)算執(zhí)行過程遇到各種主客觀因素影響時難以做出及時反應(yīng)，預(yù)算管理難以調(diào)控到位。一些高校沒有真正建立和健全預(yù)算管理制度體系，有的高校雖然制定了預(yù)算管理制度，卻有章不循、隨意更改，資金流動與實(shí)際控制脫節(jié)，資金體外循環(huán)嚴(yán)重。有的高校因?yàn)轭A(yù)算管理制度缺失，引發(fā)事前監(jiān)督不嚴(yán)、事中控制不力、事后審計(jì)監(jiān)督不到位等諸多問題。

5、預(yù)算考核及評價機(jī)制不全，缺乏激勵與約束作用

長期以來，高校財務(wù)管理和內(nèi)部各職能部門，申請經(jīng)費(fèi)預(yù)算時只重視前期爭項(xiàng)目、爭預(yù)算、爭經(jīng)費(fèi)，缺乏對項(xiàng)目的過程管理和經(jīng)費(fèi)投入后項(xiàng)目的績效考核和評價，普遍存在“資源匱乏與浪費(fèi)嚴(yán)重并存”問題。這與高校預(yù)算考核評價制度不健全、未能有效激勵和約束各職能部門科學(xué)編制預(yù)算、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算、有效利用資源密不可分［8］。具體表現(xiàn)，一是對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺乏深度分析，難以為有效改進(jìn)預(yù)算編制與執(zhí)行效率提供借鑒②;二是缺乏業(yè)績考核與獎懲制度，未能激發(fā)和約束職能部門有效實(shí)施預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)算效果。

6、管理人才嚴(yán)重不足，信息系統(tǒng)建設(shè)滯后

高校預(yù)算管理工作事關(guān)全局，必須有一支高素質(zhì)的人才隊(duì)伍。高校目前專門預(yù)算管理人才少之又少，主管該工作的財會隊(duì)伍整體素質(zhì)也不高。諸多高校財務(wù)人員，難以得到及時有效的預(yù)算管理培訓(xùn)。一些財務(wù)人員對預(yù)算管理的重要性、科學(xué)性、技術(shù)性缺乏必要認(rèn)知、正確理解和準(zhǔn)確把握。預(yù)算管理人才嚴(yán)重不足，是當(dāng)前預(yù)算管理出現(xiàn)諸多問題的“智力”根源。

信息不對稱、不充分是影響預(yù)算管理最重要的因素之一。信息技術(shù)的發(fā)展為預(yù)算管理提供了更好的技術(shù)支撐。目前高校預(yù)算管理信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，財務(wù)軟件中的會計(jì)核算與預(yù)算管理脫節(jié)。一些高校的財務(wù)軟件中雖然有預(yù)算管理模塊，但只是將被批準(zhǔn)的項(xiàng)目指標(biāo)控制數(shù)下達(dá)到會計(jì)核算系統(tǒng)，主要控制是否超支，對項(xiàng)目招標(biāo)、簽約、采購等過程還沒有建立相應(yīng)的信息化數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)。預(yù)算管理信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，導(dǎo)致分析預(yù)算執(zhí)行情況工作量大、效率低，使得預(yù)算管理的適時監(jiān)控難以實(shí)施。信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，嚴(yán)重影響預(yù)算管理諸多功能的發(fā)揮。據(jù)調(diào)查，目前諸多高校財務(wù)軟件中預(yù)算管理模塊的應(yīng)用較少，一方面，因?qū)W校和上級預(yù)算主管部門對高校預(yù)算要求不高，預(yù)算管理部門沒有使用該模塊的壓力;另一方面，財務(wù)軟件中的預(yù)算管理模塊開發(fā)應(yīng)用還不足，使得預(yù)算管理部門使用該模塊缺乏動力。

三、加強(qiáng)高校預(yù)算管理的對策建議

健全和完善高校預(yù)算管理既是預(yù)算管理制度演變的需要，也是高校形勢發(fā)展所迫。健全和完善高校預(yù)算管理制度的過程，既是打破原有預(yù)算管理模式，也是解決高校預(yù)算管理問題的過程。需要高校內(nèi)外環(huán)境政策積極變革，需要高校圍繞預(yù)算管理銳意創(chuàng)新，采取多項(xiàng)措施，持之以恒地強(qiáng)化制度建設(shè)。

1、健全和完善高校預(yù)算管理的外部宏觀政策與法規(guī)建設(shè)

通過外部政策的調(diào)整與相關(guān)法律、法規(guī)的完善，為高校預(yù)算管理改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，加快預(yù)算管理制度改革的推進(jìn)。一方面，要進(jìn)一步完善預(yù)算相關(guān)立法與制度。我國預(yù)算制度改革需要以憲法原則為理念，進(jìn)一步完善預(yù)算法為核心的基本預(yù)算法案基礎(chǔ)上，形成較為明確的預(yù)算原則，以理清當(dāng)前預(yù)算責(zé)權(quán)不清的現(xiàn)狀。另一方面，要加快高等教育財政體制改革，變革相關(guān)會計(jì)制度。當(dāng)前高等教育財政存在的問題，對高校預(yù)算管理產(chǎn)生制度上的制約或影響。要重塑中央財政與地方財政對高等教育的財政分權(quán)模式，建立高校教育基金制度。加快推進(jìn)高等教育經(jīng)費(fèi)財政撥款模式的同時，加強(qiáng)績效評價，增強(qiáng)撥款的科學(xué)性和透明度，提高資金利用效率。同時，需要完善高等教育管理體制，為高校內(nèi)部管理體制改革創(chuàng)造條件。通過變革和完善高校財務(wù)會計(jì)制度，合理設(shè)置收支科目，把部門預(yù)算與財務(wù)決算更好地銜接起來。要進(jìn)一步明晰基本支出與項(xiàng)目支出、基本經(jīng)費(fèi)收入與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)收入的具體內(nèi)涵，完善會計(jì)核算科目的設(shè)置，促使其與預(yù)算科目保持口徑一致。

2、健全和完善高校管理體制與組織結(jié)構(gòu)

改革高校內(nèi)部管理體制，合理劃分學(xué)校、學(xué)院和系的管理權(quán)，重新組建與其管理體制相適應(yīng)的組織結(jié)構(gòu)。高校管理體制有必要搞好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，確立好管理權(quán)力核心的基礎(chǔ)上，調(diào)低管理重心，合理分權(quán)分級管理。在新的管理體制和組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，劃分好財權(quán)與事權(quán)，推進(jìn)高校預(yù)算管理改革。變革高校管理體制基礎(chǔ)上，革新高校組織結(jié)構(gòu)模式，將原職能制組織結(jié)構(gòu)模式改造為直線職能制組織結(jié)構(gòu)模式。這種模式融合直線制組織結(jié)構(gòu)模式與職能制組織結(jié)構(gòu)模式的特點(diǎn)，對學(xué)校管理人員進(jìn)行分類:一類是對垂直下級實(shí)行統(tǒng)一指揮、全面負(fù)責(zé)的人員;一類是只對下級進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)與參謀咨詢，但不對下級實(shí)施直接指揮和下達(dá)命令的人員?？朔囝^領(lǐng)導(dǎo)、政令不一、內(nèi)耗矛盾等問題，發(fā)揮政令統(tǒng)一、決策快速、權(quán)責(zé)明確等直線制組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，激活職能部門業(yè)務(wù)專長。新的管理體制與組織結(jié)構(gòu)模式下，我國高校實(shí)施校長負(fù)責(zé)制，以學(xué)術(shù)管理為中心，以專家教授治校為根本，構(gòu)建學(xué)校、學(xué)院和系的三級管理機(jī)構(gòu)，為高校預(yù)算管理改革創(chuàng)造和諧良好的內(nèi)部環(huán)境。

3、強(qiáng)化高校預(yù)算管理的組織體系

高校預(yù)算管理功能的有效發(fā)揮需要通過建立和健全預(yù)算管理組織體系來實(shí)現(xiàn)，組織體系是有效實(shí)施預(yù)算管理的組織基礎(chǔ)。該組織體系應(yīng)按決策層、管理層、執(zhí)行層、監(jiān)督層等四個層次來設(shè)置，構(gòu)建起有效的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和考核等相互連通的權(quán)力制衡機(jī)制(見圖2)。

圖2 高校預(yù)算管理組織體系

成立預(yù)算管理委員會，使其履行預(yù)算管理的決策職能。建立綜合預(yù)算管理辦公室，具體承擔(dān)預(yù)算管理工作的組織、指揮與協(xié)調(diào)工作。針對高校預(yù)算編制應(yīng)廣泛參與的特點(diǎn)，在強(qiáng)化高校預(yù)算管理組織體系的過程中，要建立預(yù)算責(zé)任人制度。依靠該制度的建立，真正將預(yù)算管理的組織體系延伸到業(yè)務(wù)部門，為業(yè)務(wù)部門真正參與到預(yù)算管理提供組織保證。高?？梢园凑詹?處)或下屬學(xué)院為單位，設(shè)定預(yù)算責(zé)任負(fù)責(zé)人。對于臨時性的較大項(xiàng)目或跨部門項(xiàng)目，可設(shè)置單獨(dú)的、臨時的預(yù)算責(zé)任人。通過該制度的建立，有利于將預(yù)算管理和其他基礎(chǔ)管理工作有機(jī)地結(jié)合在一起，并反饋預(yù)算管理所需要的實(shí)際信息，為預(yù)算管理委員會的預(yù)算審批、考核以及未來預(yù)算變革等提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。同時，要成立預(yù)算審計(jì)委員會，監(jiān)督各責(zé)任單位預(yù)算執(zhí)行情況。還要建立業(yè)績考核委員會，強(qiáng)化預(yù)算的績效考核，加強(qiáng)全面績效管理。

4、革新預(yù)算管理理念，強(qiáng)化人本管理

高校預(yù)算管理要強(qiáng)調(diào)以人為本，充分發(fā)揮人的主觀能動性，鼓勵全員參與。同時，要樹立市場導(dǎo)向的高校預(yù)算理念，強(qiáng)化成本節(jié)約理念，增強(qiáng)預(yù)算風(fēng)險意識。隨著社會經(jīng)濟(jì)一體化、全球化的進(jìn)一步向前推進(jìn)，在國內(nèi)各高校競爭日益激烈的同時，高校國際化競爭也在加劇。高校有必要在統(tǒng)籌安排教學(xué)、科研的基礎(chǔ)上，以提升自身市場競爭力為目標(biāo)。從發(fā)達(dá)國家高?；I資趨勢看，通過競爭獲取資源將會成為我國高校今后籌資的重要渠道。高校招生規(guī)模將日益通過市場競爭來確定，而規(guī)模的確定，就意味著高校教育財政撥款資源的多少。而對高?？蒲许?xiàng)目來說，通過競爭來獲取資源，盡可能強(qiáng)化其科研成果的市場轉(zhuǎn)化尤為重要。以市場為導(dǎo)向，應(yīng)成為高校預(yù)算所必須具有的理念，這將日益關(guān)系到高校的生存與發(fā)展。

在新的會計(jì)準(zhǔn)則下，我國高校將強(qiáng)化成本核算，這為高校樹立成本節(jié)約理念創(chuàng)造了條件。同時，在高?；I資來源日益多元化的環(huán)境下，出資人壓力也將促使高校加強(qiáng)成本核算與控制。社會捐助會成為今后高校較為重要的經(jīng)費(fèi)來源，而要獲得社會捐助，就必須要能較好地保證經(jīng)費(fèi)的合理使用。目前，我國高校財務(wù)風(fēng)險日益增大，這是高校與市場經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合的一種必然趨勢。為此，我國高校有必要正確認(rèn)識風(fēng)險，謀劃風(fēng)險，采取有效措施規(guī)避、防范風(fēng)險。增強(qiáng)高校預(yù)算風(fēng)險意識，是克服高校盲目發(fā)展的“鎮(zhèn)定劑”。

5、科學(xué)運(yùn)用各種預(yù)算方法，健全預(yù)算管理體系

綜合運(yùn)用各種預(yù)算方法，進(jìn)行高校預(yù)算編制，既是高校發(fā)展的需要，也符合實(shí)際操作的需要?？冃ьA(yù)算既是一種預(yù)算方法，也可作為一種管理工具滲透到預(yù)算管理的每一個環(huán)節(jié)。通過“績”，明確目標(biāo)，以此引導(dǎo)各類預(yù)算科目的設(shè)定;通過“算”，強(qiáng)化預(yù)算科目的成本核算;通過“效”，強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向和考核?？冃Ч芾響?yīng)作為高校一種非常重要的工作，全程貫穿在預(yù)算管理的每一個環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)管理與預(yù)算兩性循環(huán)，相互促進(jìn)。

要正確區(qū)分高校收支，合理選擇預(yù)算編制方法［9］。不同的預(yù)算方法，有其各自的優(yōu)弊。為發(fā)揮其優(yōu)勢，有必要將高校收支給予合理分類，結(jié)合各項(xiàng)收支特點(diǎn)，選擇適宜預(yù)算編制方法，實(shí)施動態(tài)管理［10］。例如，為提高效率，對于人員經(jīng)費(fèi)、日常辦公經(jīng)費(fèi)以及職能比較簡單的部門，可采用增量預(yù)算法，目的在于提高效率，為防止這些經(jīng)費(fèi)的剛性膨脹，可設(shè)定3 年(或5 年)期限，進(jìn)行一次重新核定，以保證基數(shù)的合理性③(見圖3);零基預(yù)算則應(yīng)用于學(xué)校發(fā)展性支出項(xiàng)目預(yù)算的編制，包括專項(xiàng)資金和重大項(xiàng)目支出等。此外，要進(jìn)一步優(yōu)化預(yù)算編制程序，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的過程管理，完善預(yù)算管理的績效評價指標(biāo)體系?！澳繕?biāo)、有效性和效率”三位一體的預(yù)算原則是當(dāng)前西方國家政府公共支出的指導(dǎo)原則。當(dāng)高校綜合運(yùn)用多種預(yù)算方法，將促使預(yù)算編制程序由原來的鏈狀編制流程向環(huán)狀編制流程轉(zhuǎn)變，成為一個上下互動的循環(huán)系統(tǒng)。首先，可以考慮將預(yù)算周期調(diào)整為以學(xué)年度為會計(jì)預(yù)算周期;其次，將管理責(zé)任下放到預(yù)算歸口管理部門，通過擴(kuò)大管理部門預(yù)算資源分配的自主權(quán)，增強(qiáng)管理部門對預(yù)算本身的參與性;第三，有效制定各種預(yù)算指標(biāo)，加強(qiáng)事業(yè)計(jì)劃的安排與管理;第四，完善定期追蹤、檢查和分析制度，及時獲取預(yù)算收支情況，改變高校重編制、輕執(zhí)行的現(xiàn)狀;第五，合理設(shè)定衡量資源利用效率的評價指標(biāo)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)與社會效益指標(biāo)考核各部門綜合效益［9］。

圖3 基數(shù)增量預(yù)算與零基預(yù)算的有機(jī)結(jié)合

6、建立和健全高校預(yù)算信息系統(tǒng)

預(yù)算管理中，信息的收集、處理和利用是非常重要的工作。要提高高校預(yù)算管理制度的動態(tài)反應(yīng)能力，強(qiáng)化預(yù)算功能的發(fā)揮，就需要盡快建立和健全高校預(yù)算信息系統(tǒng)。首先，要建立綜合預(yù)算信息平臺。以當(dāng)前高速發(fā)展的信息技術(shù)為基礎(chǔ)，建立綜合預(yù)算信息平臺，實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息自動化處理;建立預(yù)算信息處理數(shù)據(jù)庫，為預(yù)算分析與評價提供重要的數(shù)據(jù)支撐。信息平臺上通學(xué)校決策層，下聯(lián)各學(xué)院(部門)預(yù)算執(zhí)行信息傳遞與反饋網(wǎng)絡(luò)。其次，要科學(xué)編制基礎(chǔ)信息與數(shù)據(jù)工作。完善和優(yōu)化各類基礎(chǔ)信息與數(shù)據(jù)的編制，使信息與數(shù)據(jù)更真實(shí)、更準(zhǔn)確。這些都是基礎(chǔ)性工作，但是對于預(yù)算管理整體水平的提升又非常重要。只有做好這些工作，才能真正搞好高校預(yù)算管理。最后，要建立預(yù)算信息報告制度。通過定期與不定期的信息報告，將預(yù)算執(zhí)行情況，如執(zhí)行進(jìn)度、結(jié)構(gòu)、效果的綜合分析與評價及時反饋各責(zé)任主體。

【注釋】

①據(jù)對某高校的調(diào)查，該校每年預(yù)算外收入占總收入的比重都在30%以上，這佐證了當(dāng)前高校預(yù)算編制內(nèi)容不全面問題突出，也說明高校要推行全面預(yù)算，其難度會非常大。

②該校預(yù)算執(zhí)行差異較大，但是該校對差異產(chǎn)生的原因分析只有一條:財政撥款時間太遲。

③這是一種簡單的變通，是基數(shù)增量預(yù)算與零基預(yù)算的有機(jī)結(jié)合。

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