城市生活垃圾處理收費(fèi)存在的問(wèn)題及對(duì)策——對(duì)桂林市的調(diào)研統(tǒng)計(jì)分析

趙 娟

（桂林市環(huán)境衛(wèi)生管理處，廣西 桂林 541001）

桂林市是一座旅游名城，創(chuàng)造一個(gè)干凈、整潔的城市環(huán)境是促進(jìn)旅游、招商、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提。桂林市從1988年開(kāi)始實(shí)行挨家挨戶上門(mén)收集生活垃圾有償服務(wù)，為全國(guó)首個(gè)實(shí)行上門(mén)收集垃圾的城市。上門(mén)服務(wù)的實(shí)行極大地推動(dòng)了桂林市環(huán)衛(wèi)工作的發(fā)展，而垃圾收費(fèi)制度的建立更是為垃圾無(wú)害化處理建立穩(wěn)定的資金來(lái)源渠道。

1 桂林市生活垃圾處理收費(fèi)現(xiàn)狀

1.1 管理模式及收費(fèi)方式

桂林市日常環(huán)境衛(wèi)生清掃保潔及垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)工作實(shí)行兩級(jí)政府（市、城區(qū)政府）、三級(jí)管理（市市容局和市環(huán)衛(wèi)處、城區(qū)、街道）的環(huán)衛(wèi)作業(yè)運(yùn)行機(jī)制，屬地管理，五個(gè)城區(qū)（象山、秀峰、七星、疊彩、雁山）環(huán)衛(wèi)站負(fù)責(zé)轄區(qū)日常環(huán)衛(wèi)業(yè)務(wù)開(kāi)展，市級(jí)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督和協(xié)調(diào)。生活垃圾處理費(fèi)收費(fèi)工作通常由城區(qū)環(huán)衛(wèi)工人按各自服務(wù)的片區(qū)挨家挨戶上門(mén)收取。

1.2 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

桂林市生活垃圾處理費(fèi)現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按桂林市物價(jià)局《關(guān)于我市城區(qū)垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的批復(fù)》（市價(jià)字[2004]37號(hào)）文件執(zhí)行，居民按7元/戶·月計(jì)征。

1.3 近幾年的收費(fèi)情況

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)、城市規(guī)模的擴(kuò)大，桂林市生活垃圾處理實(shí)行上門(mén)服務(wù)的居民戶數(shù)不斷在增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年實(shí)行上門(mén)服務(wù)的居民戶數(shù)達(dá)到了26萬(wàn)戶，比2011年增加3萬(wàn)戶，增長(zhǎng)了約 13%。但生活垃圾處理費(fèi)年實(shí)收金額卻增長(zhǎng)緩慢，2012年實(shí)收金額為1084萬(wàn)元，只比2011年增長(zhǎng)了2.3%（見(jiàn)表1）。

表1 桂林市2010～2012年度生活垃圾處理費(fèi)征收情況統(tǒng)計(jì)表

2 存在問(wèn)題

生活垃圾處理費(fèi)是一項(xiàng)在政府主導(dǎo)下制定統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的公益性經(jīng)營(yíng)服務(wù)收費(fèi)，取之于民、用之于民。但在收費(fèi)過(guò)程中，仍存在諸多問(wèn)題亟待解決。

2.1 現(xiàn)行收費(fèi)方式相對(duì)落后

由環(huán)衛(wèi)工人挨家挨戶上門(mén)收取生活垃圾處理費(fèi)的收費(fèi)方式存在很大的不足。一是耗費(fèi)時(shí)間、人力較多。二是收費(fèi)過(guò)程中容易出現(xiàn)討價(jià)還價(jià)甚至拒（欠）繳現(xiàn)象。三是對(duì)拒（欠）繳費(fèi)對(duì)象，收費(fèi)方缺乏有效執(zhí)行手段[1]。上門(mén)收費(fèi)方式主要依賴(lài)?yán)U費(fèi)方的主動(dòng)配合，若繳費(fèi)方拒繳、欠繳費(fèi)，環(huán)衛(wèi)工人既無(wú)法采取像水電部門(mén)斷水?dāng)嚯娔菢拥膹?qiáng)制措施來(lái)制止居民繼續(xù)傾倒垃圾，也無(wú)法采取處罰手段（比如罰款）或者其他對(duì)抗性質(zhì)的手段（比如不清運(yùn)垃圾）來(lái)強(qiáng)迫對(duì)方繳費(fèi)[2]。

2.2 收費(fèi)率低

從表1可看出，桂林市生活垃圾處理費(fèi)2010至2012年每年應(yīng)收未收的金額呈遞增趨勢(shì)，分別為 726萬(wàn)元、756萬(wàn)元和803萬(wàn)元，均超過(guò)700萬(wàn)元，三年累計(jì)未收金額超2200萬(wàn)元。而全市平均收費(fèi)率卻呈下降趨勢(shì)，分別為58.6%、58.4%和57.4%，收費(fèi)率均未達(dá)到60%。

造成收費(fèi)率低除上述收費(fèi)方式落后原因外，還有其它多方面原因，主要包括：

（1）收費(fèi)環(huán)節(jié)存在資金流失情況。環(huán)衛(wèi)工人在收取垃圾處理費(fèi)的同時(shí)應(yīng)給住戶開(kāi)具統(tǒng)一正規(guī)的發(fā)票作為收費(fèi)憑證，但由于缺乏有效監(jiān)管，不排除個(gè)別工人在收費(fèi)過(guò)程中，足額收了費(fèi)卻并未開(kāi)具發(fā)票，或者在收費(fèi)過(guò)程中與住戶協(xié)商，少收免開(kāi)發(fā)票。這些未開(kāi)發(fā)票的費(fèi)用被順利截流，流向未知。近年來(lái)，城區(qū)環(huán)衛(wèi)部門(mén)對(duì)部分上門(mén)服務(wù)點(diǎn)實(shí)行劃片承包，確定承包額后由承包部門(mén)上門(mén)服務(wù)，每年繳納規(guī)定的承包款，多出部分為承包利潤(rùn)。這雖然在一定程度上保證了一定的收費(fèi)額度，但也難免資金流失。

（2）部分市民對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的公平性存在質(zhì)疑，對(duì)環(huán)衛(wèi)行業(yè)的理解包容尊重不夠。桂林市生活垃圾處理費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)為居民7元/戶·月，摒棄了每戶人口數(shù)、收入水平、消費(fèi)水平等各種垃圾產(chǎn)生量的影響因素，搞一刀切。部分住戶認(rèn)為這非常不公平，并以此為理由與收費(fèi)人員玩起了躲貓貓，好不容易被堵在門(mén)口要求繳費(fèi)時(shí)，對(duì)方能理直氣壯地回答：憑什么？我一個(gè)禮拜都產(chǎn)生不了一袋垃圾；另一方面，也有部分居民是刻意不愿繳納垃圾費(fèi)。收費(fèi)難，倘若是城郊結(jié)合部尚可理解，畢竟住戶相對(duì)經(jīng)濟(jì)上比較困難，可如果是高檔小區(qū)住戶，就難免讓人費(fèi)解了。筆者曾不止一次看到工人眼里噙著淚花抱怨：敲了半小時(shí)的門(mén)，明明聽(tīng)到屋里麻將聲聲，為什么不肯開(kāi)門(mén)？工人上門(mén)收費(fèi)過(guò)程中被居民暴打或者干脆放狗咬的報(bào)道也不鮮見(jiàn)，這就不單單是不肯繳費(fèi)那么簡(jiǎn)單了。

（3）環(huán)衛(wèi)工人隊(duì)伍招工難、留工難現(xiàn)象突出，管理難度大，影響環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而影響收費(fèi)率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2012年12月，桂林市環(huán)衛(wèi)一線工人的平均工資約為1200元/月，僅與廣西最低工資標(biāo)準(zhǔn)持平。這與工人的勞動(dòng)量明顯不成正比。桂林市上門(mén)服務(wù)戶數(shù)（包含單位團(tuán)體、門(mén)店、餐飲、企業(yè)等其他計(jì)征單位）約33萬(wàn)余戶，平均每個(gè)工人服務(wù)戶數(shù)約為600余戶（見(jiàn)表2），大大超出了部頒勞動(dòng)定額340戶的標(biāo)準(zhǔn)。待遇偏低及超負(fù)荷作業(yè)在一定程度影響了工人的工作熱情及作業(yè)質(zhì)量，如垃圾收運(yùn)未做到日產(chǎn)日清或在收運(yùn)過(guò)程中垃圾散落造成二次污染等，居民投訴后，管理層也不敢多加責(zé)備，因?yàn)橐粋€(gè)蘿卜一個(gè)坑，一旦工人離職，則他所負(fù)責(zé)片區(qū)的上門(mén)服務(wù)工作面臨停頓。這使得管理部門(mén)頗為被動(dòng)，而居民在繳費(fèi)時(shí)也會(huì)以服務(wù)不到位為由拒繳或少繳。

表2 桂林市五城區(qū)環(huán)衛(wèi)有償上門(mén)服務(wù)現(xiàn)狀表

3 對(duì)策

上述問(wèn)題的存在，阻礙了城市生活垃圾處理費(fèi)征收工作的順利進(jìn)行，進(jìn)一步會(huì)影響到垃圾無(wú)害化處理工作的開(kāi)展，必須采取有效的政策措施加以解決。

3.1 將城市生活垃圾處理費(fèi)定性為行政事業(yè)性收費(fèi)

目前桂林市生活垃圾處理費(fèi)被定性為“公益性經(jīng)營(yíng)服務(wù)收費(fèi)”。經(jīng)營(yíng)服務(wù)具有經(jīng)營(yíng)和服務(wù)的雙重性，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，簽訂了合同，進(jìn)行了服務(wù)就應(yīng)收取費(fèi)用，否則視為違約；而對(duì)于垃圾產(chǎn)生者來(lái)說(shuō)，卻不存在這種合同關(guān)系，享受了生活垃圾上門(mén)收運(yùn)服務(wù)，不繳納城市生活垃圾處理費(fèi)也不會(huì)視為違約行為，不需承擔(dān)任何責(zé)任，這顯然是很不公平的[3]。按照“產(chǎn)生者付費(fèi)”與“誰(shuí)污染,誰(shuí)治理”的原則 ，居民接受了環(huán)衛(wèi)工人上門(mén)收垃圾的服務(wù)，就形成了事實(shí)上的服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)。2007年部頒《城市生活垃圾管理辦法》明確規(guī)定對(duì)未繳納城市生活垃圾處理費(fèi)的單位和個(gè)人可以進(jìn)行處罰。這實(shí)際上是一種行政處罰方式。因此，將生活垃圾處理費(fèi)定性為“行政事業(yè)性收費(fèi)”更符合《辦法》精神，也更具實(shí)踐操作性，有利于提高收費(fèi)率。

3.2 改革現(xiàn)行落后的生活垃圾處理費(fèi)征收方式

桂林市可以像國(guó)內(nèi)其他很多城市一樣積極探索通過(guò)一種具有明顯收費(fèi)優(yōu)勢(shì)的公共載體實(shí)行“捆綁收費(fèi)”，如通過(guò)水費(fèi)捆綁收取[4]。目前可行的相對(duì)公平的捆綁水費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是水消費(fèi)系數(shù)法，即住戶產(chǎn)生的垃圾量根據(jù)水消費(fèi)量按照既定的系數(shù)進(jìn)行折算[5]，根據(jù)折算值確定垃圾費(fèi)繳費(fèi)額。這種征收方式既可解決收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一刀切的問(wèn)題，又能保證收費(fèi)程序與過(guò)程規(guī)范、穩(wěn)定，并從技術(shù)角度杜絕“拒交”、“漏交”、“少交”現(xiàn)象以及由于人為操作造成的不公正乃至腐敗行為，保證“排污者付費(fèi)”原則的實(shí)行，體現(xiàn)社會(huì)總體公平，同時(shí)可以大幅提高垃圾費(fèi)征收率，彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題。

由于環(huán)衛(wèi)、供水屬不同的行業(yè),受其行業(yè)監(jiān)督管理制約，在實(shí)質(zhì)性的推行中落實(shí)緩慢，這需要政府出面協(xié)調(diào)，各方在生活垃圾處理費(fèi)征收過(guò)程中所起的作用、擔(dān)負(fù)的責(zé)任需要明確，確保收費(fèi)合理合法，不出紕漏。

3.3 加大對(duì)環(huán)衛(wèi)的資金投入

加大資金投入包括適當(dāng)提高環(huán)衛(wèi)一線工人的工資待遇，加大環(huán)衛(wèi)硬件設(shè)施的投入建設(shè)以及加強(qiáng)環(huán)衛(wèi)宣傳等。環(huán)衛(wèi)工人做著最臟最累的活，拿著最低的工資，在一定程度挫敗了工人的工作積極性。對(duì)環(huán)衛(wèi)工人而言，最好的激勵(lì)莫過(guò)于漲工資，適當(dāng)提高環(huán)衛(wèi)一線工人的工資待遇，如統(tǒng)一提高至1600元/月，并建立工資增長(zhǎng)機(jī)制和績(jī)效考評(píng)機(jī)制，工人作業(yè)質(zhì)量與工資掛勾，這樣城區(qū)環(huán)衛(wèi)部門(mén)在管理過(guò)程中不至過(guò)于被動(dòng)，做到收費(fèi)和管理兩手抓，提高整體服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)收費(fèi)工作。環(huán)衛(wèi)硬件設(shè)施的投入主要是指增加垃圾中轉(zhuǎn)站。桂林市的垃圾中轉(zhuǎn)站數(shù)量偏少且分布不合理，使得工人在運(yùn)輸垃圾過(guò)程中耗費(fèi)大量的時(shí)間和體力，降低了工作效率。增加垃圾中轉(zhuǎn)站，能降低工人勞動(dòng)強(qiáng)度，提高上門(mén)服務(wù)的工作質(zhì)量，促進(jìn)收費(fèi)工作。此外，適當(dāng)?shù)男麄饕彩潜夭豢缮俚摹Ｍㄟ^(guò)媒體向社會(huì)公眾介紹環(huán)衛(wèi)知識(shí)，使廣大市民了解城市生活垃圾處理費(fèi)的用途及對(duì)保障市民身體健康、改善居住環(huán)境的重要意義，了解環(huán)衛(wèi)工人的辛苦，愿意配合工人的日常垃圾收集工作，從而贏得社會(huì)對(duì)環(huán)衛(wèi)工作的理解與支持。

3.4 適當(dāng)提高現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

桂林市現(xiàn)行的生活垃圾處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)是從2004年6月1日開(kāi)始實(shí)施，距今已有 9年，這期間城市垃圾總量逐年增長(zhǎng)，物價(jià)及人員工資上漲導(dǎo)致垃圾收運(yùn)、處理成本增加。如工人工資從2004年的400元左右增至2012年的1200元左右，增幅數(shù)倍；工人養(yǎng)老、基本醫(yī)療、工傷等保險(xiǎn)從不享受到現(xiàn)在全部繳納，這個(gè)也不是個(gè)小數(shù)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，桂林市財(cái)政每月為環(huán)衛(wèi)一線工人繳納養(yǎng)老、醫(yī)療等五險(xiǎn)部分平均達(dá)到 540元/人，全市2180名一線工人，僅這項(xiàng)支出就高達(dá)117.72萬(wàn)元/月；工具及維修、燃油等損耗價(jià)位顯著上漲，燃油價(jià)格從10年前的3元/升上升到現(xiàn)在的8元/升。這些費(fèi)用的增長(zhǎng)，使得生活垃圾清運(yùn)費(fèi)作業(yè)成本迅速攀升，按現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)環(huán)衛(wèi)部門(mén)已無(wú)法保本，更無(wú)微利可言。適當(dāng)提高生活垃圾處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，能緩解垃圾處理成本不斷上漲帶來(lái)的資金壓力，確保環(huán)衛(wèi)工作高效、有序開(kāi)展。

綜上所述，城市生活垃圾處理費(fèi)征收是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工作，要改變桂林市處理費(fèi)征收率過(guò)低的現(xiàn)狀，政府部門(mén)有責(zé)任利用各種有利條件為收費(fèi)工作提供便利，為市容環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造條件。環(huán)衛(wèi)部門(mén)則應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)收費(fèi)方式改革，加強(qiáng)對(duì)環(huán)衛(wèi)工人的監(jiān)管，做到管理和收費(fèi)兩不誤。

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