知行合一：環(huán)境保護(hù)的法治努力

策劃/本刊編輯部 執(zhí)筆/本刊記者 史智軍

知行合一：環(huán)境保護(hù)的法治努力

策劃/本刊編輯部 執(zhí)筆/本刊記者 史智軍

2013年8月,《環(huán)境保護(hù)法》修正案草案第二次公開向社會征求意見，自2012年該部法律的修正案草案公開以來，就引起了民眾和媒體的極大關(guān)注，無論是對于“公益訴訟的提起主體”還是“污染環(huán)境入刑”等問題，很多人通過網(wǎng)絡(luò)各抒己見。一個曾經(jīng)“冷僻”的法律領(lǐng)域，近來卻成為了熱門。究其原因，對于更多的人們而言，無疑是環(huán)境污染已開始“入侵”到每個人的生活，關(guān)乎每個人的生存。

城郊傾倒污泥 未料因此入獄

2010年10月，北京市門頭溝區(qū)法院，之前被媒體廣泛關(guān)注的“京城環(huán)保第一案”在此宣判。

在聽到判決結(jié)果之后，吳健華總算可以長出一口氣，與其他幾名同案犯相比，吳健華的結(jié)果并不算壞，“犯重大環(huán)境污染事故罪，免予刑事處罰”。只是，與傳統(tǒng)的“搶劫”“盜竊”罪名相比，也許吳健華并不知曉甚至從未聽說過自己所觸犯的“重大環(huán)境污染事故罪”，不僅對于他，對于本案中的其他幾名同案犯而言，也許這個結(jié)局也是他們始料未及的。

2007年9月，家住北京市門頭溝區(qū)上岸村的張華準(zhǔn)備上班，剛推車走出家門，立即又聞到了那股刺鼻的味道，好些天了，張華每次出門都能聞到這股氣味，甚至有的時候，在屋里坐著，只要打開窗戶，一股惡臭便會“破窗而進(jìn)”，下雨之后，這股惡臭更加濃烈。有同樣感覺的并非張華一人，越來越多的村民都聞到了這股惡臭，不久之后，村民們把問題反映到了村委會。村委會發(fā)現(xiàn)造成惡臭氣味的“罪魁禍?zhǔn)住笔谴鍠|頭砂石坑里的一些污泥，而這些污泥的制造者，便是隔三差五“滿載而來”的一些莫名其妙的汽車，于是，村里負(fù)責(zé)聯(lián)防的李立開始帶著隊(duì)員到村口攔截倒污泥的汽車。汽車被制止住了，然而此時的砂石坑內(nèi)已經(jīng)傾倒了大堆的污泥，刺鼻的惡臭彌漫在村里，嚴(yán)重影響著村民的正常生活。最后，實(shí)在無法忍受的村民將此事舉報到了當(dāng)?shù)氐墓矙C(jī)關(guān)，至此，這些充滿惡臭氣味的“污泥”真相才被逐漸揭開。

事件的起因，還需要從本案的主角——何濤開始說起。

何濤，北京人，自2001年至2002年間開始以個人的名義參與污水處理廠的污泥運(yùn)輸業(yè)務(wù)。2002年初，何濤聽說一些污水處理廠打算將污泥處理社會化，就找到了北京的酒仙橋污水處理廠，打算處理污泥。干了一年之后，何濤于2003年成立了北京環(huán)興園環(huán)?？萍加邢薰荆⒗^續(xù)和酒仙橋污水處理廠合作，此外，自2003年下半年起，何濤還開始了和清河污水處理廠的合作。他從北京排水集團(tuán)承包車輛，以承包費(fèi)抵運(yùn)費(fèi)的方式運(yùn)營，將污泥倒在北京市海淀區(qū)、昌平區(qū)、順義區(qū)、門頭溝區(qū)等地。2005年的夏天，因?yàn)槲勰嗔看螅螡业搅碎T頭溝區(qū)一個叫吳健華的人，往吳健華承包的大坑里倒了幾十車污泥，但后來因?yàn)槲勰鄽馕短?，該坑所在的村子對此事進(jìn)行了制止。2006年10月，何濤車隊(duì)里的司機(jī)劉書力給他介紹了自己的妹夫劉永祥，截止到2006年年底，何濤往劉永祥承包的坑里倒了100車至200車污泥，約4000噸。與此同時，吳健華又給何濤介紹了蔣小兵，何濤先后向蔣小兵承包的坑里倒了100車左右污泥，約2000噸?！盁o利不起早”，在向蔣小兵、劉永祥承包的砂石坑里傾倒污泥的同時，何濤以每車70～100元的價格向兩人支付了費(fèi)用。

這些砂石坑位于上岸村東側(cè)，原為古河道，其所在區(qū)域?qū)俚叵滤幢Ｗo(hù)區(qū)，被劃為禁止填埋區(qū)。但在何濤等人傾倒的污泥中，經(jīng)過國家權(quán)威機(jī)構(gòu)檢測，其中含有多種重金屬， CODcr、BOD、氨氮、糞大腸菌群數(shù)均嚴(yán)重超標(biāo)。此外，在吳健華、劉永祥、蔣小兵承包砂石坑中的污泥內(nèi)還檢測出了乙類傳染病病原體志賀氏菌。為了消除這些污染源，在隨后的治理過程中，相關(guān)部門投入的初步治理經(jīng)費(fèi)已達(dá)381.2萬元。

2008年8月到9月期間，何濤、劉永祥、蔣小兵、吳健華、劉書力分別被公安機(jī)關(guān)抓獲，在經(jīng)過了一系列的司法程序之后，法院對于上述犯罪嫌疑人進(jìn)行了公開審理，法院認(rèn)為：被告人何濤、劉永祥、蔣小兵、吳健華、劉書力違反國家規(guī)定，擅自在水源保護(hù)區(qū)內(nèi)大量傾倒未經(jīng)無害化處理而含有傳染病病原體的污泥，造成重大環(huán)境污染事故，被告人何濤、劉永祥、劉書力的行為致使公私財產(chǎn)遭受重大損失，且后果特別嚴(yán)重，被告人蔣小兵、吳健華的行為致使公私財產(chǎn)遭受重大損失，五被告人均已構(gòu)成重大環(huán)境污染事故罪，應(yīng)依法懲處，考慮到本案的具體情況，在量刑時可對五被告人酌情從輕處罰，被告人劉永祥、蔣小兵犯罪情節(jié)相對較輕，可酌情從輕處罰并適用緩刑。被告人吳健華、劉書力犯罪情節(jié)輕微，不需要判處刑罰，可對被告人吳健華、劉書力免予刑事處罰。

最終，法院依法判決：被告人何濤犯重大環(huán)境污染事故罪，判處有期徒刑3年6個月，罰金人民幣3萬元；被告人劉永祥犯重大環(huán)境污染事故罪，判處有期徒刑3年，緩刑3年，罰金人民幣3萬元；被告人蔣小兵犯重大環(huán)境污染事故罪，判處有期徒刑1年6個月，緩刑2年，罰金人民幣2萬元；被告人吳健華犯重大環(huán)境污染事故罪，免予刑事處罰；被告人劉書力犯重大環(huán)境污染事故罪，免予刑事處罰。判決后，唯有何濤提起了上訴，2010年12月，北京市第一中級法院作出終審裁定，駁回上訴，維持原判。

立法起步雖早但“知”少“行”少

北京市門頭溝區(qū)法院審理的這起“污泥案”曾被媒體稱為“京城環(huán)保第一案”，姑且不談“第一”是否確切，但其背后透露出的卻是因污染環(huán)境而被追究刑事責(zé)任的案件數(shù)量之少，刑事領(lǐng)域如此，民事領(lǐng)域也不例外。

從我國法律制度的發(fā)展進(jìn)程來看，環(huán)境保護(hù)立法的起步很早。從上世紀(jì)80年代開始，多部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)相繼出臺，1982年，我國頒布實(shí)施《海洋環(huán)境保護(hù)法》，1987年，我國頒布實(shí)施《大氣污染防治法》，1989年，我國頒布實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法》。對比來看，我國的《繼承法》于1985年審議通過，《民法通則》于1986年審議通過，《合同法》于1999年審議通過。然而，相當(dāng)長的一段時間里，人們對于《合同法》《繼承法》等法律規(guī)范的熟悉度和適用度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于環(huán)境保護(hù)的法律制度，大多數(shù)人對環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范的了解，僅限于在相關(guān)部門修正法律的計劃中聽說而已。此外，與其他法律領(lǐng)域的專家輩出相比，環(huán)保法律研究領(lǐng)域的專業(yè)人士也十分稀少。

筆者在隨機(jī)采訪中發(fā)現(xiàn)，人們對于環(huán)境問題的關(guān)注大都始于近年，且絕大多數(shù)是因?yàn)樽约荷畹摹暗谝画h(huán)境”遭受侵害，比如，生活用水被污、大氣霧霾嚴(yán)重。對于環(huán)境污染的治理措施，部分被采訪者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對大氣污染、水污染等問題及時進(jìn)行立法，卻不知我國在上個世紀(jì)80年代早有相關(guān)法律出臺。法律的頒布與人們對它的熟悉適用之間有著必然的“階段性”，而這個特點(diǎn)，在環(huán)境保護(hù)法律制度上反映得尤為明顯。

就環(huán)境保護(hù)法律制度而言，其本質(zhì)在于“預(yù)防”，所以，在環(huán)境未遭受破壞之時，讓生活在其中的人們熟悉并敬畏相關(guān)的法律制度，才能達(dá)到真正的環(huán)保目的。然而，在我國的環(huán)保立法較早起航之后的相當(dāng)長的時期內(nèi)，人們對該類法律制度的認(rèn)知十分匱乏，相應(yīng)的法律意識也并未有所提高?！爸鄙俚慕Y(jié)果必然是“行”少，因此，很少有人會拿起法律的武器凈化生活的環(huán)境。環(huán)境保護(hù)部原總工程師、中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會副理事長楊朝飛曾在一份報告中提及：“十一五”期間，我國環(huán)保系統(tǒng)受理環(huán)境信訪30多萬件，行政復(fù)議2614件，而相比之下，行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件，2003年至2008年，全國各級法院審結(jié)環(huán)境資源案件中民事案件12278件，僅占同期審結(jié)民事案件總數(shù)的0.04%。即使在為數(shù)不多的此類民事案件中，因“生活噪聲污染”提起的“非典型個體訴訟”也占據(jù)了相當(dāng)部分。

之所以出現(xiàn)上述局面，政府相關(guān)部門和民眾都在其中扮演了錯位的角色。長期以來，一些地方重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重速度、重規(guī)模、重眼前；輕資源環(huán)保，輕效益、輕長遠(yuǎn)，以GDP論英雄，急功近利，不僅導(dǎo)致環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的綜合決策脫離了實(shí)際，而且也很少去向民眾宣傳環(huán)保知識。同樣，在追逐經(jīng)濟(jì)的大潮中，更多關(guān)注個人發(fā)展的民眾也無暇從宏觀的層面考慮環(huán)境保護(hù)，除非有一天，環(huán)境的惡化已經(jīng)威脅到了個體的生存。

民眾意識增強(qiáng)但“知”多“行”難

任何生態(tài)環(huán)境的承受能力都是有限的，于是，在伴隨著我國追趕型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式前進(jìn)的同時，環(huán)境污染問題也愈發(fā)嚴(yán)重， “范圍廣”“危害大”的特點(diǎn)更加突出。

2005年至2008年間，云南澄江錦業(yè)工貿(mào)有限責(zé)任公司在生產(chǎn)經(jīng)營過程中，長期將含砷的生產(chǎn)廢水直接排放到?jīng)]有經(jīng)過防滲處理的天然水池內(nèi)，并抽取該池內(nèi)的含砷廢水進(jìn)行洗礦作業(yè)，還在未采取任何措施的情況下，將含砷固體廢物于廠區(qū)外露天堆放，致使含砷廢水通過地表徑流和滲透隨地下水進(jìn)入陽宗海，造成陽宗海水體受砷污染，水質(zhì)從Ⅱ類下降到劣Ⅴ類，飲用、水產(chǎn)品養(yǎng)殖等功能喪失，縣級以上城鎮(zhèn)水源地取水中斷，公私財產(chǎn)遭受百萬元以上損失。

2010年，福建省紫金礦業(yè)集團(tuán)股份有限公司所屬的銅礦濕法廠的污水池HDPE防滲膜破裂，造成含銅酸性廢水滲漏并流入6號觀測井，再經(jīng)6號觀測井通過人為擅自打通的與排洪涵洞相連的通道進(jìn)入排洪涵洞，并溢出涵洞內(nèi)擋水墻后流入汀江，造成下游水體污染和養(yǎng)殖魚類大量死亡的重大環(huán)境污染事故，上杭縣城區(qū)部分自來水廠停止供水1天。

云南省昆明市東川區(qū)，開采銅礦歷史悠久，新中國成立后，這里成為云南重要的工礦區(qū)。長江支流小江流經(jīng)此處，匯入金沙江。2012年，有媒體拍到了這樣的畫面——灰白色的小江水像牛奶般源源不斷地匯入金沙江。兩江交匯處，呈現(xiàn)出涇渭分明的“兩色水”，并最終融為一起，向下游奔流而去，幾個游泳的孩子爬上岸邊，身上黏著白花花的泡沫，已被嚴(yán)重污染的小江水，成為了沿岸村民口中的“牛奶河”！而里面白色黏稠的尾礦水正是來自沿岸大大小小數(shù)十家礦業(yè)企業(yè)。

與上世紀(jì)不同，近些年，曾經(jīng)的“小面積”污染已逐漸演變成“大面積”危害，且水、空氣等流動性和共享性資源的嚴(yán)重退化，已讓越來越多的人更直接地感受到了環(huán)境污染帶來的侵害 。所以，在現(xiàn)實(shí)的“折磨”下，更多人的環(huán)保意識開始增強(qiáng)，低碳消費(fèi)也開始成為很多人的生活理念。與此同時，司法機(jī)關(guān)介入的環(huán)境污染事件也開始吸引更多人的目光，媒體和民眾也開始努力去熟悉、積累更多的環(huán)保法律知識，開始思索如何通過法律的手段還生活一片凈土。

然而，當(dāng)人們嘗試通過訴訟的途徑去“凈化”環(huán)境時，卻發(fā)現(xiàn)“行”者多艱。概括地說，環(huán)境污染主要表現(xiàn)在兩個方面：一是對生活在其中的個人利益造成侵害，二是對環(huán)境本身造成了損害。對于前者，以個人名義提起訴訟當(dāng)無異議，然對于后者，雖其“潛在”的危害更大，但由何人提起訴訟的問題尚未完全解決。我國的《侵權(quán)責(zé)任法》雖規(guī)定了公益訴訟制度，但提起主體依然處于探索之中，這也成為了《環(huán)境保護(hù)法》修正過程中被反復(fù)提及的話題。此外，即使進(jìn)入到了訴訟程序，舉證責(zé)任又會成為一大障礙，雖然我國的法律規(guī)定，環(huán)境污染責(zé)任糾紛實(shí)行舉證責(zé)任倒置，即污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任，但需要面對的另一問題是，環(huán)境污染的損害事實(shí)和程度如何來證明，特別是對于環(huán)境本身的損害，以什么標(biāo)準(zhǔn)予以確定，是否需要通過鑒定評估，又該如何評估，諸如此類的問題都給法律的完善提出了現(xiàn)實(shí)的需要。

法治的努力為了“知行合一”

修正草案公布之后，不少人通過媒體表達(dá)自己的意見，期待新的《環(huán)境保護(hù)法》能夠完善“利齒”，具備更大的威懾力。不可否認(rèn)，現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法律制度雖然涉及面很廣，然其無力的懲罰措施使很多造污者“不屑一顧”。

具體而言，首先是行政處罰普遍偏輕。比如《環(huán)境影響評價法》中規(guī)定，“建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件，或者未依照本法第24條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響評價文件，擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處5萬元以上20萬元以下的罰款，對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分”，由于處罰太輕，一些企業(yè)為了搶進(jìn)度，采取邊開工建設(shè)、邊做環(huán)評報告，甚至一些企業(yè)以交罰款代替環(huán)評。2010年7月紫金礦業(yè)造成汀江重大水污染事故，被法院判處罰金3000萬元，盡管這是我國幾十年來開出的最大一筆環(huán)保罰款，但卻不足企業(yè)凈利潤的千分之三。

其次是行政執(zhí)行缺乏強(qiáng)制手段，現(xiàn)行法律規(guī)定的行政強(qiáng)制手段主要有“停止建設(shè)”“停止生產(chǎn)使用”“責(zé)令限期恢復(fù)使用治污設(shè)施”“責(zé)令停業(yè)關(guān)閉”等，這些缺乏強(qiáng)制力保證的措施在基層很難得到有效地執(zhí)行。

再次是環(huán)境民事賠償法律制度有待完善。追究環(huán)境污染中的民事賠償責(zé)任，對于制裁環(huán)境違法行為，保護(hù)國家和公眾的環(huán)境權(quán)益具有重要作用。然而，由于我國相關(guān)法律及配套制度尚有待完善，使得環(huán)境民事賠償特別是公益訴訟的提起具備一定的難度。

環(huán)境問題隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生，又隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步解決，但環(huán)境問題不會自行解決，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，通過環(huán)境立法來明確責(zé)任、制裁非法行為，是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)關(guān)系、根治環(huán)境問題的關(guān)鍵措施。正是在這一理念的指導(dǎo)下，2013年6月17日，最高法院、最高檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對于環(huán)境污染入刑的問題進(jìn)行了進(jìn)一步的明確；2013年8月，《環(huán)境保護(hù)法》修正案草案第二次向社會公開征求意見，在這部草案中，幾處“隨時而動”的變化令人期待。

其一是對政府的相關(guān)責(zé)任進(jìn)一步予以明確。近些年，涉及環(huán)境與資源保護(hù)的行政人員違法案件呈上升趨勢，對政府及其有關(guān)部門濫用行政權(quán)力和不作為的監(jiān)督缺乏規(guī)定是現(xiàn)行相關(guān)法律的共性問題。為此，二次審議的《環(huán)境保護(hù)法》修正案草案中將原來有關(guān)政府責(zé)任的一條原則性規(guī)定，擴(kuò)展到了“監(jiān)督檢查”一章，內(nèi)容包括政府對排污單位的監(jiān)督、上級政府機(jī)關(guān)對下級政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督，并且第一次規(guī)定了“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期向本級人民代表大會常務(wù)委員會報告本行政區(qū)域環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的完成情況；縣級以上地方人民政府對本行政區(qū)域發(fā)生的重大環(huán)境事件應(yīng)當(dāng)及時向本級人民代表大會常務(wù)委員會提出專項(xiàng)報告，依法接受監(jiān)督”，此外，草案還完善了“法律責(zé)任”一章的內(nèi)容，重點(diǎn)補(bǔ)充了依法追究相關(guān)行政機(jī)關(guān)及其責(zé)任人和國家工作人員法律責(zé)任的規(guī)定。

其二是明確環(huán)境信息公開，加大對污染者的處罰力度。修正案草案中專設(shè)了“環(huán)境信息公開和公眾參與”一章，明確規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利?！贝送猓斑`法成本低、守法成本高”也是我國環(huán)境污染事件頻發(fā)的一個重要原因，對此，修正案草案增加了“按日計罰”的規(guī)定，加大了對違法行為的懲治力度，其中明確：“企業(yè)事業(yè)單位違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令限期改正，逾期不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”

其三是環(huán)境公益訴訟步入“實(shí)戰(zhàn)”。眾多環(huán)境污染案件能進(jìn)入訴訟程序的寥寥無幾，個人提起訴訟，存在難度大、成本高、收集證據(jù)難等諸多“攔路虎”，而此次修法有望扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)狀。為了與《侵權(quán)責(zé)任法》中的“公益訴訟制度”相銜接，修正案草案中特別明確 “對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會可以向人民法院提起訴訟”。

在《環(huán)境保護(hù)法》修正案草案征求意見及討論的過程中，多種契合現(xiàn)實(shí)需要的建議被逐步納入、修正，無數(shù)的細(xì)節(jié)都在反映著更多人對環(huán)保法律制度“全副武裝”的期待，然而，環(huán)境問題并非一部法律的力量所能完全解決，它還依賴于更多法律制度的配套，當(dāng)然也離不開人們意識的提高、政府相關(guān)部門的督促以及企業(yè)的責(zé)任心。對于再次征求意見的《環(huán)境保護(hù)法》修正案草案，目前仍有不少專家學(xué)者從“剛性要求”“環(huán)保部門瀆職的懲罰措施”等多個方面繼續(xù)表達(dá)著自己的建議，其最終目的都是希望重新修正的《環(huán)境保護(hù)法》不僅能讓民眾“知”道更多的環(huán)保知識，還能夠促使他們在面對污染的時候，積極而有力地“行”動起來。

（除刑事責(zé)任人之外，所引案例中的自然人姓名均為化名）

責(zé)任編輯/胡浩立