樺甸市流失林地清收及其植樹造林的主要做法

張守林，陳建國

(樺甸市林業(yè)局，吉林吉林 132400)

根據(jù)吉林省“十二五”林地保護(hù)利用規(guī)劃，樺甸市在“十二五”期間要清理回收1.6萬hm2流失林地進(jìn)行植樹造林。為了完成上述工作目標(biāo)，林業(yè)局借《吉林省林地保護(hù)條例》頒布之機(jī)，依據(jù)《國有林場管理辦法》，從遏制林地流失入手，按照“停封造管”的工作程序，規(guī)范林地清收方式，扎實(shí)推進(jìn)植樹造林進(jìn)程。

1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

清收林地進(jìn)行植樹造林是林業(yè)當(dāng)前的首要任務(wù)，而林業(yè)工作又是農(nóng)村工作的重要組成部分。實(shí)踐證明，清收林地政策性強(qiáng)，涉及面廣，面臨的問題比較復(fù)雜，在整個(gè)工作中都離不開村社的支持與配合。為了有效開展清收工作，各單位首先要報(bào)請鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的名義大張旗鼓地宣傳《吉林省林地保護(hù)條例》和“誰造誰有”、“合造共有”、“誰承包誰管護(hù)誰受益”的優(yōu)惠政策。其次，由林場創(chuàng)建平臺(tái)，形成市政府相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部及轄區(qū)各單位共同參與的工作機(jī)制，通過廣泛征求意見，統(tǒng)一思想，取得村社干部的理解與支持，及時(shí)公布“植樹種糧效益分析”和“集體林權(quán)制度配套改革的優(yōu)惠政策”，營造愛綠植綠護(hù)綠的濃厚氛圍，調(diào)動(dòng)全民植樹造林的積極性。第三，學(xué)習(xí)和借鑒信訪工作的領(lǐng)訪制度，對所有涉林工作堅(jiān)持村社基層組織協(xié)調(diào)處理，共性問題由村社出面、個(gè)性問題由村社領(lǐng)辦的原則。“村社領(lǐng)辦”能讓我們了解村民的真實(shí)情況以及類似問題在村社的連鎖反應(yīng)，為科學(xué)決策提供依據(jù);“村社領(lǐng)辦”能讓我們多方聽取村社意見，緩解林農(nóng)矛盾，并逐步樹立村社干部威信，為實(shí)現(xiàn)和諧林區(qū)創(chuàng)造條件;“村社領(lǐng)辦”還能進(jìn)一步發(fā)揮村社領(lǐng)導(dǎo)的聰明才智，起到引導(dǎo)農(nóng)民、協(xié)調(diào)關(guān)系的作用，為穩(wěn)步推進(jìn)林地清收、植樹造林工作奠定基礎(chǔ)。

2 堅(jiān)持處罰與治理相結(jié)合

在清收林地的過程中要嚴(yán)格執(zhí)行《森林法》、《森林法實(shí)施條例》等相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格把握政策界限，依法依規(guī)進(jìn)行處理。凡是近期毀林開墾或破壞植被的違法行為，要堅(jiān)持先追究責(zé)任然后再恢復(fù)原狀的原則。對違法情節(jié)嚴(yán)重、數(shù)量較大，需要移送司法機(jī)關(guān)的必須移送，嚴(yán)禁以罰代處。對于情節(jié)輕微尚不夠追究刑事責(zé)任的，要堅(jiān)持上線處罰;對于積極恢復(fù)原狀且認(rèn)識(shí)深刻、態(tài)度誠懇的可按中線處罰;堅(jiān)決杜絕下線處罰，對于極特殊情況需要按下線處罰的由林業(yè)局領(lǐng)導(dǎo)簽批后方可實(shí)施。若發(fā)現(xiàn)通過變通等手段，或縮小面積或減少數(shù)量，則對案件辦理人處以減免額度3～5倍罰款，情節(jié)嚴(yán)重的報(bào)局領(lǐng)導(dǎo)處理。追責(zé)是手段，治理是目標(biāo)。無論是森保還是林政包括各林場的護(hù)林員，所有林業(yè)案件只要涉及林地的要加大治理力度，在追責(zé)之后必須恢復(fù)原狀。對于能夠確定責(zé)任人的按《森林法》等相關(guān)法律法規(guī)責(zé)令當(dāng)事人恢復(fù);對于不能夠確定責(zé)任人的要由轄區(qū)護(hù)林員(公益林管護(hù)員)恢復(fù)或林場代為恢復(fù)。要堅(jiān)持打防并舉，對各種毀林行為保持高壓態(tài)勢，從根本上杜絕毀林開荒現(xiàn)象的發(fā)生。

3 做到公開公平公正

林地清收及其植樹造林工作要統(tǒng)籌規(guī)劃，既要堅(jiān)持原則又不能搞一刀切，既要實(shí)事求是又不能搞“跳躍式”清收。各單位一把手要深入轄區(qū)實(shí)地踏查，掌握實(shí)際情況后根據(jù)植樹造林面積確定清理回收的標(biāo)準(zhǔn)。確定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)既要考慮公路沿線和重點(diǎn)區(qū)位，也要側(cè)重打擊新毀林開荒、伐根較多，且在案件處理過程中已經(jīng)明確必須恢復(fù)原狀的地塊，對于新毀林尚未依法處理的地塊則要重點(diǎn)打擊。明確目標(biāo)后各單位要將轄區(qū)分片劃段成立副場長牽頭的調(diào)查組，認(rèn)真調(diào)查現(xiàn)狀，根據(jù)清收標(biāo)準(zhǔn)摸清底數(shù)，全部(包括林業(yè)職工的工資田)登記造冊并逐戶告知，做到應(yīng)收盡收，一視同仁，為下一年植樹造林奠定基礎(chǔ)。工作中要采取靈活的工作方法，先易后難，由近及遠(yuǎn)，堅(jiān)持依法依規(guī)，做到公開、公平、公正，確保執(zhí)行政策不跑偏、不走樣。堅(jiān)決杜絕人情地、關(guān)系苗，否則由此引發(fā)的一切后果由包片領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人承擔(dān)。

4 做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一

清收林地涉及到千家萬戶，植樹造林需要廣泛參與。如何把流失的林地從千家萬戶清收回來，重新納入林地管理，不僅需要公平公正，還要做到標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。從歷年退耕還林和清收林地的情況看，由于清收對象的生活狀況、思想覺悟和土地現(xiàn)狀不同，我們要區(qū)別不同情況制定切實(shí)可行的清收標(biāo)準(zhǔn)(例如孤寡老人、貧困家庭以及人多地少的特殊情況，要考慮到農(nóng)民的實(shí)際生活問題)。對于需要照顧的地塊，要由村社領(lǐng)導(dǎo)、村民代表和林場相關(guān)人員組成核查小組，認(rèn)真甄別其原因，并將照顧的地塊及時(shí)在域內(nèi)公告，接受廣大群眾監(jiān)督，做到“根據(jù)實(shí)情區(qū)別對待，類似情況標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”。凡是伐根較多的林地，不論是毀林開荒地還是采伐跡地，都要及時(shí)植樹造林;對于濫砍亂伐、非法侵占或私自買賣林業(yè)用地的，除依法追究責(zé)任外，要無條件還林;凡是2000年以前非法占用的林地，要限期還林，確有困難暫時(shí)無法退還的，要與轄區(qū)所在的林場簽訂林地使用合同書;對2000年以后非法占用的林地要無條件清理回收、植樹造林。對確需還林且已納入農(nóng)村土地二輪承包范圍的被侵占林地，由林權(quán)管理單位配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、經(jīng)管站進(jìn)行實(shí)地鑒定:凡是在2003年統(tǒng)計(jì)土地情況時(shí)將自家耕地實(shí)事求是填報(bào)且該地塊確系2000年以前非法占用的，可與農(nóng)民簽訂林地使用合同，待二輪土地承包期滿后由林權(quán)管理單位收回植樹造林;凡是弄虛作假將自家耕種多年的在冊耕地隱瞞不報(bào)卻把毀林開荒地塊納入農(nóng)村土地承包范圍的，要依法追究其法律責(zé)任，協(xié)調(diào)經(jīng)管站調(diào)整該農(nóng)戶的土地承包明細(xì)，對“問題地塊”依法清收、植樹造林。

5 采取梯次推進(jìn)

清理回收增加林地面積的關(guān)鍵是要“守得住”，遏制毀林開荒的勢頭，保證現(xiàn)有的林地不再流失。我們要在保護(hù)好現(xiàn)有森林資源的基礎(chǔ)上穩(wěn)扎穩(wěn)打，梯次推進(jìn)林地清收工作。清收的第一階段要重點(diǎn)解決“有伐根”的地塊。“有伐根”是侵占林地的最直接證明，要根據(jù)伐根的情況推進(jìn)第一梯次的還林工作。消滅“有伐根”的地塊后我們第二階段要重點(diǎn)解決林間“掛畫地”問題，要把公路兩側(cè)視野范圍內(nèi)的林間“掛畫地”作為重點(diǎn)優(yōu)先安排，逐步修復(fù)林緣參差不齊、里出外進(jìn)、犬牙交錯(cuò)的現(xiàn)狀，在穩(wěn)步提升森林覆蓋率的基礎(chǔ)上逐步改善公路沿線的視覺效果。徹底消滅林間“掛畫地”能夠從根本上緩解逐年蠶食林業(yè)用地，為“守得住”現(xiàn)有森林資源創(chuàng)造條件。第三階段要重點(diǎn)解決“超坡地”問題。清收超坡地的重點(diǎn)是松花江和輝發(fā)河沿岸的生態(tài)脆弱區(qū)、土壤嚴(yán)重沙化的陡坡耕地以及兩級臺(tái)地間的陡棱地，湖庫周圍被侵占的林業(yè)用地也要優(yōu)先納入清收范圍。各單位要根據(jù)轄區(qū)實(shí)際，充分結(jié)合《“十二五”林地保護(hù)利用規(guī)劃》的還林目標(biāo)采取逐梯次推進(jìn)的辦法，對資源管理狀況相對較好的單位也可以在公平公正、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上合并一二梯次共同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)“退得下、守得住、不反彈”。

6 采取協(xié)同作戰(zhàn)

開展林地清收工作需要強(qiáng)大的工作合力，才能達(dá)到務(wù)求實(shí)效的工作目的。林業(yè)各場站在清收林地過程中，要嚴(yán)格按照《吉林省林地保護(hù)條例》和林業(yè)局“造林綠化目標(biāo)管理責(zé)任狀”的要求，履職盡責(zé)，克難進(jìn)取，協(xié)同作戰(zhàn)。首先，協(xié)同作戰(zhàn)是完成任務(wù)的需要。根據(jù)《“十二五”林地保護(hù)利用規(guī)劃》“各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度還林計(jì)劃表”的統(tǒng)計(jì)情況看，清收林地、植樹造林的任務(wù)主要是以林場為單位分配的，統(tǒng)計(jì)的面積中包含大量的集體林地，全面清收必須由場站配合才能完成。其次，協(xié)同作戰(zhàn)是全面調(diào)查的需要。我市地處東部山區(qū)，流失林地的分布范圍廣，地塊零星分散，國有林地與集體林地犬牙交錯(cuò)，每年清收林地、植樹造林的任務(wù)相對較重，加之林業(yè)站人員少，國營林場有公益林管護(hù)員分片負(fù)責(zé)的調(diào)查優(yōu)勢，能夠確保全覆蓋無遺漏不留死角。第三，協(xié)同作戰(zhàn)是消除群訪隱患的需要。從全市林業(yè)場站分工情況看，林場負(fù)責(zé)管理和清收國有林地，林業(yè)站負(fù)責(zé)管理集體林地并督促植樹造林。具體工作中，由于林場在人力和管理方面較林業(yè)站有較大優(yōu)勢，清收任務(wù)重，所以將新侵占林地還林后，又把農(nóng)民耕種多年的林間掛畫地也納入了還林范圍，而位于本村甚至本社新毀林開墾的集體人工林卻由于不屬于林場管理范圍而繼續(xù)耕種。農(nóng)民心理不平衡就會(huì)有抵觸情緒，發(fā)生之初會(huì)拔苗種地或消極抵抗，積聚到一起就會(huì)引發(fā)大的群訪事件。不論是林場還是林業(yè)站的原因，只要是由于清收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一引發(fā)的群訪事件必將制約林業(yè)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

林地清收需要林業(yè)場站通力配合，協(xié)同作戰(zhàn)。林場在調(diào)查林地確定還林地塊時(shí)，對符合清收標(biāo)準(zhǔn)的集體林地一并登記造冊，做好記錄，做到林地清收標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，不留死角。每天的統(tǒng)計(jì)結(jié)束后，林場將集體林地的調(diào)查信息留好備份的同時(shí)轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)亓謽I(yè)站，林業(yè)場站要根據(jù)國有和集體林地的責(zé)任分工立即開展地塊公示、前期調(diào)查、確定還林責(zé)任人、下達(dá)還林告知書等前期工作。工作中以教育引導(dǎo)和說服動(dòng)員為主，堅(jiān)持原則不動(dòng)搖，清收造林不放松，對于新毀林地塊要堅(jiān)持先追責(zé)后治理的原則，對于耕種年限較長的允許農(nóng)民自主承包經(jīng)營，在承包期內(nèi)享有林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，鼓勵(lì)全社會(huì)積極投身到植樹造林活動(dòng)中來。

7 堅(jiān)持互利共贏

林業(yè)場站通過協(xié)同作戰(zhàn)實(shí)現(xiàn)國有和集體流失林地的全面清理回收，清收的所有林地全部納入《“十二五”林地保護(hù)利用規(guī)劃》計(jì)劃還林面積。因?yàn)橛?jì)劃還林面積主要是以國營林場為單位統(tǒng)計(jì)的，所以今后的還林任務(wù)主要下達(dá)給國營林場，清收的林地植樹造林后計(jì)入林場造林任務(wù)。在整個(gè)林地清收、植樹造林工作中，各林場要根據(jù)還林任務(wù)結(jié)合本區(qū)域的實(shí)際情況確定具體的清收地塊，清收地塊系非法侵占國有林地的，由林場按正常程序推進(jìn);清收地塊系非法侵占集體林地的，由林業(yè)站負(fù)責(zé)確定林地權(quán)益人并監(jiān)督其保質(zhì)保量地完成植樹造林任務(wù)。集體林地權(quán)益人堅(jiān)持改變林地使用用途的由林業(yè)站移交公安機(jī)關(guān)處理。權(quán)益人放棄經(jīng)營權(quán)利拒不執(zhí)行還林規(guī)定的由林業(yè)站協(xié)調(diào)村社進(jìn)行公開拍賣、另行發(fā)包，重新確定權(quán)益人進(jìn)行植樹造林，拍賣所得由村社作為集體收入優(yōu)先用于本村社的綠化美化。拍賣無人問津的由林場統(tǒng)一植樹造林納入造林地塊監(jiān)管范圍，由林業(yè)站協(xié)調(diào)村社以林場造林(包括管護(hù))的本金進(jìn)行拍賣，拍賣所得用于支付林場造林費(fèi)用;仍無人問津的由林業(yè)站協(xié)調(diào)村社以林場單位中標(biāo)的形式履行50 a造林承包合同書:林地權(quán)屬(集體)、林地使用權(quán)(林場)、林木所有權(quán)(林場)、林木使用權(quán)(林場)，實(shí)現(xiàn)國營林場林地?cái)?shù)量的合理增長。

8 做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣

林業(yè)場站能夠通力合作，克難進(jìn)取，做到清一塊還一塊，較好地完成工作任務(wù)的，林業(yè)局根據(jù)目標(biāo)管理責(zé)任狀兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì);對于推諉扯皮、不思進(jìn)取的單位，林業(yè)局從嚴(yán)追究相關(guān)人員責(zé)任。凡是沒有將集體林地納入調(diào)查范圍、未及時(shí)轉(zhuǎn)交集體林地調(diào)查信息、在拍賣無果后沒有將集體林地納入還林和監(jiān)管范圍、年度下達(dá)的還林任務(wù)沒有圓滿完成的追究林場的管理責(zé)任;凡是不積極交接集體林地調(diào)查信息、收到集體林地調(diào)查信息未按要求調(diào)查和確定責(zé)任人并下達(dá)告知書的、未積極協(xié)調(diào)村社召開拍賣會(huì)或未履行集體林地管理責(zé)任的，要追究林業(yè)站責(zé)任。