社區(qū)管理創(chuàng)新與和諧社會(huì)建設(shè)——在香港城市大學(xué)的演講

■汪玉奇

今天，我非常榮幸地再次走上香港城市大學(xué)的講臺(tái)。2012年我在學(xué)校講學(xué)時(shí)，大家在交流的過程中談到了香港特區(qū)的社區(qū)管理，引起我非常濃厚的興趣。因?yàn)樯鐓^(qū)管理問題是中國(guó)當(dāng)前所遭遇的一個(gè)十分尖銳和復(fù)雜的問題，也是潛藏著很大風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的問題。今天，我以此為題，把中國(guó)在這方面所遭遇的問題報(bào)告給大家，希望得到大家更多的指教。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)出新問題

在經(jīng)典的社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)的定義上，社會(huì)轉(zhuǎn)型是指由傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代社會(huì)。但是中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型比這一經(jīng)典定義要復(fù)雜得多，內(nèi)涵要更加豐富，因?yàn)橹袊?guó)在由傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)的過程中，伴隨著兩個(gè)中國(guó)特有的問題:一個(gè)是由于中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，所以有一個(gè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的問題;二是中國(guó)有著強(qiáng)烈的二元結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，因此有一個(gè)由二元結(jié)構(gòu)向一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過程。這兩個(gè)過程都是西方國(guó)家在由傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)過程中所沒有的，這兩個(gè)問題必然會(huì)使我們的社會(huì)轉(zhuǎn)型具有種特殊性?，F(xiàn)在看來，至少帶來了三個(gè)非常特別和重大的問題。

（一）工業(yè)化、城鎮(zhèn)化引發(fā)的農(nóng)民工問題

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，中國(guó)農(nóng)民是捆綁在土地上的，中國(guó)實(shí)行了全世界最嚴(yán)格的戶籍管理制度。這就是實(shí)行農(nóng)村戶口和城鎮(zhèn)戶口的劃分，并且讓戶口具有血緣繼承的性質(zhì)，即母親是城市戶口，子女則是城市戶口，母親是農(nóng)村戶口，子女則是農(nóng)村戶口，在制度上用血緣繼承的方法予以安排。所以，中國(guó)的戶籍制度是最嚴(yán)格的，農(nóng)民沒有變換社會(huì)身份的任何自由。為什么80年代農(nóng)民會(huì)掀起發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的熱潮?原因就在于農(nóng)民充滿對(duì)城市文明的沖動(dòng)和向往，因而努力用發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的方法來打破戶籍制度的禁錮。在這個(gè)過程中，農(nóng)民迎來了中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展浪潮。這個(gè)浪潮有一個(gè)非常重要的特點(diǎn)，就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)全面融入經(jīng)濟(jì)全球化，中國(guó)開始成為世界工廠，成為世界勞動(dòng)密集型制造業(yè)中心。中國(guó)生產(chǎn)了全世界60%的襯衣，50%的照相機(jī)，35%的電冰箱、洗衣機(jī)、空調(diào)機(jī)，于是農(nóng)民從土地上解放出來，紛紛走進(jìn)出口加工型產(chǎn)業(yè)體系，開始了由農(nóng)民向工人的轉(zhuǎn)變，我們把他們的身份界定為農(nóng)民工。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)有一億五千萬(wàn)農(nóng)民工，占到了總?cè)丝诘氖种粡?qiáng)。但是，需要我們關(guān)注的是，在我們?yōu)檫@1.5億農(nóng)民工喝彩的時(shí)候，必須看到，這些農(nóng)民工并不是真正意義上的市民，他們并沒有完全融入城市。我們?cè)?jīng)運(yùn)用這么一則統(tǒng)計(jì)材料來說明中國(guó)城鎮(zhèn)化的偉大成就，這就是2011年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.7%，在中國(guó)發(fā)展史上城市人口第一次超過農(nóng)村人口。但是，這個(gè)數(shù)字在統(tǒng)計(jì)學(xué)上有一個(gè)很大的瑕疵，這就是我們把大量的在城市生活半年以上的人口作為城市人口來統(tǒng)計(jì)，大量的并沒有在完全意義上融入城市的農(nóng)民工，由于他們?cè)诔鞘芯幼“肽暌陨?，因此被作為城市人口進(jìn)入統(tǒng)計(jì)范圍了，于是就有了51.7%的城鎮(zhèn)化率。嚴(yán)格地說，我們的城鎮(zhèn)化率應(yīng)當(dāng)是45%左右而不是51.7%。大量的農(nóng)民工沒有完全實(shí)現(xiàn)市民化，在城市與鄉(xiāng)村之間流動(dòng)，這必然給中國(guó)社會(huì)管理帶來一系列嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。

（二）住房制度改革引發(fā)的新社區(qū)問題

1998年，國(guó)家開始大規(guī)模推進(jìn)住房制度改革。那一年，金融危機(jī)襲擊整個(gè)亞洲。在國(guó)際市場(chǎng)出現(xiàn)疲軟的情況下，中央政府充分看到中國(guó)居民在完成了手表、縫紉機(jī)、錄音機(jī)、自行車、電視機(jī)等老三大件和新三大件的消費(fèi)之后，必將進(jìn)入到一個(gè)新的消費(fèi)階段。在居者有其屋這么一個(gè)東方民族最崇高、最美好的生活理想的影響下，住房一定會(huì)成為中國(guó)的消費(fèi)熱點(diǎn)。因此，在推進(jìn)住房制度改革的過程中，中國(guó)開始大規(guī)模啟動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以此擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。所以，住房消費(fèi)成為1998年以來中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一個(gè)重要的增長(zhǎng)點(diǎn)。在這個(gè)過程中，改革給我們帶來的社會(huì)問題超出我們的想象。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，所有的人按照他的戶口、檔案、單位，固定在一個(gè)計(jì)劃指令規(guī)定的社會(huì)空間里，社會(huì)學(xué)家稱之為單位人，而今天在住房私有化的過程中，各種各樣新的社區(qū)發(fā)展起來了，人們擺脫了戶口、檔案、單位的束縛，在新社區(qū)里組合起來，社區(qū)正在成為人們新的社會(huì)空間。在這么一個(gè)巨大的變革過程中，整個(gè)中國(guó)的社會(huì)管理體系、治安管理體系、法律管理體系都沒有做好準(zhǔn)備，所以社區(qū)管理成為當(dāng)前社會(huì)管理中最為薄弱的環(huán)節(jié)。

（三）農(nóng)業(yè)過剩人口轉(zhuǎn)移引發(fā)的鄉(xiāng)村空心化問題

大量的農(nóng)業(yè)過剩人口，在工業(yè)化城鎮(zhèn)化的過程中由非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城市轉(zhuǎn)移，在這個(gè)過程中，中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村受到了巨大的沖擊，最典型的就是鄉(xiāng)村空心化。現(xiàn)在在很多鄉(xiāng)村，你看到的老人是留守老人，兒童是留守兒童，大量的青年勞動(dòng)力已經(jīng)大規(guī)模地流向城市。作為留守的老人，生活質(zhì)量大幅度下降，而留守兒童的大量存在，使他們的身心成長(zhǎng)過程失去父愛母愛，由此引發(fā)的社會(huì)問題更值得擔(dān)憂，因?yàn)檫@涉及一代人的心理健康問題。

我們?yōu)橹袊?guó)由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型而喝彩，但是在這個(gè)轉(zhuǎn)型的過程中，在走向現(xiàn)代化的過程中，在走向經(jīng)濟(jì)總量位居世界第二的過程中，我們也為我們所發(fā)生的這么多新的問題而感到煩惱。

二、社區(qū)問題的理論分析和現(xiàn)實(shí)評(píng)估

這里所講的社區(qū)問題，主要是從上述三大問題的角度，分析在社會(huì)管理方面我們所面臨的新問題、新風(fēng)險(xiǎn)、新挑戰(zhàn)。我在這里著重和各位討論三個(gè)問題。

（一）農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)的演變

中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是一個(gè)非常值得我們關(guān)注的問題，這里面的演變過程耐人尋味。中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)數(shù)千年來是高度穩(wěn)定、和諧、充滿人情關(guān)愛的，所以才有那么多文學(xué)作品去描述鄉(xiāng)情。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，最典型的是鄉(xiāng)紳治理，這就是在鄉(xiāng)村中，由那些具有較高輩分、有較多經(jīng)驗(yàn)積累的人扮演鄉(xiāng)村管理者的角色。中國(guó)的政權(quán)設(shè)置，在封建社會(huì)只設(shè)到縣級(jí)，鄉(xiāng)村沒有政權(quán)機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)村主要是靠鄉(xiāng)紳治理的。在中國(guó)土地改革中，有一個(gè)問題需要我們反思，這就是鄉(xiāng)村中的公田問題。在許多地方，公田實(shí)際上是鄉(xiāng)村社區(qū)的公共積累。在許多鄉(xiāng)村的回憶中，我們可以看到，過年過節(jié)時(shí)全村有節(jié)宴，老人生日時(shí)全村人擺壽宴，金榜題名時(shí)有鄉(xiāng)村的恭賀與資助。這些鄉(xiāng)村公共事務(wù)經(jīng)費(fèi)，大多來自于公田。這種鄉(xiāng)紳治理結(jié)構(gòu)，在土地改革中，在人民公社運(yùn)動(dòng)中被瓦解了，取而代之的是行政管理制度。人民公社管理、大隊(duì)管理、生產(chǎn)隊(duì)管理，這種行政治理看起來是以集體所有權(quán)為基礎(chǔ)，似乎是有財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)的，但是最為公開的事實(shí)是，我們是用行政強(qiáng)制力把農(nóng)民強(qiáng)制性地集中在生產(chǎn)小隊(duì)、生產(chǎn)大隊(duì)、人民公社里，并不是真正意義上的集體所有制。

當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中普遍出現(xiàn)了對(duì)立的兩極。一個(gè)是大量的空心村的存在，使我們的鄉(xiāng)村治理也空心化了。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度之后，大量的土地已經(jīng)轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中，沒有任何公共資產(chǎn)，也就不可能有對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)的投資，所以鄉(xiāng)村大量的公益性設(shè)施極為殘缺。加上大量的強(qiáng)壯勞動(dòng)力已經(jīng)離開鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村存在大量的空巢老人和留守兒童，鄉(xiāng)村生活極為困難。另外一極就是鄉(xiāng)村所擁有的自然資源，往往被某些家族所壟斷，這些家族操縱村民直接選舉，獲取鄉(xiāng)村的控制權(quán)，進(jìn)而謀取家族利益。所以，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理存在著兩極，一個(gè)是鄉(xiāng)村空心化，一個(gè)是家族強(qiáng)權(quán)。這是鄉(xiāng)村社區(qū)管理目前所遭遇的嚴(yán)重問題。

（二）不完全城市化的苦果

我們現(xiàn)在的城市化是不完全的。有大量的農(nóng)民離開了土地，按照統(tǒng)計(jì)學(xué)的時(shí)間規(guī)定，在城市生活半年以上就是城市人口，但即使他們?cè)诔鞘猩钜荒辍⑽迥?、十年，你還是不能把他們歸為城市人口，為什么呢?因?yàn)樗麄儾]有公平享受城市居民應(yīng)有的公共服務(wù)，他們沒有社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，沒有養(yǎng)老保險(xiǎn)，他們的子女也沒有在城市就學(xué)的權(quán)利，在各種社會(huì)福利面前，他們沒有完全享受的權(quán)利，甚至憲法賦予他們的選舉權(quán)也沒有在事實(shí)上行使，因?yàn)樗麄円呀?jīng)遠(yuǎn)離他們選民登記的戶籍地。所以，中國(guó)存在著不完全城市化的嚴(yán)重問題，農(nóng)民工僅僅是生活空間和勞動(dòng)職業(yè)的改變，但社會(huì)福利的陽(yáng)光并沒有公平地照射在他們身上。這種不完全城市化，在城市中制造出貧民階層與貧民窟?，F(xiàn)在在城市里存在著許多賣菜村、補(bǔ)鞋村，或者以地域命名的諸如江西村、江蘇村、貴州村等，這些稱謂是怎么來的呢？這就是在一個(gè)居民社區(qū)里，主要是遠(yuǎn)離城市中心的郊區(qū)的鄉(xiāng)村里，聚集著來自比如江西的農(nóng)民工，他們的職業(yè)就是賣菜;聚集著一些貴州的農(nóng)民工，他們的職業(yè)是補(bǔ)鞋，他們是城市中的貧民。他們的存在，如果在社區(qū)得不到有效的管理，必然會(huì)引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。我們?cè)?jīng)有一個(gè)很偏差的理念，認(rèn)為中國(guó)土地制度的安排是最安全的，這就是城市有就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民進(jìn)城打工，是農(nóng)民工，城市發(fā)生失業(yè)，農(nóng)民工離開城市，回到鄉(xiāng)村與土地重新結(jié)合，又成為農(nóng)民，他們?cè)诔鞘泻娃r(nóng)村之間的流動(dòng)中永遠(yuǎn)不會(huì)失業(yè)。但實(shí)踐證明這個(gè)判斷是錯(cuò)誤的，我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，18歲到30歲的農(nóng)民工對(duì)農(nóng)村是沒有感情的，他們離開土地進(jìn)入城市后，不管城市中有沒有就業(yè)機(jī)會(huì)都要在城市中生活下去。一般的統(tǒng)計(jì)結(jié)果是，當(dāng)他在城市失業(yè)時(shí)，并不會(huì)回到農(nóng)村，生活來源主要是打工期間積累起來的生活費(fèi)，這個(gè)積累一般可以維持6至8個(gè)月。所以，我們的結(jié)論是，農(nóng)民工忍受失業(yè)的最長(zhǎng)時(shí)間是8個(gè)月，如果超過8個(gè)月，他們就是城市中的絕望者。因此，不完全城市化的制度安排必然存在著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）城市隔膜的形成

我們的城市似乎是可愛的，已經(jīng)綠化到顛倒季節(jié)的地步，但是我們的城市又是不可愛的，因?yàn)槲覀兊某鞘写嬖诟裟?。隔膜集中表現(xiàn)在:第一是窮人與富人之間的隔膜。中國(guó)的貧富差距之大，也像我們的GDP總量一樣進(jìn)入到國(guó)際前列。這種貧富差距集中體現(xiàn)在，在城市中最富裕的人和最貧窮的人大量的聚集，形成窮人與富人的隔膜。第二個(gè)隔膜是市民和農(nóng)民的隔膜。公共服務(wù)上的不均等，導(dǎo)致了農(nóng)民和市民的隔膜，這種隔膜在上海和北京的出現(xiàn)尤其值得我們思考。農(nóng)民工子女在上海和北京是不能參加當(dāng)?shù)馗呖嫉模@顯然是不公平的。政府試圖改變這種不公平，但是一旦放開農(nóng)民工子女高考的大門，就意味著北京和上海的學(xué)生上大學(xué)的概率下降了，所以當(dāng)?shù)鼐用癖厝挥枰缘种?。窮人和富人隔膜的存在，農(nóng)民工和市民隔膜的存在，使我們的城市社區(qū)在分布上就必然存在農(nóng)民工社區(qū)和市民社區(qū)的劃分，有窮人社區(qū)和富人社區(qū)的劃分，這種社區(qū)在各種隔膜的分割下充滿了矛盾。

三、創(chuàng)新社區(qū)管理的基本思路

社區(qū)管理是社會(huì)管理的一部分，我們?cè)瓉硪詾榘l(fā)展經(jīng)濟(jì)可以解決一切問題，現(xiàn)在看來這個(gè)看法是淺薄了。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所產(chǎn)生的一些問題，用經(jīng)濟(jì)的辦法是解決不了的?，F(xiàn)在看來，盡管我們發(fā)展了，但遇到的問題更多了。從社區(qū)管理的角度上說，必須進(jìn)行創(chuàng)新。

（一）培育新的鄉(xiāng)紳階層

基層群眾自治，是我國(guó)的基本政治制度，要讓基層群眾更多地通過自治的方式，實(shí)現(xiàn)基層有序化，這就必然要求我們創(chuàng)新社區(qū)管理。在鄉(xiāng)村，要借鑒歷史，培育新的鄉(xiāng)紳階層。在江西贛州地區(qū)，出現(xiàn)了新的鄉(xiāng)村管理組織，在鄉(xiāng)村治理的過程中產(chǎn)生了積極的影響。這種組織名為五老會(huì)，由老干部、老黨員、老教師、老農(nóng)民，老勞模這五老組成。他們召集村民，就全村的公共事務(wù)進(jìn)行討論與決策。我認(rèn)為這個(gè)五老就是新的鄉(xiāng)紳階層，他們以自己人生的道德表現(xiàn)、經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)影響，在村民中享有很高的威望。這種新的鄉(xiāng)紳階層在鄉(xiāng)村治理中，有著非常重要的積極意義。

（二）讓更多的社會(huì)組織成長(zhǎng)成熟起來

在今年全國(guó)人大會(huì)議上，中國(guó)政府推出了政府職能轉(zhuǎn)變和政府機(jī)構(gòu)改革的方案。政府職能轉(zhuǎn)變有一個(gè)重要的改革方向，就是政社分開，政府與社會(huì)事務(wù)的管理要實(shí)行分開，把大量的社會(huì)事務(wù)交由社會(huì)管理。政社分開有個(gè)重大的改革，就是除了政治、法律類的社會(huì)組織要由主管部門管理之外，其余都可以直接向民政部門登記注冊(cè)。在社區(qū)中，一群愛好詩(shī)歌的老人可以成立一個(gè)詩(shī)歌協(xié)會(huì)，愛好歌唱的老人可以成立一個(gè)歌唱協(xié)會(huì)，把大量的社會(huì)管理事務(wù)交給社會(huì)組織，就能夠更好實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理的有序化。

（三）義工是不可或缺的力量

在社區(qū)管理中既要發(fā)揮政府的力量，也要發(fā)揮義工的力量?，F(xiàn)在中國(guó)60歲以上的老人超過10%，出現(xiàn)白發(fā)浪潮。由于中國(guó)實(shí)行計(jì)劃生育政策，導(dǎo)致一對(duì)夫妻要贍養(yǎng)4個(gè)老人，中國(guó)的青年一代承擔(dān)著全世界最繁重的贍養(yǎng)老人的負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老問題已經(jīng)成為中國(guó)社區(qū)管理中一個(gè)非常突出的問題。這個(gè)問題的解決，需要政府和義工同時(shí)發(fā)揮力量。我們政府要建立更多的養(yǎng)老院，或者要?jiǎng)訂T更多的民間資本投入養(yǎng)老事業(yè)?，F(xiàn)在上海推行的制度，叫居家養(yǎng)老制度，政府通過建立養(yǎng)老服務(wù)站，為老人養(yǎng)老提供更多的服務(wù)。與此同時(shí)，義工的作用不可或缺。香港特區(qū)的義工制度令人感動(dòng)，值得內(nèi)地學(xué)習(xí)借鑒。

（四）最重要的是培育中產(chǎn)階層

一個(gè)社會(huì)只有成為橄欖型社會(huì)，即窮人是少數(shù)，富人是少數(shù)，而中產(chǎn)階層是多數(shù)，才能進(jìn)入穩(wěn)定狀態(tài)。我們黨已經(jīng)由革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨，要有執(zhí)政黨思維，執(zhí)政黨要高度重視中產(chǎn)階層的存在和發(fā)展。只有在城市中大量培育中產(chǎn)階層，城市隔膜才能隨著大量的中產(chǎn)階層的產(chǎn)生而打破，各種城市社區(qū)才能在和諧的制度框架和社會(huì)結(jié)構(gòu)中達(dá)成理想狀態(tài)，這可能是我們創(chuàng)新社會(huì)管理最根本的思路。