重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化及其制度構(gòu)建

■張 璐

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，在快速工業(yè)化進(jìn)程中積累的重金屬污染近年來逐漸顯現(xiàn)，重金屬污染在我國已引發(fā)公眾的持續(xù)關(guān)注。就重金屬污染的治理而言，技術(shù)難度高而且資金需求量大，尤其是治理過程對財政撥款的依賴程度高。然而財政撥款的缺口在一定時期內(nèi)普遍存在，因此，如何突破財政撥款不足的瓶頸，將成為破解我國當(dāng)前面臨的重金屬污染治理困境的關(guān)鍵所在。針對該問題，順應(yīng)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)市場化及專業(yè)化的發(fā)展趨勢，通過相關(guān)法律制度設(shè)計，推動重金屬污染治理從公益事業(yè)向產(chǎn)業(yè)市場拓展，不僅有利于重金屬污染治理中社會多元資本投入的形成，而且還有利于形成良性的行為激勵及約束機制，提高污染資金投入的利用率。

一、重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的基本內(nèi)涵解讀

人們通常將污染治理與政府職能聯(lián)系在一起，并把對污染治理中的政府財政撥款投入視為當(dāng)然，這種看法當(dāng)然有其合理之處。從行為性質(zhì)上來看，對污染的治理屬于公共物品的供給，屬于公益事業(yè)范疇，政府當(dāng)然責(zé)無旁貸，也正因為如此，不少國家的憲法和環(huán)境法都明確規(guī)定了政府的防治污染及保護(hù)環(huán)境職能。然而，盡管政府對于重金屬污染治理負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但如果因此將所有的重金屬污染治理責(zé)任僅僅寄希望于政府，并將財政撥款作為污染治理的唯一資金來源，這種過高的期望顯然并不現(xiàn)實，在實踐中也缺乏可行性。

我國當(dāng)前正處于重金屬污染的高發(fā)期和爆發(fā)期，污染治理資金需求在現(xiàn)階段表現(xiàn)出快速持續(xù)攀升的態(tài)勢。雖然近些年來我國各級政府對重金屬污染治理的財政撥款投入也在逐年增加，但仍難以趕上污染治理資金需求的增長速度，對于重金屬污染的治理而言，財政撥款的資金缺口在未來一段時期內(nèi)依然存在。在湖南省人大環(huán)資委“2012三湘環(huán)保世紀(jì)行”的一項調(diào)查中，當(dāng)《法制日報》記者問及治污工作進(jìn)程緩慢的原因時，當(dāng)?shù)卣賳T幾乎一致認(rèn)為“資金不到位，財政困難”是導(dǎo)致重金屬污染治理困境的決定性因素。[1]該局面的出現(xiàn)并非湖南省所特有，這實際上是我國各地當(dāng)前重金屬污染治理因財政撥款不足，難以取得進(jìn)展的一個典型寫照。在實踐中，財政撥款對于重金屬污染治理的投入，往往缺乏績效的評判和約束機制，資金使用效率相對低下，而且容易被擠占、挪用，有限的資金投入也并非總能“好鋼用在刀刃上”，實際效果也難以保證。因此，有必要轉(zhuǎn)變觀念，打破過度依賴財政撥款的思維定式，不能只將重金屬污染治理作為公益事業(yè)來做，及時推動重金屬污染治理從公益事業(yè)向產(chǎn)業(yè)拓展，將產(chǎn)業(yè)化的途徑引入重金屬污染治理的過程中，實現(xiàn)重金屬污染治理方式的多元化，在一定程度上緩解我國當(dāng)前重金屬污染財政撥款不足的矛盾。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，產(chǎn)業(yè)是由國民經(jīng)濟(jì)中具有同一性質(zhì)、承擔(dān)一定社會經(jīng)濟(jì)功能的生產(chǎn)或其他經(jīng)濟(jì)社會活動單元構(gòu)成的，是具有相當(dāng)社會規(guī)模和影響的組織結(jié)構(gòu)體系。構(gòu)成產(chǎn)業(yè)需有三方面的規(guī)定性:其一，產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的規(guī)模規(guī)定性;其二，產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的職業(yè)化規(guī)定性;其三，產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的社會功能規(guī)定性。[2]重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理，是通過資本投入來進(jìn)行重金屬污染治理與修復(fù)的生產(chǎn)性活動的統(tǒng)稱。參照產(chǎn)業(yè)形成的標(biāo)準(zhǔn)，重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理應(yīng)具有以下三方面基本特征:其一，對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理必須有一定的規(guī)模，單個、分散的企業(yè)治理行為不能形成產(chǎn)業(yè);其二，有專門從事重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的職業(yè)化人員;其三，對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理應(yīng)成為社會經(jīng)濟(jì)活動的必要組成部分，能承擔(dān)起改善生態(tài)環(huán)境以及保證自然資源可持續(xù)利用的社會功能。

通過產(chǎn)業(yè)化路徑對重金屬污染進(jìn)行治理，相對于僅將其作為公益事業(yè)對待，在運作機制上具有一些明顯的優(yōu)勢，尤其是在我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程中，這些優(yōu)勢表現(xiàn)得更加明顯。經(jīng)濟(jì)利益的形成與導(dǎo)入是產(chǎn)業(yè)化運作的根本所在，而這一點是與市場機制發(fā)揮作用的基本機理相一致的。當(dāng)然，對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理，僅靠市場的作用是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，產(chǎn)出的實現(xiàn)依然離不開政府的介入。實際上，環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性的新興產(chǎn)業(yè)備受社會各界關(guān)注，并在水污染防治、大氣污染治理、固體廢物處理、噪聲與振動控制等領(lǐng)域取得較大進(jìn)展。[3]因此，適時將產(chǎn)業(yè)化路徑引入重金屬污染治理領(lǐng)域也是勢在必行，不僅有益于我國重金屬污染治理方式的多樣化發(fā)展，而且也進(jìn)一步豐富了我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場，提高我國環(huán)境保護(hù)的市場化程度。

二、重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的可行性分析

對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理，體現(xiàn)了對重金屬污染治理的路徑選擇從公益性事業(yè)向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變的趨勢，該發(fā)展趨勢體現(xiàn)了污染治理對市場化和專業(yè)化的內(nèi)在需求，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看具有充分的可行性，與此同時也對法律制度具有更為迫切的需求。

談及對重金屬污染的治理，一般是將其歸入公共物品范疇。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般道理，“公共物品的有效率供給通常需要政府行動，而私人物品則可以通過市場有效率地加以分配?！盵4]因此，重金屬污染的治理過程，似乎只能通過政府組織公益事業(yè)的途徑進(jìn)行，難以和產(chǎn)業(yè)發(fā)生關(guān)系。而事實上這種看法把公共物品的生產(chǎn)與供給混為一談，存在認(rèn)識上的誤區(qū)。對此，有必要從理論上把供給與生產(chǎn)的概念加以區(qū)分，尤其是對于公共物品而言。因為，“在私人經(jīng)濟(jì)的交換過程中，很少有人關(guān)注供給(provision)與生產(chǎn)(production)的區(qū)分，這很可能是因為其區(qū)分太明顯了……然而，在公共領(lǐng)域，供給與生產(chǎn)的區(qū)分是相當(dāng)重要的。通常的情況是，一個機構(gòu)會依靠一個私人企業(yè)甚至另一個公共機構(gòu)來建造和 (或者)經(jīng)營設(shè)施，例如，提供一條道路的政府單位可以雇一家私人承包商來建造道路?！盵5]所以，“供應(yīng)”是可以同“生產(chǎn)”相分離的，當(dāng)人們認(rèn)識到能夠區(qū)分物品和服務(wù)的“供應(yīng)”和“生產(chǎn)”時，所謂的“公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)”的可能性就變得清晰了。[6]因此，環(huán)境作為公共物品，理應(yīng)由政府供給，政府對于重金屬污染的治理也責(zé)無旁貸，當(dāng)然這并不意味著必須由政府親力親為組織落實重金屬污染的治理工作。公共物品“生產(chǎn)”與“供給”的區(qū)分以及由此導(dǎo)致的“公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)”的出現(xiàn)，意味著政府對于重金屬污染的治理可以選擇多樣化的實現(xiàn)方式和途徑，對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理作為“公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)”的一種，其存在和發(fā)展也就順理成章。

當(dāng)然，對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理，并非為政府逃避對重金屬污染的治理責(zé)任尋找借口，即便選擇產(chǎn)業(yè)化的治理途徑，政府必要的財政投入依然是重金屬污染治理的重要資金來源之一。但相對于此前單純依賴公益事業(yè)的運作模式，重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理至少在兩個方面具有明顯優(yōu)勢:其一，產(chǎn)業(yè)的運作以收益為核心，強調(diào)對績效的考核和成本的約束，因此，重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理可以提高資金使用效率，政府財政投入的收效相對明顯;其二，產(chǎn)業(yè)的運作以職業(yè)化為前提，對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理具有較高的專業(yè)化內(nèi)涵，能夠滿足重金屬污染治理工作在專業(yè)技術(shù)方面的要求，能有效優(yōu)化治理效果。除此之外，資本具有逐利的本性，只要能夠有所收益，而且符合國家的產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)立法導(dǎo)向，政府財政投入對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理可發(fā)揮一定的示范效應(yīng)，引導(dǎo)社會多元資本進(jìn)入重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理領(lǐng)域，逐步實現(xiàn)重金屬污染治理的資本多元化，扭轉(zhuǎn)我國當(dāng)前重金屬污染治理過度依賴財政撥款的局面，可在一定程度上減輕政府財政投入的壓力。

三、重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的法律制度需求

與一般產(chǎn)業(yè)有所不同，重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理中的生產(chǎn)對象相對確定，主要針對的是被重金屬污染的區(qū)域環(huán)境，但產(chǎn)業(yè)活動的產(chǎn)出卻具有高度的不確定性，主要表現(xiàn)為對重金屬污染的消除及由此帶來的環(huán)境質(zhì)量狀況好轉(zhuǎn)或改善的不確定性。這種不確定性集中體現(xiàn)在兩個方面:其一，對重金屬污染的消除及由此帶來的環(huán)境質(zhì)量狀況好轉(zhuǎn)或者改善，往往只是程度上的描述，其表現(xiàn)出來的影響也具有明顯的漸進(jìn)性特點，對重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的產(chǎn)出難以進(jìn)行準(zhǔn)確的定量評價。其二，環(huán)境質(zhì)量狀況好轉(zhuǎn)或者改善，具有典型的公共物品特征，“由公共物品的性質(zhì)決定，個人通常不能精確地得到與他們所付貨幣相當(dāng)?shù)模炔欢嘤谝膊簧儆诿總€人所需要的，精確的公共物品的數(shù)量”。[7]因此，在重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理過程中無法形成封閉的交易過程和準(zhǔn)確的供求關(guān)系。上述這些因素說明，雖然將產(chǎn)業(yè)化的途徑引入重金屬污染治理的過程具有理論上的正當(dāng)性與合理性，但該產(chǎn)業(yè)也具有明顯的先天不足，最核心的問題在于在產(chǎn)出環(huán)節(jié)無法進(jìn)行準(zhǔn)確的市場評價而導(dǎo)致收益形成的障礙。如果該問題不能得到解決，重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理只能是鏡花水月，難以有實踐價值。

因此，雖然重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理以市場機制為前提并以收益為導(dǎo)向，但其在產(chǎn)出環(huán)節(jié)所體現(xiàn)出的公共利益，無法完全通過市場機制轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)收益。所以，相對于一般的產(chǎn)業(yè)類型，重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的實際運行，更依賴于法律制度對相關(guān)市場要素的擬制與調(diào)整。從這個意義上講，重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理作為一種產(chǎn)業(yè)形態(tài)，具有自身的特殊性。雖然從根本上來說，重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理是靠產(chǎn)出的獲利性來推動的，與市場機制具有一定的契合性，但市場機制作用在該領(lǐng)域的發(fā)揮需要具備諸多配合條件，尤其是產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出環(huán)節(jié)的評價機制與利益形成機制，而這些機制的形成又與產(chǎn)業(yè)主體市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)與保護(hù)、產(chǎn)業(yè)責(zé)任與救濟(jì)等方面因素有關(guān)。這些因素的成就單靠市場自發(fā)的力量無法完成，只能通過相關(guān)法律制度安排，為重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理構(gòu)建適合其運行的外部條件。實際上，對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理，雖然借用了市場機制之名，但其只能運行在法律制度擬制的市場環(huán)境之中。因此，重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理比一般的產(chǎn)業(yè)對法律制度設(shè)計的要求更高，需求也更為強烈。能否進(jìn)行合理的法律制度構(gòu)建，將成為決定重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理成敗的關(guān)鍵所在。

四、重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的法律制度構(gòu)建

我國現(xiàn)行的環(huán)境法律制度主要對象是企業(yè)，其重點在于對企業(yè)在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生污染等環(huán)境問題的防范與規(guī)制。對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理與一般企業(yè)的生產(chǎn)過程不同，一般企業(yè)在生產(chǎn)過程中消耗自然資源與能源，向環(huán)境排放污染物，而對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理則表現(xiàn)為一個反向的過程，即通過把一般企業(yè)生產(chǎn)和消費過程中產(chǎn)生的廢棄物進(jìn)行妥善處理，加以“還原”，再還給自然界。相對于一般企業(yè)的生產(chǎn)過程而言，對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理被稱為“反生產(chǎn)”。[8]現(xiàn)行的環(huán)境法律制度設(shè)計主要是針對企業(yè)的生產(chǎn)過程而言的，對于類似重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的“反生產(chǎn)”類制度的設(shè)計則鮮有涉及。因此，針對重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的法律制度安排，涉及現(xiàn)有相關(guān)法律制度在整體上的觀念轉(zhuǎn)變與功能拓展，并非朝夕之力可以完成。就當(dāng)前的情況而言，法律制度層面對重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的研究，應(yīng)從法律制度的基本結(jié)構(gòu)著手，從應(yīng)然角度對法律制度的功能及其覆蓋領(lǐng)域進(jìn)行分析論證，為重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理法律制度構(gòu)建提供必要的理論參照。

（一）重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的市場準(zhǔn)入制度構(gòu)建

對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理具有投入大、技術(shù)性強、時間周期長等特點，為保證產(chǎn)業(yè)活動的有序開展，我們應(yīng)加強對重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的制度設(shè)計，塑造合格的產(chǎn)業(yè)主體。這樣的構(gòu)建不僅對重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的市場準(zhǔn)入監(jiān)管具有規(guī)范意義，而且還將在很大程度上防范和化解重金屬污染治理企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營過程中可能存在的風(fēng)險。因此，需要在相關(guān)立法中對從事重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理主體資格的標(biāo)準(zhǔn)組織形式、人員資質(zhì)等方面提出與產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和特點相應(yīng)的要求。

1.重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理主體的法律規(guī)制

重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的基本思路在于對重金屬污染治理的集約化、專業(yè)化和社會化調(diào)整。所以，在企業(yè)組織形式的選擇上，應(yīng)以規(guī)范的公司制為主，在滿足建立現(xiàn)代企業(yè)制度需要的同時，也可為吸收利用外資同國際接軌做好準(zhǔn)備。該類型公司的設(shè)立應(yīng)符合相關(guān)環(huán)境立法對該類公司的特別規(guī)定和公司法的一般規(guī)定。一般來說，“政府主導(dǎo)下的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力機制，在一段時期內(nèi)，在政府投資驅(qū)動作用下，能夠有效促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的迅速形成與發(fā)展壯大?！盵9]因此，對處于早期階段的重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的組織形式而言，國有獨資公司和國家出資占相當(dāng)份額的有限責(zé)任公司應(yīng)在其中占據(jù)相當(dāng)?shù)谋戎亍３酥?，對于以外資和社會資金為主的股份有限公司，相關(guān)立法中應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的優(yōu)惠措施，加以鼓勵和引導(dǎo)。

2.重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的專業(yè)技術(shù)人員資質(zhì)的法律規(guī)制

對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理，直接涉及對生態(tài)環(huán)境和自然資源的治理和改造，不僅要對遭到破壞的生態(tài)環(huán)境和自然資源進(jìn)行治理與修復(fù)，同時還必須兼顧對生態(tài)環(huán)境和自然資源的發(fā)展及其承載能力的強化。所以，重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的生產(chǎn)活動必須要以對自然生態(tài)規(guī)律的全面了解和掌握為基本前提，而且還必須充分了解重金屬污染形成及發(fā)展演化的基本規(guī)律，這些都決定了其生產(chǎn)活動必然是一項具有很強技術(shù)性的工作。因此，在對重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理市場準(zhǔn)入的法律制度設(shè)計中，我國應(yīng)規(guī)定相關(guān)企業(yè)必須具備一定種類和數(shù)量的專業(yè)技術(shù)人員。在此方面，可借鑒其他產(chǎn)業(yè)中專業(yè)技術(shù)人員的資質(zhì)認(rèn)證制度，通過專門的考核對合格人員發(fā)放職業(yè)資格證書，在治理企業(yè)中實行憑證上崗。同時，還要加強對企業(yè)職工制度化的技術(shù)培訓(xùn)和崗位培訓(xùn)。

3.重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理中管理人員資格的法律規(guī)制

對重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的生產(chǎn)活動不僅表現(xiàn)為復(fù)雜的技術(shù)性特征，還面臨著公共利益與企業(yè)私益的取舍與抉擇。若要在一定程度上達(dá)成公益與私益的平衡，并在利益衡量過程中實現(xiàn)公益與私益的雙贏，污染治理管理者的決策是其中一個關(guān)鍵因素。對重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理所面臨的復(fù)雜利益格局和產(chǎn)業(yè)活動自身的特殊性，要求企業(yè)管理者不僅應(yīng)具備專門的知識技術(shù)技能、專業(yè)的組織和協(xié)調(diào)能力，而且還必須具有一定水準(zhǔn)的思想道德品質(zhì)、良好的敬業(yè)精神和強烈的社會責(zé)任感，只有基本具備這些素質(zhì)的人才能擔(dān)當(dāng)組織和管理污染治理的責(zé)任，促進(jìn)企業(yè)有序發(fā)展。因此，在對重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理市場準(zhǔn)入的法律制度設(shè)計中，我國應(yīng)對管理者應(yīng)具備的基本素質(zhì)作出明確的規(guī)定。雖然對于一些主觀方面的要件，因其具體化的困難難以在法律規(guī)定中明確體現(xiàn)，但也并非無所作為，在此方面，我國可以借鑒公司法的有關(guān)規(guī)定，對其管理人員設(shè)置一定的資格禁限制度，通過設(shè)立這樣的制度可在一定程度上防范道德風(fēng)險的發(fā)生。

（二）重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理運行機制的法律構(gòu)建

前文曾提及，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來說，對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理存在先天的不足。國外有關(guān)廢棄物產(chǎn)業(yè)化處理的研究也表明，對產(chǎn)業(yè)運營和發(fā)展的較高資本投入以及不斷增強公眾的環(huán)境消費意識是公用環(huán)境服務(wù)設(shè)施得以發(fā)展的重要外部條件。[10]但現(xiàn)實中這些配合因素難以自發(fā)形成，因此，為克服產(chǎn)業(yè)自身的某些不足，保障重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的形成和有序發(fā)展，有必要通過法律制度安排為其營造適合其發(fā)展的外部社會條件和基礎(chǔ)，對重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理進(jìn)行必要的引導(dǎo)和促進(jìn)，相關(guān)制度安排可考慮從幾個方面著手。

1.引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本形成機制

首先，國家直接投資仍是引導(dǎo)重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理資本形成最直接最有效的方式，但同時必須做到對國家資金投入的運營方式進(jìn)行必要的改革，尤其要將國家對重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的投資與行政無償撥款進(jìn)行區(qū)分，要對治理企業(yè)建立專門的投資收益的考核機制。其次，引導(dǎo)社會資本投入，鼓勵符合重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理市場準(zhǔn)入條件的企業(yè)進(jìn)入該領(lǐng)域。另外，在重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理資本形成方面還應(yīng)考慮充分利用外國政府或有關(guān)國際組織專項優(yōu)惠貸款，當(dāng)然，這需要有政府出面爭取并有效安排落實。

2.對重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理成果的國家收購制度的建立

市場機制下市場主體的行為特征主要在于營利性，把污染治理過程轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢誀I利的投資，利用市場機制帶動社會資本對環(huán)境保護(hù)的投入，這是重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的基本運作機理，而建立重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理成果的國家收購制度，則是塑造這一機制的關(guān)鍵所在。該機制主要針對重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理成果的公共物品特征，在相關(guān)立法中規(guī)定對于非國家投資背景企業(yè)對重金屬污染的治理成果，國家有義務(wù)以保證其可以獲得一定利潤的價格予以收購。國家收購是重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理產(chǎn)出環(huán)節(jié)評價機制與利益形成機制的核心所在，也是在重金屬污染治理領(lǐng)域形成經(jīng)濟(jì)激勵與約束機制的關(guān)鍵，在很大程度上決定了重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)的成敗。

3.建立優(yōu)惠的金融支持措施

重金屬污染治理資金投入大、運作周期長，需要金融方面的支持。就當(dāng)前我國環(huán)保項目融資的整體情況來看，除財政撥款之外，主要依靠商業(yè)銀行貸款。雖然在國家政策的引導(dǎo)下，商業(yè)銀行對于環(huán)保項目企業(yè)融資持支持態(tài)度，但近幾年在銀根緊縮的背景下，不少從事環(huán)保的企業(yè)尤其是中小企業(yè)從商業(yè)銀行獲得貸款的難度依然很大。因此，除進(jìn)一步在相關(guān)政策及立法層面加大對環(huán)保項目融資支持的力度之外，還有必要積極研究和探索對于重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理等環(huán)保產(chǎn)業(yè)融資途徑的多元化和金融工具的創(chuàng)新。比如有學(xué)者指出:“環(huán)保產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)周期長、資金需求大，又多有政府的支持，因而風(fēng)險小，正適合進(jìn)行信托融資?！盵11]因此，不能受思維定式影響，將環(huán)保項目的金融支持僅限于“綠色信貸”，應(yīng)根據(jù)環(huán)保項目運行特點，適時開發(fā)“綠色信托”等新的金融工具，拓寬環(huán)保項目的融資渠道，解決重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理融資困難、渠道單一的問題。

4.構(gòu)建引導(dǎo)社會形成理性的消費價值觀

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，消費價值觀的導(dǎo)向在很大程度上決定了企業(yè)生產(chǎn)開發(fā)產(chǎn)品的方向和居民日常的行為選擇。因此，要通過相關(guān)法律規(guī)定引導(dǎo)公眾意識到世上沒有“免費的午餐”，良好的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)也是有價值的，也是需要大量資金投入到資源的再生產(chǎn)過程。對重金屬污染的治理實際上是一個不斷產(chǎn)生正的外向性影響的過程，“由于正外部性行為在效果測量、范圍確定上存在技術(shù)難度，傳統(tǒng)上主要限定于國家干預(yù)的層面進(jìn)行解決”[12]，換而言之，生態(tài)效益的物化過程和“公共物品”價值的認(rèn)定是比較困難的，這個任務(wù)需要政府來完成。在重金屬污染區(qū)域，國家可以通過產(chǎn)業(yè)所投入的重金屬污染治理成本來計算受益者(包括企業(yè)和居民)所應(yīng)該交付的費用，并通過一定的程序和方式將這部分資金集中起來，重新投入重金屬污染的治理，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而形成良性的循環(huán)。

（三）構(gòu)建重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的評價機制

重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的評價機制，應(yīng)主要圍繞兩個方面展開。

1.確定評價標(biāo)準(zhǔn)

對重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的成果，主要表現(xiàn)為區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的不斷改善，所以，對于重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理的評價，相關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是衡量產(chǎn)業(yè)活動成果的重要指標(biāo)。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的主要分支，是指以維護(hù)一定的環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)人體健康、社會財富和促進(jìn)生態(tài)良性循環(huán)為目標(biāo)，規(guī)定環(huán)境中各類有害物質(zhì) (或因素)在一定時間和空間內(nèi)的容許含量。因涉及公共利益，根據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》及相關(guān)法律規(guī)定，我國的國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)均為法定的強制性標(biāo)準(zhǔn)。對重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理成果的評價，應(yīng)將與重金屬相關(guān)的國家及地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為參照和依據(jù)。另外，在相關(guān)立法中應(yīng)明確禁止重金屬污染產(chǎn)業(yè)治理主體與有關(guān)方面協(xié)商形成的約定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為對產(chǎn)業(yè)活動成果進(jìn)行評價的依據(jù)，這種對環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的約定行為不僅違反了我國現(xiàn)行立法中對環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的強制性要求，而且也容易出現(xiàn)約定行為異化而導(dǎo)致對重金屬污染產(chǎn)業(yè)治理行為要求降低，從而導(dǎo)致對公眾應(yīng)有的環(huán)境權(quán)益的損害。

2.明確評價程序

對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理成果是否達(dá)到有關(guān)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求，需要對治理行為、環(huán)境質(zhì)量水平和改善程度進(jìn)行科學(xué)中立的評價。通過把評價的結(jié)果與有關(guān)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比，形成對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化治理成果質(zhì)量評價的結(jié)論，并將其作為對國家投資效益考核或者啟動重金屬污染治理成果的國家收購的重要依據(jù)。為保證評價結(jié)果的客觀與公正，需要法律對其程序作出嚴(yán)格的規(guī)定。首先，在主體方面，對重金屬污染產(chǎn)業(yè)化治理成果進(jìn)行的質(zhì)量評價，應(yīng)由專門的委員會或組織進(jìn)行。在評價人員的構(gòu)成上，至少應(yīng)包括政府有關(guān)職能部門的代表、污染治理企業(yè)自身的代表、社會公眾的代表和專業(yè)技術(shù)人員等。其次，在評價工作所需要的經(jīng)費來源上，應(yīng)由政府和污染治理產(chǎn)業(yè)企業(yè)按一定的比例共同負(fù)擔(dān)，并要保證資金使用的獨立性。還有，對于評價的結(jié)果，如果污染治理企業(yè)有異議的，法律應(yīng)賦予其通過一定途徑進(jìn)行申訴和聽證的權(quán)利。

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