高校財務(wù)內(nèi)部控制問題及改善措施初探

黃敏慧

（北京經(jīng)濟(jì)管理職業(yè)學(xué)院，北京 100102）

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，高等教育也進(jìn)入了大眾化的教育階段，高等學(xué)校為了實現(xiàn)辦學(xué)規(guī)模不斷擴(kuò)大的目標(biāo)，從原來單一財政撥款來源逐漸轉(zhuǎn)向多渠道籌集資金運轉(zhuǎn)。高校在從事教育教學(xué)科研活動的同時，也開展多種形式的創(chuàng)收經(jīng)營活動，如對外租賃、對外投資、舉辦創(chuàng)收企業(yè)等等。真實、準(zhǔn)確地反映高校辦學(xué)成果在當(dāng)前顯得尤為重要。高校財務(wù)內(nèi)部控制為保證財產(chǎn)的安全完整，防范舞弊，提供真實可靠的會計信息，如實地反映高校的經(jīng)營狀況提供重要的保證，是高校內(nèi)部控制的核心內(nèi)容。因此，建立相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)部財務(wù)控制制度，成為高校治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、高校財務(wù)內(nèi)部控制的定義和作用

美國執(zhí)業(yè)會計師協(xié)會在審計程序公告中，把財務(wù)內(nèi)部控制定義為：財務(wù)內(nèi)部控制是企業(yè)為了保護(hù)資產(chǎn)，增進(jìn)會計數(shù)據(jù)的真實性和可信性，提高經(jīng)營效益，貫徹執(zhí)行其制定的各項管理政策，在企業(yè)內(nèi)部所采取的組織規(guī)則和一系列調(diào)節(jié)方法和措施。在我國，高等學(xué)校財務(wù)內(nèi)部控制，指的是高等學(xué)校為了保證業(yè)務(wù)活動（教學(xué)、科研、管理等）的有效進(jìn)行和高校資產(chǎn)的安全完整，防止、發(fā)現(xiàn)和糾正錯誤與舞弊，確保會計資料的真實、合法、完整及財務(wù)管理的有效性，制定的對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動進(jìn)行綜合、計劃、調(diào)整、評價的制度、措施與程序。

高校財務(wù)內(nèi)部控制作為高校內(nèi)部控制的核心，在高校內(nèi)部控制系統(tǒng)中發(fā)揮著很大的作用。它有利于進(jìn)一步嚴(yán)格貫徹和執(zhí)行國家各項法律、法規(guī)和規(guī)章制度；有利于進(jìn)一步規(guī)范會計工作秩序，完善會計管理的制度體系；有利于保護(hù)資產(chǎn)的安全和完整，提高經(jīng)營管理的效率；有利于提高會計信息質(zhì)量，為建立健全高校管理體系服務(wù)。

高校和企業(yè)在內(nèi)部財務(wù)控制的大的方面，比如保證財務(wù)報告的真實可靠和完整、資產(chǎn)的安全與完整、遵循國家的法律法規(guī)要求等方面，是基本相同的。但高校內(nèi)部財務(wù)控制也有其特殊性。這是因為高校內(nèi)部存在多種管理模式、多種經(jīng)營實體，有教學(xué)科研事業(yè)型實體、有服務(wù)型實體、有經(jīng)營型實體，還有混合經(jīng)營的實體。種類繁多的經(jīng)營實體決定了高校的財務(wù)核算體系非常復(fù)雜，高校財務(wù)內(nèi)部控制體系也就比企業(yè)財務(wù)內(nèi)部控制體系更加復(fù)雜，內(nèi)部控制設(shè)計的內(nèi)容比企業(yè)的財務(wù)內(nèi)部控制內(nèi)容更加繁多。

二、高校財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題

內(nèi)部財務(wù)控制是動態(tài)變化的系統(tǒng)，是一個自我完善、自我檢查的系統(tǒng)。自2008年6月28日財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會和保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》以來，各行各業(yè)都從內(nèi)部控制制度化向內(nèi)部控制制度具體落實轉(zhuǎn)變，高等學(xué)校也不例外。伴隨著教育體制的改革，高校業(yè)務(wù)的多樣化，高校財務(wù)管理工作面臨著新的挑戰(zhàn)，取得了一定的成績，也出現(xiàn)了一些不能自我約束、自我防范的財務(wù)內(nèi)部控制風(fēng)險。這主要體現(xiàn)在以下五個方面：

（一）高校財務(wù)內(nèi)部控制的意識薄弱，財務(wù)內(nèi)部控制環(huán)境有待得到進(jìn)一步的改善

受傳統(tǒng)教育觀念和管理理念的影響，目前高校存在“高校作為以財政撥款為主要來源的事業(yè)單位，財務(wù)核算就是要預(yù)算、列支出，不存在財務(wù)風(fēng)險”這樣的觀念，可以說財務(wù)管理觀念落后，經(jīng)營管理觀念沒有從根本上轉(zhuǎn)變過來，沒有認(rèn)識到其他收入來源對高校辦學(xué)的重要作用。有些高校雖然有財務(wù)內(nèi)部控制制度，但是卻認(rèn)為財務(wù)內(nèi)部控制無非就是一本手冊和一些文件，執(zhí)行與否都不重要。有些甚至認(rèn)為財務(wù)內(nèi)部控制有礙高校發(fā)展的步伐，片面強調(diào)靈活性而不按照規(guī)定程序去辦理，財務(wù)內(nèi)部控制失去了剛性，失去了執(zhí)行力。除此之外，高校也缺乏對財務(wù)內(nèi)部控制工作的宣傳，存在著“財務(wù)內(nèi)部控制是財務(wù)人員的事情”的片面認(rèn)識，財務(wù)內(nèi)部控制環(huán)境有待得到進(jìn)一步改善。

（二）高校財務(wù)內(nèi)部控制的制度存在缺失，制度不完善、不健全

健全有效的財務(wù)內(nèi)部控制制度可以規(guī)范會計行為，堵塞漏洞、防范舞弊、及時糾錯，從而可以保證高校會計資料真實完整，會計信息安全可靠。高校會計控制制度是專業(yè)領(lǐng)域的制度，從制定到執(zhí)行會征求各相關(guān)部門的意見，但還是缺乏各方有效的參與。會計控制制度出現(xiàn)不夠完整、不夠科學(xué)的情況，執(zhí)行力也就相應(yīng)減弱。目前，有些高校存在財務(wù)內(nèi)部控制制度缺乏互相監(jiān)督，分工不明確、責(zé)權(quán)不明晰、核算不完整等現(xiàn)象。如：高校出納會計一個人兼，支票印章一個人管，關(guān)鍵崗位沒有按要求定期輪換等現(xiàn)象。高校教職員工法律意識不強，財務(wù)內(nèi)部控制制度檢查落實也流于形式，以致于一些素質(zhì)較低的會計人員受一時利益驅(qū)動，違反職業(yè)道德，給單位和國家造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

（三）預(yù)算管理不科學(xué)，隨意性較大

高校編制預(yù)算應(yīng)該在上一個年度的基礎(chǔ)上來編制下一年度的預(yù)算，編制和執(zhí)行過程中必須有嚴(yán)格的審批程序，但在執(zhí)行過程中會發(fā)生好多的例外情況。有些高校預(yù)算編制非常隨意，認(rèn)為預(yù)算管理實質(zhì)沒有真正的效果，預(yù)算只是形式，編制預(yù)算就是為了應(yīng)付上級主管單位或有關(guān)部門的檢查，預(yù)算項目和金額沒有依據(jù)，出現(xiàn)以高校發(fā)展為理由，虛報預(yù)算、巧立名目；有些高校雖然形式上有預(yù)算管理制度，但是在執(zhí)行預(yù)算管理過程中，有著很大的偏離，比如隨意改變預(yù)算項目用途，隨意調(diào)整、增加預(yù)算，或是報了預(yù)算而沒有任何費用支出，或不屬于專項費用的票據(jù)出現(xiàn)在專項費用報銷中等情況，這些使得高校總體的財務(wù)狀況面臨失衡的危險；有些高校預(yù)算監(jiān)管力度不夠，預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏跟蹤管理和績效考核，在出現(xiàn)預(yù)算管理問題的情況下，不能及時采取控制措施，預(yù)算執(zhí)行達(dá)不到預(yù)算控制的效果。

（四）資產(chǎn)使用效率低下，資源配置不合理

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，高校需要合理配置資源，以提高資源的使用效益，建立節(jié)約型、效益型高校。如何使用資金，如何配置資源，是高校進(jìn)行教學(xué)、科研等活動的物質(zhì)基礎(chǔ)，是高校發(fā)展的重要支撐。正是基于這樣的原因，高校所擁有的資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量成為了評價高校綜合辦學(xué)能力的重要指標(biāo)。

目前許多高校都是兩校區(qū)或者多校區(qū)辦學(xué)，校區(qū)大多比較分散，在資產(chǎn)管理方面就存在著很多的漏洞：重復(fù)購置固定資產(chǎn)；購入固定資產(chǎn)大量閑置；隨意進(jìn)行資產(chǎn)購買、處置；資產(chǎn)賬目不清，存在已經(jīng)報廢的資產(chǎn)長期掛賬，新購置的資產(chǎn)未及時入賬等現(xiàn)象。產(chǎn)生這些現(xiàn)象的原因有可能是沒有相應(yīng)的資產(chǎn)管理制度，也可能是沒有嚴(yán)格按照資產(chǎn)管理程序執(zhí)行。

在資金管理方面，大部分高校都缺乏成本管理觀念，不注重資金的使用效益。高校出于對創(chuàng)收企業(yè)扶持的目的，無償將資源劃撥創(chuàng)收企業(yè)，把資產(chǎn)的保值增值問題放到了次要地位。一些高校只注重日常資金的管理，注重財政經(jīng)費投入和學(xué)費收入，不注重資金需求量的預(yù)測，缺乏融資意識，成本管理的觀念陳舊。

（五）監(jiān)督管理機制不到位，效果不明顯

高校監(jiān)督管理制度為高校財務(wù)內(nèi)部控制提供了有力的保證。高校財務(wù)內(nèi)部監(jiān)督部門一般為內(nèi)部審計部門，這個部門是高校財務(wù)內(nèi)部控制的主體。內(nèi)部審計部門通過評估分析，依據(jù)會計核算資料和其他相關(guān)資料，如實反映高校財務(wù)狀況，分析活動過程中發(fā)現(xiàn)的問題，提出有針對性的改進(jìn)建議。它既對過去的財務(wù)管理工作做出總結(jié)，也對下一階段的財務(wù)工作做出預(yù)測。但是，由于內(nèi)部審計部門依附學(xué)校，與其他部門處于同等地位，決定了其監(jiān)督的尷尬角色，其獨立性難以保證，財務(wù)評價資料可利用價值不大。高校各履職責(zé)任人，更是可以通過職位權(quán)力進(jìn)行高壓，或是通過人情世故進(jìn)行感化，賦予其更多情感色彩，難以做出客觀結(jié)論。內(nèi)部財務(wù)管理監(jiān)督管理的實施效果沒有明顯效果。

三、完善高校財務(wù)內(nèi)部控制的改善措施

要解決上述問題，高校的內(nèi)部控制可以從以下五個方面入手開展改善工作：

（一）做好高校財務(wù)內(nèi)部控制的宣傳工作，提升認(rèn)識，創(chuàng)造良好的財務(wù)內(nèi)部控制環(huán)境

高校要做好財務(wù)內(nèi)部控制宣傳工作，要努力提高對財務(wù)內(nèi)部控制的認(rèn)識，要認(rèn)識到財務(wù)內(nèi)部控制在高校內(nèi)部控制處于核心地位，對高校的持續(xù)發(fā)展起到關(guān)鍵性的作用。要讓全體教職員工參與到財務(wù)內(nèi)部控制中來，要把財務(wù)內(nèi)部控制落實到制定、執(zhí)行、監(jiān)督和反饋所有環(huán)節(jié)。領(lǐng)導(dǎo)班子對單位財務(wù)內(nèi)部控制的制度健全和有效實施負(fù)責(zé)，要指定專人負(fù)責(zé)財務(wù)內(nèi)部控制，充分調(diào)動財務(wù)、審計和紀(jì)檢監(jiān)察在財務(wù)內(nèi)部控制中的作用。

（二）建立健全財務(wù)內(nèi)部控制體系

健全而有效的財務(wù)內(nèi)部控制制度是高校財務(wù)內(nèi)部控制系統(tǒng)的最基本的組成部分，是做好財務(wù)內(nèi)部控制的最先決的條件。高校要結(jié)合本單位的具體情況，設(shè)計適合單位自身特點的財務(wù)內(nèi)部控制體系，并不斷地完善它。財務(wù)內(nèi)部控制的建設(shè)不僅要做到有法可依，還要具有可操作性。財務(wù)內(nèi)部控制設(shè)計要涵蓋整個的預(yù)算管理、資金管理、資產(chǎn)管理、票據(jù)管理、物資采購管理、項目管理、對外投資管理以及績效評價管理等崗位，崗位的設(shè)置要符合專業(yè)化分工的要求，要做到相互制約、相互監(jiān)督、相互牽制，同時會計工作程序要有規(guī)范的操作標(biāo)準(zhǔn)，能夠準(zhǔn)確劃分責(zé)任，并形成必要的牽制。關(guān)鍵崗位要定期適時地進(jìn)行輪換，同時也要給予適當(dāng)?shù)氖跈?quán)，工作人員必須嚴(yán)格按授權(quán)辦事。財務(wù)內(nèi)部控制設(shè)計也要涵蓋高校內(nèi)部的涉及會計工作的各項經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。要全面提高人員素質(zhì)，主要領(lǐng)導(dǎo)、要害部門和關(guān)鍵崗位人員的任用要進(jìn)行全面的考察和認(rèn)真的研究，會計人員要加強學(xué)習(xí)，不斷提升專業(yè)素質(zhì)，要加強會計職業(yè)道德建設(shè)，通過他控和自控提升會計人員的職業(yè)道德。

（三）合理編制預(yù)算，強化預(yù)算管理

健全的高校預(yù)算管理體系在高校財務(wù)管理中有著極其重要的作用，高校應(yīng)根據(jù)國家的財務(wù)管理有關(guān)規(guī)定和本單位的實際情況，合理編制預(yù)算。高校內(nèi)部各相關(guān)部門要重視預(yù)算的編制，要合理地安排各項開支，不能虛造預(yù)算，要做到編制及時、方法科學(xué)、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。財務(wù)部門作為預(yù)算的具體管理部門，要正確貫徹執(zhí)行國家的政策方針、規(guī)章和制度，要真正落實預(yù)算管理職能，把預(yù)算管理工的作落到實處。要做到定期核對單位內(nèi)部各部門的預(yù)算執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，建立起合理的預(yù)算績效評價體系。項目預(yù)算是重點，要對預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤管理，確保預(yù)算使用合理、合法合規(guī)。單位應(yīng)根據(jù)財務(wù)部門定期的預(yù)算匯報，開好預(yù)算分析會議，解決預(yù)算過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時提出切實有效的改進(jìn)措施。

（四）合理配置資源，確保資金的使用效益

高校要配置的資源，包括人、財、物三個方面，其中，財和物是財務(wù)內(nèi)部控制的核心。高校應(yīng)配置相應(yīng)的資產(chǎn)管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)本單位內(nèi)部資產(chǎn)管理，徹底打破資產(chǎn)分口管理、難以調(diào)撥的局面，使資產(chǎn)得到合理的利用。資產(chǎn)管理要從購入、使用、報廢三環(huán)節(jié)加以控制，按規(guī)定辦理資產(chǎn)入賬和清理，做到賬實相符。資產(chǎn)對外投資，講究投資必有回報的原則，確保資產(chǎn)的保值增值能力。高校要嚴(yán)格資金管理，一方面要在做好風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上拓寬高校辦學(xué)資金來源，多渠道籌集資金；另一方要加強資金使用管理，做到事前有調(diào)研，事中有監(jiān)管，事后有分析，確保資金用在實處，發(fā)揮資金應(yīng)有的使用效益。

（五）建立有效的內(nèi)部監(jiān)督制度和問責(zé)制度

新的會計法規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人是會計責(zé)任主體，對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負(fù)全責(zé)。這就需要單位內(nèi)部所有責(zé)任人共同努力，要使單位每個教職員工的思想統(tǒng)一到為集體一致利益服務(wù)中來，個人的自控責(zé)任意識重要，他控也不能缺失。內(nèi)部審計監(jiān)督部門作為高校內(nèi)部監(jiān)督部門，負(fù)有對財務(wù)內(nèi)部控制監(jiān)督的職能。因此，要強化內(nèi)部審計監(jiān)督部門職能，充分發(fā)揮內(nèi)部審計的作用，要依據(jù)《會計法》和《審計法》等法律、法規(guī)和規(guī)章，建立健全適合本單位財務(wù)內(nèi)部監(jiān)督制度和相應(yīng)的問責(zé)制度。在高校財務(wù)內(nèi)部控制的各個環(huán)節(jié)建立風(fēng)險防控制度，依據(jù)不同的崗位界定相應(yīng)的責(zé)任，使各個層級責(zé)任人清晰了解各自的責(zé)任，做到有責(zé)可問，問責(zé)有效。

總之，高校財務(wù)控制體系是一個相互聯(lián)系、相互制約的體系，它涵蓋高校管理的各個方面，各高校要應(yīng)真正地建立起適合自身特點的財務(wù)內(nèi)部控制體系，并不斷地加以完善，提升管理工作水平，有效防范財務(wù)風(fēng)險。

［1］彭藝．高校內(nèi)部會計控制［M］．長沙：湖南人民出版社，2010．