黨內(nèi)民主責(zé)任的制度取向及路徑選擇

吳 萍

（福建中醫(yī)藥大學(xué)黨委組織部，福建 福州 350122）

十八大報告指出，形勢的發(fā)展、事業(yè)的開拓、人民的期待，都要求我們以改革創(chuàng)新精神全面推進黨的建設(shè)新的偉大工程，全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風(fēng)險能力，是黨鞏固執(zhí)政地位、實現(xiàn)執(zhí)政使命必須解決好的重大課題。其中，黨內(nèi)民主建設(shè)是執(zhí)政黨的生命、活力和優(yōu)勢所在。近年來，黨內(nèi)民主建設(shè)無論在理論上，還是在實踐上，都在不斷深化，黨內(nèi)民主發(fā)展已經(jīng)成為全黨及公眾的價值期許和現(xiàn)實追求。然而，黨內(nèi)民主要實現(xiàn)進一步發(fā)展，還有一些問題需要解決和改進。如，使黨內(nèi)民主內(nèi)化為黨內(nèi)責(zé)任，并用制度來確保責(zé)任的落實與回饋就是一個重要的突破口。“任何政府都需要建立一套責(zé)任機制……對于任何主張民主的社會而言，責(zé)任機制都是最基本因素。成為民主社會，需要建立一套適宜的制度基礎(chǔ)”[1]（p268）。同樣，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，伴隨黨員隊伍的壯大，黨員層次與結(jié)構(gòu)、利益訴求與資源稟賦的異質(zhì)化，若缺乏民主責(zé)任機制的植入與滲透，將導(dǎo)致混亂與弊病。在諸多保障民主的約束路徑中，制度也許不是最好但也不是最壞的選擇。因而，厘清黨內(nèi)民主責(zé)任制度性保障的法理基礎(chǔ)，在道德與制度雙重約束機制中比較優(yōu)劣，實現(xiàn)協(xié)同效能不失為理論研究的一個重要觸點。

一、制度規(guī)則的重要性

在黨組織內(nèi)部，如果都能負責(zé)任地保障民主的貫徹與執(zhí)行，外在的約束便失去了存在的必要；同樣，若組織內(nèi)成員都不愿為民主負責(zé)，建立保障這種民主的制度規(guī)范也將不可能實現(xiàn)。因而，保障黨內(nèi)民主責(zé)任的邏輯基礎(chǔ)便是強調(diào)制度規(guī)則的重要性。既然民主的行動選擇是制度約束的函數(shù)，那么，通過設(shè)定或改變某些制度要件，是獲得黨內(nèi)民主行動的不二選擇。受制于制度，在制度設(shè)定的刺激和機會中做出行動選擇，是保障黨內(nèi)民主的法理邏輯。所以，不論是從馬克思主義黨建理論角度看，還是從當(dāng)代西方主流政治學(xué)理論角度看，制度規(guī)范建設(shè)的意義與價值都是得到普遍認可和推崇的。

二、黨內(nèi)民主責(zé)任的雙向維度

黨內(nèi)民主作為必要的規(guī)范機制，對于如何確保黨內(nèi)民主的貫徹實施，歷來有兩種不同的爭論:一種認為，黨員不同于普通公眾，他們經(jīng)過嚴格的程序和選拔進入黨員隊伍或者成為權(quán)力的執(zhí)行者，因而他們可以通過自身素質(zhì)與涵養(yǎng)的提升來自覺維護黨內(nèi)民主，這是典型的道德論，也是摒棄制度的良好托詞。另一種觀點則認為，依靠自覺行為來使掌握權(quán)力者遠離權(quán)力帶來的福利與誘惑顯然是不完善的，在權(quán)力的邏輯世界，公益與私利之間的界限會因掌權(quán)者的信息優(yōu)勢而變得模糊，必須要有明確的規(guī)范和約束機制，讓公眾明了公益和私利的邊界，以便能夠依據(jù)規(guī)范來糾偏，這便是制度邏輯。

道德論拋棄了制度的工具性價值，從人性本善的邏輯推演，依靠道德良心的激發(fā)與個體自省、品德修養(yǎng)與道德境界的提升來為黨內(nèi)民主履行內(nèi)生性責(zé)任，顯然，與制度規(guī)則的預(yù)期與實踐相比，道德屈服于權(quán)柄甚至淪為自我辯護的工具并不鮮見。在此，道德論抽離了黨員作為社會人的屬性，認為黨員（官員）是天生的道德高尚者或具有超越常人的道德更新與修復(fù)能力。事實表明，這只是一種良好的期待。制度論的“低要求、高效率”比道德論的“高期待、低效率”有效得多。依靠制度來維護黨內(nèi)民主，不能稱之為最好，但卻是最不壞的選擇。制度在其作用領(lǐng)域，具有以下明顯的優(yōu)勢:一是制度具有穩(wěn)固性，為黨內(nèi)民主正確行動和合理預(yù)期提供了參照和范本，制度規(guī)范具有操作指南和規(guī)范依據(jù)的雙重功效。二是制度可以有效抑制道德風(fēng)險。合理健全的制度設(shè)計，為維護最低限度的表現(xiàn)開辟了空間，抑制了道德自由裁量的底線，為制度化的行為肅清了道德屏蔽的灰色地帶。三是制度可以規(guī)范統(tǒng)一組織和個人的行為。人性惡假設(shè)的制度邏輯，打破了信任和依賴的基礎(chǔ)，為人情、關(guān)系和恣意行為戴上了制度枷鎖，從而使游離在制度之外的組織和個人難以逃離制度統(tǒng)一性規(guī)范的制裁。

三、黨內(nèi)民主責(zé)任的路徑選擇

現(xiàn)階段談?wù)擖h內(nèi)民主，必須上升到民主責(zé)任的高度，找尋合理的責(zé)任實現(xiàn)路徑，把黨內(nèi)民主內(nèi)化為黨內(nèi)自覺的行為。構(gòu)建行之有效的制度網(wǎng)絡(luò)，把黨內(nèi)民主約束在制度框架之內(nèi)，把黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制度、權(quán)責(zé)一致的制度、黨內(nèi)民主責(zé)任的具體化制度、全方位的信息公開制度和行政道德倫理制度有效結(jié)合起來，構(gòu)筑制度網(wǎng)絡(luò)，確保黨內(nèi)民主責(zé)任的實現(xiàn)。

（一）深化黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督機制

在權(quán)力的利益和能動性誘導(dǎo)下，絕對的權(quán)力將導(dǎo)致絕對的腐敗和非民主狀態(tài)，“把絕對權(quán)力放在責(zé)任的集中營里”[2]（p342），讓權(quán)力約束在責(zé)任的制度框架下，實現(xiàn)權(quán)力制約和監(jiān)督的良好制度規(guī)范。在全黨大力推進民主化建設(shè)進程中，對黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督是促使民主的必要手段，“使黨內(nèi)的權(quán)力處在嚴密規(guī)則的限定之下，任何人都不能為了一己之私改變或取消這些規(guī)則。”[3]（p287）。在保證監(jiān)督權(quán)力的同時，有效的制度安排必須賦予監(jiān)督者必要的防范措施和救濟機制，否則監(jiān)督本身將流于形式，民主的張力就無法觸及核心和要領(lǐng)。一個政黨，“民主的成分越多，就意味著對權(quán)威的監(jiān)督越多，信任越少”[4]（p22-23）因而對權(quán)力執(zhí)行者的不信任是監(jiān)督的首要邏輯，唯有如此，才可能有效約束權(quán)力，構(gòu)建起對立、相互競爭的制度結(jié)構(gòu)，使相互之間都有抵制對方隨意侵犯與干預(yù)的手段，避免權(quán)力的過度集中和專斷，進而達到每個人在自由追尋自身利益的同時，個人利益的張力范圍最終會服務(wù)于公共利益。監(jiān)督固然重要，而如何確保監(jiān)督有效性，離不開監(jiān)督權(quán)的獨立和對監(jiān)督能力的保障，沒有獨立就會被權(quán)力掣肘，沒有能力就會陷入監(jiān)督的附庸。換言之，黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督機制，在促使民主化的目標之下應(yīng)滿足以下幾個要件:（1）確保監(jiān)督者有足夠的監(jiān)督動力。確保黨內(nèi)民主就需要廣大黨員和人民群眾具有監(jiān)督黨內(nèi)權(quán)力運行的足夠動力，能夠認識到黨內(nèi)民主是促進政治民主的重要保障，公眾在行使監(jiān)督權(quán)力的同時，也是實現(xiàn)自己合法權(quán)益的過程，對該條件下權(quán)益的有效保護是監(jiān)督動力的主要來源。（2）確保監(jiān)督者有足夠的監(jiān)督能力。黨內(nèi)民主的監(jiān)督機制，需要廣大黨員干部和人民群眾監(jiān)督的合力效能，把單個人或部門的監(jiān)督上升到監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的范疇，改變監(jiān)督者的弱勢地位，用合力來保證重重監(jiān)督的內(nèi)在威懾性，形成有效的監(jiān)督能力。（3）監(jiān)督者要掌握行之有效的監(jiān)督技術(shù)和方法。黨內(nèi)民主監(jiān)督的制度范疇，必不可少的就是監(jiān)督的途徑和方式，其核心和要義就是監(jiān)督者能夠深入到監(jiān)督對象之中，掌握被監(jiān)督者的切實信息。因此，要確保黨務(wù)的透明度和公開性，掃除監(jiān)督信息的盲區(qū)，為監(jiān)督者找到合適的監(jiān)督切入口。（4）被監(jiān)督者需要為非理性行為付出必要的“代價”。監(jiān)督不在監(jiān)督本身，而在監(jiān)督的效果，在保證以上要件的同時，必須使被監(jiān)督者受到積極或消極的“代價”，否則監(jiān)督只是找到問題而難以解決問題。

（二）建立權(quán)責(zé)一致的制度規(guī)范

黨內(nèi)民主的實現(xiàn)必須建立權(quán)力與責(zé)任相一致的制度規(guī)范。因為權(quán)力的自然與社會屬性加之個人私欲的膨脹，個人或組織難免會把權(quán)力作為謀求私利、滿足欲望的工具?！柏?zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和和必要補充。凡是有權(quán)力的地方，就有責(zé)任”[5]（p24）。權(quán)力與責(zé)任匹配，是抑制權(quán)力膨脹和保障黨內(nèi)民主的必要手段。沒有黨內(nèi)權(quán)力與責(zé)任的相互掣肘，制約就沒有實質(zhì)的民主。權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)，是對民主的踐踏與傷害。黨內(nèi)權(quán)力與責(zé)任的分離，帶來權(quán)力濫用和專斷獨行，在一定程度上影響黨的形象和公信力。權(quán)力評定與架構(gòu)的滯后性，使得權(quán)力只有在行使過程中或結(jié)果之后，才能實施評價和監(jiān)督，責(zé)任的承擔(dān)和追究往往滯后，阻滯了黨員干部責(zé)任意識的建立。因而需要把黨內(nèi)民主的責(zé)任意識上升到權(quán)責(zé)匹配的制度邏輯之下，使黨員干部在行使權(quán)力之前能夠預(yù)見到權(quán)力行使產(chǎn)生的后果，用積極或消極的方式來約束權(quán)力行使的邊界。權(quán)力與責(zé)任的匹配意味著要根據(jù)黨內(nèi)人員掌握權(quán)力的性質(zhì)、種類和大小的不同，來擔(dān)負其權(quán)力行使過程和結(jié)果的切實責(zé)任，這是民主的應(yīng)有之意。權(quán)力與責(zé)任的辯證統(tǒng)一，具體化到黨內(nèi)民主的目標路徑中，權(quán)力應(yīng)讓位于責(zé)任。為實現(xiàn)公共目標和人民群眾利益的執(zhí)政黨，在建立起來的目標和實現(xiàn)手段之間應(yīng)該建立起責(zé)任鏈條，黨內(nèi)民主的手段和目標應(yīng)該服務(wù)于公共利益和意志，用人民群眾的滿意程度來檢驗權(quán)力行使的正當(dāng)性和合法性。

（三）生成黨內(nèi)民主責(zé)任的具體化制度

實現(xiàn)黨內(nèi)民主，發(fā)揮制度規(guī)則的作用，離不開民主責(zé)任的明晰化、具體化，亦即要為非民主行為下的消極后果承擔(dān)具體的責(zé)任，把責(zé)任落實到具體的承擔(dān)者，才能產(chǎn)生威懾性?！澳切┯煞ㄔ汉退痉ㄈ藛T所實施的刑法或懲罰，顯然只能應(yīng)用于個人”[6]（p75）。只有如此，制度對個人的行動才能發(fā)揮實際的規(guī)范約束作用。民主本身很容易被泛化，在“集體極化”的影響下，個人行為的后果由集體承擔(dān)的分散效應(yīng)，會將民主責(zé)任推演為“人人有責(zé)，人人不擔(dān)責(zé)”的境地。人人應(yīng)該為民主負責(zé)是理想狀態(tài)，問題是當(dāng)民主因子缺失的時候，其關(guān)鍵是能夠糾察到誰應(yīng)該為它負責(zé)，“如果不能確認個人責(zé)任，責(zé)任就會被無情的摧毀”[7]。因而黨內(nèi)民主責(zé)任的真正歸屬和載體是個人，民主責(zé)任的制度設(shè)計其邏輯是:“一人單獨負責(zé)，自然會產(chǎn)生更切實的責(zé)任感，和對自己聲譽的關(guān)切，他將更強烈地感到自己有義務(wù)、以更大之關(guān)注細心考查職務(wù)要求的各項條件，更易排除私情，遴選具有最佳條件的人任職?！盵6]（p356）民主責(zé)任的具體化制度，會時刻提醒人們注意和追問“誰來負責(zé)”、“誰負有責(zé)任”、“誰的責(zé)任有多大”，在這樣的內(nèi)在和外在的心理壓力和自問中，民主本身就有了必須進行下去的威懾力，加之個人對自身在民主中擔(dān)任責(zé)任有明確的認知，任何逾越黨內(nèi)民主的不當(dāng)之舉，都能夠受到及時的制約與糾偏，民主才會內(nèi)化為自覺的行動。

（四）健全全方位信息公開制度

民主源自信息的公開與溝通的順暢，任何監(jiān)督與責(zé)任的追究都離不開信息的獲取。信息的缺乏和失真，對組織和個人的績效評價將缺乏經(jīng)驗性的材料和事實，沒有確切的行動信息，就難有客觀公正的評價，對黨內(nèi)民主的程度和效度就無法做出理性的評估?！叭绻粋€政府真正是民有、民治和民享政治的話，人民必須能夠詳細地知道政府的活動，沒有任何東西比秘密更能損害民主?！盵8]（p959-956）因而，黨內(nèi)民主要義之一便是信息的公開和透明，確保人民群眾知情權(quán)，在透明、確實的信息面前，方能消除質(zhì)疑，讓政黨政治的運行處在陽光之下。為此，可以從以下三個方面著手:一是加強黨的信息自由立法，促進民主的實現(xiàn)。在《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》基礎(chǔ)上，通過加強黨務(wù)公開立法，保護公眾的知情權(quán)。作為執(zhí)行政黨意志的政府機關(guān)，是黨內(nèi)民主的重要載體，“政府機關(guān)應(yīng)該積極主動的告知公民他們根據(jù)信息自由法和隱私法所擁有的權(quán)力，這一點可以作為檢驗政府是否確實真心真意為提高行政公開、透明度和問責(zé)而努力的證明”[9]（p332），更是作為黨內(nèi)民主校驗的外在考量指標。通過立法，建立起復(fù)議的權(quán)利和強制性做法，把信息公開的績效和黨內(nèi)民主掛鉤，進而強化民主政治、防止政黨腐敗，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)和政府效能建設(shè)，確保黨內(nèi)民主意志得到有效貫徹執(zhí)行。二是加強對黨內(nèi)民主信息的公開進行監(jiān)督。民主在一定程度上是每位公民的責(zé)任，公民都應(yīng)該參與其中，而不僅僅是政黨自身的行為。現(xiàn)代黨內(nèi)民主責(zé)任制度的跟進，把這一職能過渡給大眾媒體，獨立而自由的新聞媒體，是評價政黨是否開放、自由和先進的重要尺度。新聞媒體的介入，降低了信息不對稱程度，增加了信息的社會效應(yīng)，同時將政黨及其行為放在陽光之下接受公眾的檢閱與審視，為社會問題的公開討論提供了不可或缺的平臺，有效提升了執(zhí)政黨的民主性和回應(yīng)力，從而拓寬了黨內(nèi)民主的范疇和張力。三是增進公眾參與。黨內(nèi)民主不是自導(dǎo)自演的鬧劇，也不僅僅是黨組織的事情，“公民的參與，不僅可以增強官員的回應(yīng)性，而且可以提升政府公共服務(wù)的績效”[10]（p23）。公民參與其中，才能發(fā)出滿足和追求的信號，形成對民主追求的內(nèi)在壓力，增進政黨的透明度，強化黨的民主責(zé)任。

（五）強化行政倫理的自我約束制度

如上所述，如何確保黨內(nèi)民主責(zé)任的問題，制度確保的是民主客觀責(zé)任的實現(xiàn)，是解決民主責(zé)任的常規(guī)辦法。制度規(guī)范作為人類的產(chǎn)物，不可能窮盡所有而完美無缺，在制度無法觸及的領(lǐng)域和空間，道德倫理的自我約束可以抑制可能被法律制度接受但不被道德準則和倫理準允的行為。道德倫理為制度的良性執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)和條件。因為“不僅制度的結(jié)構(gòu)包含有重要的人格決定，而且即使是最好的制度……也很大程度上依賴于相關(guān)的人”[11]（p237）。鑒于此，一方面要提高黨員和組織的責(zé)任倫理。在制度剛性之外，構(gòu)筑起內(nèi)心責(zé)任意識，為自己的行為過程和結(jié)果承擔(dān)起義無反顧的自覺責(zé)任，把責(zé)任意識內(nèi)化為職業(yè)道德和人格特質(zhì)的一部分，而不是法律制度威懾下的不得已或無奈。另一方面要增強黨員和組織的信念倫理。黨員和組織應(yīng)把黨內(nèi)民主的價值訴求作為追求的理想和信念，把全心全意為人民服務(wù)的宗旨貫穿于行為的始終，一切從人民群眾的根本利益出發(fā)，增強在新形勢下的拒腐防變能力，加強理論的學(xué)習(xí)和思想信念的培育，提升黨的建設(shè)科學(xué)化水平。

制度論和道德論并非水火不容的，對二者的討論也并非為了做出非此即彼的選擇，而是要約束黨內(nèi)民主責(zé)任的兩種手段各自的局限性，比較優(yōu)劣，選擇最佳的作用場域，形成正確指導(dǎo)。道德與制度應(yīng)該是合理協(xié)同，彼此共同服務(wù)于黨內(nèi)民主這個共同的價值目標和實踐要求，確保責(zé)任在黨內(nèi)民主中的張力與效能。

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