長白山區(qū)生物多樣性保護的法律思考

王海霞

（通化師范學院政法學院，吉林通化134002）

法學研究

長白山區(qū)生物多樣性保護的法律思考

王海霞

（通化師范學院政法學院，吉林通化134002）

長白山區(qū)是重要的生物多樣性中心，生物多樣性對維護生態(tài)系統(tǒng)平衡和促進地方經(jīng)濟發(fā)展有著重要的現(xiàn)實意義。然當前我國保護生物多樣性存在立法缺位、執(zhí)法不力、救濟不足等問題。為加強對長白山區(qū)生物多樣性的保護，遏制生物多樣性銳減的趨勢，在對當前有關保護生物多樣性的相關法律梳理的基礎上，從立法、執(zhí)法及法律救濟等視角對保護和合理開發(fā)長白山區(qū)生物多樣性資源進行探討。

長白山區(qū)；生物多樣性；法律保護

聯(lián)合國《生物多樣性公約》將生物多樣性定義為“來源于陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體的所有生物的多樣化程度，包括物種內(nèi)部、物種之間和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性”。[1]《生物多樣性公約》確認了生物多樣性的三個層次：基因多樣性、物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性。聯(lián)合國秘書長潘基文在2010年“國際生物多樣性年”活動中提出：地球上每一個國家的每一位公民都應積極加入保護地球生物的全球聯(lián)盟。在日本名古屋舉行的《生物多樣性公約》締約國第10次會議上，將減少生物多樣性流失的承諾納入到國家計劃之中，確保每一個締約國都制定并通過一份保護生物多樣性的國家策略。在保護生物多樣性的國際大背景下，中國當然也應積極履行《生物多樣性公約》締約國的義務，通過法律政策等各種途徑加強對生物多樣性的保護。

一、長白山區(qū)生物多樣性保護的必要性

長白山區(qū)北連黑龍江省,東接俄羅斯,東南與朝鮮隔圖們江、鴨綠江相望，總面積1.08×107萬hm2,占吉林省總幅員面積的57.4%。位于長白山區(qū)核心部位的“長白山國家級自然保護區(qū)”是中國首批國家級自然保護區(qū),也是中國第一批于1980年被聯(lián)合國教科文組織批準為國際“人與生物圈”網(wǎng)的綜合性森林生態(tài)系統(tǒng)自然保護區(qū)。[2]長白山區(qū)是我國重要的生物多樣性中心,是一座不可多得的物種基因庫,是吉林省乃至東北地區(qū)的綠色屏障。

（一）長白山區(qū)生物多樣性概況

（1）長白山區(qū)種質(zhì)資源豐富。長白山區(qū)的種質(zhì)資源即所有生物種質(zhì)的遺傳多樣性資源，包括物種多樣性和基因多樣性，是生物多樣性最直接的體現(xiàn)。長白山區(qū)種質(zhì)資源極其豐富，而長白山國家級自然保護區(qū)生物多樣性資源更為豐富，因其長期的交通閉塞、地形復雜、未受到第四紀冰川的侵襲等原因,水熱條件適于多種類型生物的繁衍演化,而且改良品種還沒有取代地方品種,遺傳侵蝕尚少,存在大量的原始種和野生近緣種等寶貴的種質(zhì)資源。已知野生植物為2424種，隸屬于73目243科823屬。野生動物為1225種，分屬于73目219科，獸類51種，鳥類577種，兩棲類13種，爬行類12種，其中珍稀瀕危野生動物43種，[2]是世界上同緯度地區(qū)原始狀況保存得最好、物種最豐富的地區(qū)。

（2）生物資源的開發(fā)利用與生物多樣性保護之間的矛盾沖突。長白山區(qū)是珍稀野生動植物的集中分布區(qū)，是中國東北生物多樣性的寶庫。但是，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的劇變，由于自然原因及人為的破壞，長白山區(qū)的生物多樣性正面臨著前所未有的威脅。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,人們受巨大的經(jīng)濟利益趨動,在開發(fā)自然資源時,沒有注意合理的開發(fā)與布局,忽略了長遠的利益與可持續(xù)發(fā)展觀,盲目地開發(fā)，導致自然資源枯竭,甚至是物種的絕滅。以藥用植物為例,對一些珍貴的藥用植物,如人參、天麻、草蓯蓉、刺五加等多年來進行連續(xù)采挖,甚至是毀滅性的采挖,致使野生藥用植物資源遭到嚴重破壞。[2]許多種動植物物種處于瀕危狀態(tài)，甚至有滅絕的危險。

近年來長白山區(qū)旅游業(yè)的快速發(fā)展,長白山區(qū)特別是長白山國家級自然保護區(qū)受到人類活動影響的狀況愈加嚴重，如建設旅游服務設施而破壞原始的生態(tài)環(huán)境，旅游管理工作相對薄弱,缺乏嚴密組織統(tǒng)籌,游客對生物多樣性的破壞及對環(huán)境的污染日趨嚴重。加之人們對生物多樣性的重要性認識不夠，保護生物多樣性的意識淡薄，以及過度重視經(jīng)濟發(fā)展而導致對生物資源的掠奪式開發(fā)是使長白山區(qū)生物多樣性受威脅的主要原因。隨著現(xiàn)代旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，人類到大自然中的頻繁出游，一系列的生態(tài)問題也隨之而來。

（二）保護長白山區(qū)生物多樣性的現(xiàn)實意義

（1）生物多樣性具有調(diào)節(jié)生態(tài)系統(tǒng)平衡的功能。多種多樣的生物是全人類共有的寶貴財富。生物多樣性維護了自然界的生態(tài)平衡，并為人類的生存提供了良好的環(huán)境條件。生物多樣性是生態(tài)系統(tǒng)不可缺少的組成部分，人們依靠生態(tài)系統(tǒng)凈化空氣、水，并充腴土壤。科學實驗證明，生態(tài)系統(tǒng)中物種越豐富，它的創(chuàng)造力就越大。自然界的所有生物都是互相依存，互相制約的。每一種物種的絕跡，都預示著很多物種即將面臨死亡。［3］長白山自然保護區(qū)的針葉林、闊葉林、高山苔原等植物群落通過植物光合作用為周邊地區(qū)提供充足的氧氣，保證了人類生存所依賴的生命支持系統(tǒng)。長白山的山地森林系統(tǒng)可以調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源，可以調(diào)節(jié)整個東北亞地區(qū)的氣候和降雨量，如果沒有長白山大森林，東北亞地區(qū)的氣候、水資源以及植被等都將受到極大的破壞性影響。長白山區(qū)生物多樣性對于長白山區(qū)居民生活生產(chǎn)的順利進行具有重要意義。

（2）長白山區(qū)生物多樣性資源促進當?shù)蒯t(yī)藥行業(yè)發(fā)展。生物多樣性的經(jīng)濟價值是生態(tài)復合體以及與此相關的各種生態(tài)過程所提供的具有經(jīng)濟意義的價值,它包括基因、物種、生態(tài)系統(tǒng)和景觀各個層次的作用及其價值。長白山區(qū)生物多樣性的經(jīng)濟價值很高，它對長白山區(qū)特有的經(jīng)濟意義主要體現(xiàn)在醫(yī)藥行業(yè)。生物多樣性為人類提供了巨大的物質(zhì)能量，為醫(yī)藥等行業(yè)的發(fā)展提供了豐富的原材料。許多藥品原料直接來自于大自然中多種多樣的動植物。長白山區(qū)豐富的物種直接促進了長白山地區(qū)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。通化市被中國醫(yī)藥質(zhì)量管理協(xié)會冠名為“中國醫(yī)藥城”，通化市大大小小的藥廠林立，有聞名全國的修正藥業(yè)、萬通藥業(yè)以及東寶藥業(yè)等。醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)在通化經(jīng)濟發(fā)展中占主導地位，從2006年起，通化全市醫(yī)藥工業(yè)生產(chǎn)總值占通化市GDP比例保持在30%以上。醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)為通化市GDP所做的貢獻與長白山區(qū)豐富的物種多樣性資源密不可分。

（3）長白山區(qū)生物多樣性的存在使得大自然豐富多彩，為當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展奠定基礎。生物多樣性促進了長白山區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展。生物多樣性具有美學價值，多種多樣的動植物極具觀賞性，為長白山區(qū)特別是長白山國家級自然保護區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展做出了貢獻。長白山的云杉、樺樹、楓樹、美人松等珍貴林木吸引了眾多游客。長白山西坡從山下海拔700 m至海拔2000 m以上高山范圍內(nèi),形成從溫帶至寒帶4個不同景觀帶,可體會到垂直帶的生態(tài)回歸，即針闊混交林、針葉林、岳樺林、高山苔原4個景觀帶。長白山西坡的高山花園更是讓人流連忘返，在海拔上千米的地帶能夠觀賞到多姿多彩的花朵，令人驚嘆。長白山北坡的地下森林以其林木種類的多樣性而著稱，前往觀賞的游客絡繹不絕，旅游業(yè)發(fā)展為當?shù)貏?chuàng)造了巨大的經(jīng)濟價值。

二、長白山區(qū)生物多樣性法律保護分析

我國自1992年加入《生物多樣性公約》以來，開展了一系列卓有成效的保護生物多樣性的工作。中國已制定和頒布了《中國生物多樣性保護行動計劃》、《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》、《中國水生生物資源養(yǎng)護行動綱要》和《中國國家生物安全框架》等生物多樣性保護的相關法律法規(guī)，特別是2007年制定并發(fā)布的《全國生物物種資源保護與利用規(guī)劃綱要》，明確了2006～2020年全國生物物種資源保護與利用的總體目標和階段性目標。

（一）保護生物多樣性的相關立法

根據(jù)我國現(xiàn)有的法律體系，涉及到生物多樣性保護的法律主要有《憲法》、《刑法》以及其他相關環(huán)境保護的法律法規(guī)?！稇椃ā返牡?條和第26條分別規(guī)定，國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴動植物。禁止任何組織和個人利用任何手段侵占或破壞自然資源。在刑法中，增加了破壞環(huán)境資源罪。另外，在其他法律中，也制定了一些生物多樣性保護的相關規(guī)定，如《中華人民共和國環(huán)境保護法》，全國人大常委會和國務院所頒發(fā)的大量有關生物多樣性保護的單行法律和行政法規(guī)，如《自然保護區(qū)條例》、《森林法》、《草原法》、《水法》、《水土保持法》、《野生動物保護法》、《野生植物保護條例》、《陸生野生動物保護實施條例》、《植物新品種保護條例》、《風景名勝區(qū)管理條例》等。吉林省人大常委會在吉林省第七屆人民代表大會常務委員會第六次會議通過了《吉林長白山國家級自然保護區(qū)管理條例》，這些法律法規(guī)的出臺使得我國生物多樣性的保護工作有了法律依據(jù)，生物多樣性的法律框架基本形成。

（二）長白山區(qū)生物多樣性法律保護評價

盡管保護生物多樣性的法律框架基本形成。但仍存在立法缺位、執(zhí)法不力和救濟不足等問題：

第一，我國目前有關生物多樣性保護的立法主要限于物種多樣性的保護，對生態(tài)系統(tǒng)多樣性的保護雖有所涉及，但仍有許多立法空白，特別是基因多樣性的保護則沒有立法[3]。從生物多樣性所包含的三個層次來看，關于物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護的法律規(guī)范相對較多，但仍不完善，而對于遺傳基因多樣性保護還存在立法缺位問題。我國《憲法》只是籠統(tǒng)的規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴動植物。禁止任何組織和個人利用任何手段侵占或破壞自然資源?！薄吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》側(cè)重于對環(huán)境的保護和對污染環(huán)境違法行為的治理，對于生物多樣性問題未作明確規(guī)定，只在相關條文涉及了自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護。且我國目前有關生物多樣性保護的專門立法還沒有。

吉林省人大常委會在1988年頒布的《吉林長白山國家級自然保護區(qū)管理條例》（以下稱管理條例）雖然是立足于長白山國家級自然保護區(qū)，但是對于生物多樣性保護的針對性不夠，而且原則性法律條文較多，缺乏具體的可操作性規(guī)定?！豆芾項l例》是地方性法規(guī)，其效力層級低于法律。且該條例是在1988年頒布，至今已二十余年，其部分法律規(guī)范已明顯滯后，對生物多樣性的新問題，如外來物種入侵和遺傳資源喪失等不能起到規(guī)范作用。《管理條例》只是針對長白山國家級自然保護區(qū)，其范圍非常有限，而除長白山國家級自然保護區(qū)外的廣大長白山區(qū)的生物多樣性卻易受忽略，亟待立法進行保護。

第二，長白山區(qū)開展了一系列保護生物多樣性工作，但執(zhí)法效果有待提高。雖然我國為保護生物多樣性作出了努力，然而巨大的困難仍然普遍存在。在長白山區(qū)，人地關系日趨緊張，迅速發(fā)展經(jīng)濟成為最迫切需求的情況下，對保護生物多樣性的巨大投入勢必降低經(jīng)濟發(fā)展的能力。生物多樣性的分布與保護能力之間的不匹配，在一定程度上制約了保護生物多樣性的成效。如環(huán)境保護部門中沒有專門的生物多樣性保護執(zhí)行機構(gòu)，很多相關的生物多樣性保護行為都是由環(huán)境保護部門和其他相關單位聯(lián)合執(zhí)法。環(huán)境執(zhí)法能力不強。在執(zhí)法人員的素質(zhì)要求方面，沒有規(guī)定相關的執(zhí)法人員從業(yè)資格標準，導致現(xiàn)有的執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，普遍專業(yè)素質(zhì)不高，從而使相關法律法規(guī)難以得到貫徹落實。同時還存在技術裝備差、監(jiān)控手段落后、執(zhí)法經(jīng)費難以保障等問題。

第三，環(huán)保公益訴訟的法律障礙依然存在，生物多樣性保護救濟不足。環(huán)境公益訴訟是指為了保護環(huán)境公共利益，預防環(huán)境損害的發(fā)生和已發(fā)生的環(huán)境損害的擴大，任何單位和個人均可針對行為人行為的不法性和危害性提起訴訟，并要求其承擔相應法律責任的特殊訴訟活動。2012年修改的《民事訴訟法》確立了環(huán)境公益訴訟制度，但這僅是一個起點，環(huán)保公益訴訟的法律障礙仍然存在。環(huán)保公益訴訟的法律障礙，決不僅僅限于《民事訴訟法》，而是從《憲法》開始就有。如目前憲法未將“環(huán)境權(quán)”作為一項公民的基本權(quán)利加以確認。行政法對環(huán)境保護不夠。它往往是在發(fā)生了嚴重危害社會秩序或他人人身財產(chǎn)安全的后果時才對相對人施以管制，一般不介入相對人相互之間的民事法律關系。刑法對環(huán)境保護不力。它的立法指導思想是對人身或財產(chǎn)權(quán)的保護，立足于經(jīng)濟性判斷之上。如在我國過去的盜伐森林罪以盜伐木材的經(jīng)濟價值為定罪量刑標準，而倘若盜伐珍稀瀕危樹種則有可能因經(jīng)濟價值不高不夠定罪量刑條件，但該行為的后果可能是不可挽回的物種滅絕。

三、保護長白山區(qū)生物多樣性的法律對策

（一）立法保護的具體設計

（1）完善已有法律。首先，在根本大法《憲法》中增加“保護生物多樣性”的原則性規(guī)定，以憲法條文的形式明確提出保護生物多樣性，而不局限于《憲法》第9條規(guī)定的“保護珍貴的動物和植物”。這樣一來，通過憲法條文將“保護生物多樣性原則”確定下來，體現(xiàn)生態(tài)本位的法律價值取向，為低位階法律的制定提供指導思想和依據(jù)。其次，以《憲法》的規(guī)定為原則，在環(huán)境保護基本法《環(huán)境保護法》中增加生物多樣性保護的具體內(nèi)容以及關于自然資源資源保護的規(guī)定，同時明確破壞生物多樣性的法律責任，通過責任追究制度加強其執(zhí)行力和約束力。第三，在知識產(chǎn)權(quán)立法上加強生物多樣性保護，進一步完善現(xiàn)有《專利法》有關新增條款，體現(xiàn)對于遺傳資源的保護，但是這仍然未解決由生物剽竊所產(chǎn)生的遺傳基因的惠益分享等問題，[7]因此應遵循《生物多樣性公約》遺傳基因國家主權(quán)的原則，增加關于遺傳基因惠益分享機制的具體規(guī)定。

（2）制定專門法律，提高立法級別。根據(jù)當前長白山區(qū)生物多樣性保護的迫切需求及立法現(xiàn)狀，制定一部《生物多樣性保護法》迫在眉睫。這部法律應由全國人大或全國人大常委會來制定以確保其效力的權(quán)威性，《生物多樣性保護法》應包括立法目的、適用范圍、基本原則等內(nèi)容，具體應涵蓋基因多樣性、物種多樣性、生態(tài)系統(tǒng)多樣性、自然保護區(qū)等方面。同時，也應由全國人大或全國人大常委會制定一部《自然保護區(qū)法》，目前我國并沒有關于自然保護區(qū)的法律，對于長白山自然保護區(qū)也只有吉林省人大常委會在1988年頒布的《吉林長白山國家級自然保護區(qū)管理條例》，因此需要出臺一部法律而不僅僅是地方性法規(guī)來給予長白山自然保護區(qū)特殊的法律保護，以高位階法律的出臺確保長白山自然保護區(qū)的生物資源得到切實保護。

（3）加快地方立法，突出長白山特色。在與國家有關的立法的基本原則和基本制度等大的方面保持一致的前提下，吉林省應同時加快出臺地方性法規(guī)以配合法律貫徹實施。地方性法規(guī)的出臺既要注意不能違背憲法和法律的基本原則和立法精神，保證法制的完備統(tǒng)一，更要注意因地制宜，考慮長白山區(qū)生物多樣性保護的特殊性，突出長白山區(qū)的地方特點。通過自上而下的一系列法律法規(guī)的逐級完善，使長白山區(qū)生物多樣性保護在立法上有法可依。

（二）強化政府職能，完善管理機制

（1）在機構(gòu)設置方面，在長白山區(qū)環(huán)境保護部門中增設專門的生物多樣性保護執(zhí)行機構(gòu)。這樣一來，使生物多樣性的保護工作由專門的機構(gòu)來負責，使其權(quán)力明確，同時有權(quán)必有責，執(zhí)法過程中產(chǎn)生的法律責任由其自身負擔，不會再出現(xiàn)推諉現(xiàn)象，提高了執(zhí)法效率。增設專門執(zhí)行機構(gòu)的同時應建立生物多樣性保護基金制度，為生物多樣性保護事業(yè)提供重要的財力支持。而且要加大資金投入，特別是長白山國家級自然保護區(qū)，由于其特殊的地理位置和生態(tài)環(huán)境，工作條件艱苦，為了有效地觀察和保護長白山區(qū)的珍貴動植物，工作人員常年累月守在深山老林或荒無人煙的原始地帶，故建議明確規(guī)定保護區(qū)管理機構(gòu)、管理經(jīng)費全額納入國家財政預算，努力改善執(zhí)行機構(gòu)工作人員的工作環(huán)境。

（2）在執(zhí)法人員素質(zhì)方面，確定生物多樣性保護執(zhí)行機構(gòu)人員的從業(yè)資格標準。政府相關部門應健全執(zhí)法人員選拔培訓制度，通過合理有效的制度選拔出符合從業(yè)資格標準的人員，通過培訓使他們具備生物多樣性專業(yè)知識。這樣既能使得相關的生物多樣性保護規(guī)定在長白山區(qū)得到準確理解和貫徹執(zhí)行，又能在執(zhí)法過程中，通過執(zhí)法人員將生物多樣性保護觀念推廣到長白山區(qū)周圍的普通群眾以及到長白山的游客，從而推動長白山區(qū)生物多樣性保護工作的順利進行。

（3）在執(zhí)法手段方面，使環(huán)保部門執(zhí)法方式多樣化，充分利用法律賦予的各種行政處罰方式，不是僅利用罰款這一方式。同時，要增強公眾參與環(huán)境執(zhí)法的意識，建立有效的外部監(jiān)督機制，使公眾對執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進行有效的監(jiān)督。

（三）發(fā)揮環(huán)境公益訴訟功能，拓寬生物多樣性保護的救濟途徑。

長白山區(qū)生物多樣性保護工作目前主要由行政機關負責，但由于執(zhí)法體制和執(zhí)法人員素質(zhì)因素的限制，僅靠行政機關是遠遠不夠的。公益訴訟能夠發(fā)揮全民保護生物多樣性的優(yōu)勢，因此環(huán)境公益訴訟制度的確立意義重大。環(huán)境權(quán)應是每個公民都平等享有的權(quán)利，包括環(huán)境使用權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境決策參與權(quán)以及公眾環(huán)境公益公訴權(quán)。保護生物多樣性是每個公民環(huán)境權(quán)的重要內(nèi)容。針對生物多樣性受破壞的現(xiàn)狀，普通公民行使公益訴訟的權(quán)利，以利益刺激機制提高公民保護生物多樣性的積極性。

保護生物多樣性需要國家立法的不斷完善，但更要使保護生物多樣性的觀念深入每一位公民的內(nèi)心，增強其保護生物多樣性的意識。同時社會要加大宣傳保護生物多樣性的活動，使長白山區(qū)生物多樣性保護的緊迫性得到更加廣泛的認識，使人們在利益的誘導下仍能清醒地認識到生物多樣性對于長白山區(qū)的重要性。以法律保護為主導，公民自覺保護為依托，從而使長白山區(qū)的生物多樣性保護工作順利進行。

[1]羅劍華．我國的生物多樣性保護法律制度研究[D]．重慶：重慶大學，2008．

[2]田松英，王飛，陳霞，王紹先，徐香梅.吉林長白山國家級自然保護區(qū)種質(zhì)資源保護的現(xiàn)狀及建議[J].東北林業(yè)大學學報,2007(7).

[3]黃蕊．我國生物多樣性保護法律制度研究[D]．楊凌：西北農(nóng)林科技大學，2009.

（責任編輯：呂增艷）

Legal Thinking on Biodiversity Protection in Changbai Mountain Area

WANG Hai-xia
(College of Politics and Law,Tonghua Normal University,Tonghua,Jilin 134002,China)

The Changbai Mountain area is the important biodiversity center,the biodiversity has important practical significance in maintaining ecosystem balance and promoting local economic development.However,the present biodiversity protection in our country exists the absence of legislation,weak enforcement,relief shortage.In order to strengthen the biodiversity protection in Changbai Mountain area,curb the trend of biodiversity reduce sharply,on the basis of combing the relevant laws about current biodiversity protection,from the legislation,law enforcement and legal remedies and other perspectives on the conservation and rational exploitation of Changbai Mountain area biodiversity resources were discussed.

Changbai Mountain area;biodiversity;legal protection

D920.0

A

1008—7974(2013)04—0062—05

2013—01—25

王海霞（1973－）吉林通化人，副教授，法學碩士。研究方向：法學理論。

吉林省教育廳科研項目“長白山區(qū)生物多樣性保護的法律制度研究”的階段性成果。項目編號：吉教科文合字［2009］第194號。