政府信息公開保密審查標(biāo)準(zhǔn)問題初探*

趙需要

(北京大學(xué)信息管理系 北京 100871)

政府信息公開保密審查標(biāo)準(zhǔn)問題初探*

趙需要

(北京大學(xué)信息管理系 北京 100871)

首先對政府信息的內(nèi)涵和類型、政府信息公開保密審查的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行簡要介紹，然后結(jié)合目前國內(nèi)外的普遍做法對政府信息公開保密審查標(biāo)準(zhǔn)體系建構(gòu)策略進(jìn)行探討，旨在為科學(xué)合理地評判政府信息的公開保密屬性，推動政府信息保密審查工作的順利實施提供建議。

政府信息 政府信息公開 政府信息公開保密審查 標(biāo)準(zhǔn)

1 前言

隨著我國《政府信息公開條例》的順利實施，政府信息公開的廣度、深度以及公眾參與的頻度與熱情都在加強，因公開而產(chǎn)生泄密的風(fēng)險系數(shù)也在增加，所以如何做好政府信息公開安全的“把關(guān)人”，如何從源頭上降低政府保密信息泄露的風(fēng)險，如何協(xié)調(diào)政府信息公開與保密工作等一系列問題越來越引起人們的關(guān)注，特別是在以微博、微信等新興互動交流工具盛行的新媒體時代，信息泄密呈現(xiàn)出更加便捷、多渠道、難度低、危害大等特點，所以政府信息公開保密審查工作顯得非常重要，同時在《政府信息公開條例》第十四條、三十四條予以規(guī)定。但目前仍存在保密審查標(biāo)準(zhǔn)模糊、制度不統(tǒng)一、主體角色多元等狀況，影響了政府信息公開保密審查及政府信息公開工作的實施進(jìn)程和成效。本文通過對政府信息內(nèi)涵、類別、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建策略等方面的簡要分析，旨在為科學(xué)合理評判政府信息公開與保密屬性提供一定的視角或建議。

2 政府信息的內(nèi)涵及類別

“信息”一詞的概念和內(nèi)涵，不同的學(xué)者、不同的領(lǐng)域、不同的角度對其有不同的理解和界定，同樣，對“政府信息”內(nèi)涵的把握和概念的界定也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也會涉及到多方面的利益，比如行政機(jī)關(guān)處理申請的工作負(fù)荷。各國在制定政府信息公開相關(guān)法律法規(guī)的時候，必然會對“政府信息”進(jìn)行某種程度上的界定或細(xì)化，這也是必須考慮的問題。有的國家將“政府信息”稱為“行政文件”、“行政文書”、“行政機(jī)關(guān)記錄”等。比如，法國《行政文書公開法》將行政文件界定為“具有書面、音像記錄或無記名信息自動處理形式的包含對實體法的解釋或?qū)π姓绦虻拿枋觥⒁庖?最高行政法院和行政法院的意見除外)、預(yù)測和決定的各部所作的一切卷宗、報告、研究、匯報、筆錄統(tǒng)計、指示、通令、通知及答復(fù)。”[1]《韓國公共機(jī)關(guān)信息公開法》將公共機(jī)關(guān)信息界定為“公共機(jī)關(guān)在履行其義務(wù)的過程中起草、獲得與管理的事項，它們以文書、圖畫、照片、膠卷、磁帶、幻燈片以及由計算機(jī)所處理的媒介等予以記錄?！盵2]70我國《政府信息公開條例》將政府信息界定為“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”很明顯，該定義是從信息產(chǎn)生主體(行政機(jī)關(guān))、信息產(chǎn)生過程(履行職責(zé)過程中)、信息產(chǎn)生方式(制作或者獲取)和信息的存在形式(以一定形式記錄、保存)四個方面進(jìn)行界定的。目前我國《政府信息公開條例》的適用范圍僅限于行政機(jī)關(guān)，不包括各級人民代表大會、人民檢察院和人民法院，但此處的行政機(jī)關(guān)為廣義，不僅包括各級人民政府，也包括依據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及該條例第三十七條規(guī)定的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位。周漢華教授將其歸納為，只要具備行使行政管理職能或者提供公共服務(wù)兩個標(biāo)準(zhǔn)中的任何一個，都足以構(gòu)成適用該條例的條件[3]。

在行政法學(xué)中，行政行為可分為依申請的行政行為和依職權(quán)的行政行為，相應(yīng)地政府信息可以分為依申請公開信息和主動公開信息。根據(jù)信息的公開與保密屬性也可以將政府信息分為完全公開信息、部分公開信息和保密信息(涉密信息、豁免公開信息)。美國《信息自由法》將行政信息分為公共信息、機(jī)構(gòu)規(guī)則、意見、命令、記錄和程序。當(dāng)然，關(guān)于每一類政府信息又可以細(xì)化為不同的類型，比如主動公開信息包括《政府信息公開條例》第二章(公開的范圍)第9-12條，保密信息諸如美國《信息自由法》所規(guī)定的九大類豁免公開信息，預(yù)決算報告中的接待費用可以分為外事接待支出和國內(nèi)接待支出等等。世界上大多數(shù)“信息自由”或“信息公開”法律的制定都是為了盡可能鼓勵和要求政府持有的各項文件和記錄盡量充分公開，這被稱為“最大限度公開”或“推定公開”原則[4]。根據(jù)這一原則，一般由政府承擔(dān)義務(wù)或“舉證責(zé)任”證明其希望拒絕提供的信息屬于適用的信息公開法所規(guī)定的公開例外范圍。同時，世界各地的信息公開法律法規(guī)也普遍承認(rèn)，行政機(jī)關(guān)公開信息的義務(wù)和公眾獲取信息的權(quán)利“必須根據(jù)保護(hù)其他權(quán)利和自由以及保護(hù)更廣泛的公共利益而加以平衡?！盵5]所以，關(guān)于政府信息公開與保密屬性的確定成為行政機(jī)關(guān)政府信息公開工作的重難點，同時也是行政機(jī)關(guān)政府信息保密工作的重難點，政府信息公開保密審查工作就在陽光下政府創(chuàng)建和泄密風(fēng)險已變?yōu)殡S時隨地的宏觀背景下產(chǎn)生了。

3 政府信息公開保密審查的內(nèi)容

政府信息公開保密審查的內(nèi)容，亦即保密審查的對象或客體，就是需要審查的擬公開的有可能涉密的政府信息，我國《政府信息公開條例》第十四條第四款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開?！备鶕?jù)這一規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在公開政府信息時，不得公開涉及商業(yè)秘密和個人隱私的政府信息，這與世界上幾乎所有信息公開制度所規(guī)定的免除公開條件十分相似，只是寫法上的細(xì)微差別。但是，如果經(jīng)權(quán)利人同意的，可以公開此類信息，甚至在特殊情況下，也可以根據(jù)“公益優(yōu)越”*2001年歐盟制定的1049/2001號規(guī)章，在列舉例外時，均采用了“明顯優(yōu)越的公共利益”等條件。日本的《情報公開法》也明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的首長認(rèn)為在工藝上存在特別的必要時，可以公開記錄有不可公開的信息時。新西蘭的《隱私權(quán)法》中規(guī)定，主管官員(隱私專員)認(rèn)為收集、適用、公開個人信息涉及的公共利益或者利害關(guān)系人的明顯的利益，實質(zhì)超過了對個人隱私的侵犯的，可以公開。(詳見, 江必新. 最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定理解與適用. 北京:中國法制出版社, 2011: 28)原則，為了公共利益的需要，不經(jīng)過權(quán)利人同意也可以公開。《信息公開若干規(guī)定》第一條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為下列政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理”，該條下面共設(shè)置五款，其中第(三)款規(guī)定：“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)主動公開或者依他人申請公開政府信息侵犯其商業(yè)秘密、個人隱私的?！边@是關(guān)于反向訴訟的規(guī)定，即行政相對人對行政機(jī)關(guān)政府信息行為不服或者禁止行政機(jī)關(guān)公開信息而提起的行政訴訟。這類訴訟的原告一般是公司或者企業(yè)的經(jīng)營者，也可能是認(rèn)為侵害隱私權(quán)的個人[6]。根據(jù)《政府信息公開條例》第八條、第十四條以及國務(wù)院辦公廳《關(guān)于施行<政府信息公開條例>若干問題的意見》(國辦發(fā)[2008]36號)第三部分“關(guān)于發(fā)布政府信息的保密審查問題”對保密審查提出的四條要求，結(jié)合《廣東省政府信息公開保密審查辦法》(粵府辦[2008]56號，2009年9月5日)第三條規(guī)定：“本辦法所稱保密審查，是指各級行政機(jī)關(guān)對擬公開的政府信息是否涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及公開后是否危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定進(jìn)行的審查?！蹦壳拔覈畔⒐_保密審查的對象或內(nèi)容基本上包括國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及公開后可能危及“三安全一穩(wěn)定”的信息，不過隨著政府信息公開工作的日趨深入，現(xiàn)在人們也開始關(guān)注工作秘密、過程信息(決策中信息)、黨務(wù)信息、法務(wù)信息等其他敏感信息。

4 政府信息公開保密審查標(biāo)準(zhǔn)探討

政府信息公開保密審查是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，在公開信息前，依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)規(guī)定，對擬公開的信息是否涉密進(jìn)行甄別鑒定，以確定信息是否應(yīng)該公開的整個行政活動過程。《政府信息公開條例》第十四條*行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任。行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查。行政機(jī)關(guān)對政府信息不能確定是否可以公開時，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報有關(guān)主管部門或者同級保密工作部門確定。行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。對政府信息公開保密審查機(jī)制的建立、審查過程、審查標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行了明確，第三十四條*行政機(jī)關(guān)違反本條例的規(guī)定，未建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人依法給予處分。對保密審查機(jī)制建立的監(jiān)督進(jìn)行了明確。“標(biāo)準(zhǔn)”原意為“標(biāo)靶”，亦即“目的”之義，后來衍生為“與其他事物相互區(qū)別的規(guī)則”，將此規(guī)則具體化、通用化，并以文字形式統(tǒng)一發(fā)布，就成了通常所說的“標(biāo)準(zhǔn)”，是科學(xué)、技術(shù)和實踐經(jīng)驗的總結(jié)，具有衡量、比對和規(guī)范三個屬性[7]。據(jù)此，筆者將政府信息公開保密審查標(biāo)準(zhǔn)界定為“區(qū)分政府信息公開或保密屬性的具體、通用并以文字形式固定的規(guī)則或規(guī)范性文件。”《政府信息公開條例》第十四條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查”，“行政機(jī)關(guān)對政府信息不能確定是否可以公開時，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報有關(guān)主管部門或者同級保密工作部門確定”，“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”?？傊壳笆澜绺鲊饕ㄟ^《保密法》、《隱私權(quán)法》等法律、法規(guī)以及相關(guān)的實施條例對保密審查標(biāo)準(zhǔn)予以確認(rèn)。

保密審查有兩個方面的功能：一是該保的保，二是該放的放。該保的保就是要通過保密審查這道安全閥，將秘密信息保住守好；該放的放就是將不需要保密的信息通過保密審查及時解密，推動信息資源合理合法的公開與利用。既保障應(yīng)當(dāng)公開的政府信息能夠公開，同時也確保不應(yīng)公開的政府信息不被公開。無論是主動公開前的保密審查，還是依申請公開前的保密審查，抑或是拒絕公開后救濟(jì)階段的保密審查，它們所基于的保密審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是一致的，不同的只是審查主體、價值取向、審查程序、審查廣度深度等方面。由于審查內(nèi)容或?qū)ο蠖喾N多樣，所以審查標(biāo)準(zhǔn)也因?qū)彶閷ο蟮牟煌煌磳彶闃?biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是一個體系，此體系包含各種各樣的諸如國家秘密審查標(biāo)準(zhǔn)、商業(yè)秘密審查標(biāo)準(zhǔn)等分支標(biāo)準(zhǔn)，這些分支標(biāo)準(zhǔn)由相應(yīng)的法律法規(guī)予以確認(rèn)，同時也借鑒司法判例實踐中的具體做法。其實，信息公開與信息保密的界限就是既要依法公開，又要依法保密，所以審查標(biāo)準(zhǔn)主要是梳理政府信息公開保密審查過程中所涉及的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，明晰在界定國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私以及危及“三安全一穩(wěn)定”的政府信息是否要公開時所依據(jù)的具體條款，為更好地甄別政府信息公開與保密屬性，推動保密審查工作提供指導(dǎo)。針對目前我國政府信息公開保密審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、審查主體的主觀性較強、保密審查制度不完善等現(xiàn)狀，構(gòu)建相對完善的政府信息公開保密審查標(biāo)準(zhǔn)及標(biāo)準(zhǔn)體系顯得至關(guān)重要，不僅有助于行政機(jī)關(guān)、檔案管理機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、保密行政管理機(jī)關(guān)等相關(guān)審查主體更為精準(zhǔn)地界定特定政府信息的公開或保密屬性，同時有利于保密審查工作的有效實施。

5 政府信息公開保密審查標(biāo)準(zhǔn)體系建構(gòu)策略

體系是指若干有關(guān)事物或某些意識相互聯(lián)系的系統(tǒng)而構(gòu)成的一個有特定功能的有機(jī)整體：如工業(yè)體系、思想體系、學(xué)科體系等[8]。政府信息公開保密審查標(biāo)準(zhǔn)體系即指在政府信息公開保密審查工作過程中，若干評判政府信息公開或保密屬性的規(guī)則所構(gòu)成的一個整體。此標(biāo)準(zhǔn)體系必須根據(jù)政府信息公開保密審查內(nèi)容或?qū)ο筮M(jìn)行建構(gòu)，針對每一種特定的信息內(nèi)容或類別分別設(shè)置相應(yīng)的評判標(biāo)準(zhǔn)。囿于篇幅所限，本文僅對國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和危及“三安全一穩(wěn)定”信息的審查標(biāo)準(zhǔn)建構(gòu)策略予以探討，而對工作秘密、過程中信息等其他敏感信息暫且不予討論。

5.1 國家秘密的審查標(biāo)準(zhǔn)

涉及國家秘密的政府信息在任何國家都被確定為強制例外信息，美國一直沒有形成國家秘密概念，其秘密大致分為三種：國家安全信息、限制使用資料和先期限制使用資料、特別接觸方案和敏感隔離信息，美國12958號行政命令詳細(xì)規(guī)定了國家安全信息的保密范圍。英國現(xiàn)行《接觸政府信息程序法》將保密范圍規(guī)定為15類政府信息，1997年底英國政府發(fā)表《信息公開白皮書》，建議將保密范圍縮小到7個領(lǐng)域。在我國，1951年中央人民政府頒行了《保守國家機(jī)密暫行條例》，1989年施行了《中華人民共和國保守國家秘密法》(2010年4月29日修訂)，較準(zhǔn)確地劃分了國家秘密的范圍，提出了界定國家秘密的三個密級的標(biāo)準(zhǔn)，同時，保密工作部門會同中央有關(guān)機(jī)關(guān)共同規(guī)定了各方面業(yè)務(wù)工作中的具體保密范圍。必須根據(jù)《保守國家秘密法》及其實施辦法確定某政府信息是否為國家秘密，因為該法是我國關(guān)于保守國家秘密的專門法律，必須按照國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定以及法定程序確定密級，防止行政機(jī)關(guān)為了逃避公開而濫用這一例外規(guī)定。《保守國家秘密法》(修訂版)第二條規(guī)定：“國家秘密是關(guān)系國家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項?！备鶕?jù)此定義，對于國家秘密的確定應(yīng)該包括三個要素：實質(zhì)要素(關(guān)系國家安全和利益)、形式要素(依照法定程序確定)和時空要素(在一定時間只限一定范圍的人員知悉)。在司法實踐中經(jīng)常出現(xiàn)泄漏國家秘密的情況是：① 使國家秘密被不應(yīng)知悉者知悉的；② 使國家秘密超出了限定的接觸范圍，而不能證明未被不應(yīng)知悉者知悉的。對于國家秘密的審查，國際慣例是法院一般只作程序?qū)彶椋瑢τ谑欠駪?yīng)當(dāng)定密的實體問題，除非有證據(jù)證明行政機(jī)關(guān)存在欺詐行為，法院基本上都尊重行政機(jī)關(guān)的決定。但國家秘密的審查標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置因單位性質(zhì)不同而異，比如“于某某涉嫌故意泄露國家秘密”[9]一案的卷宗材料，一審中河南省國家保密局、焦作市國家保密局根據(jù)《檢察工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》將其鑒定為機(jī)密級國家秘密，二審中根據(jù)《保守國家秘密法》及《人民法院工作中國家秘密及其密級具體范圍的規(guī)定》，一般刑事案件的卷宗材料不屬于國家秘密。所以，各行政機(jī)關(guān)應(yīng)該結(jié)合自己單位的性質(zhì)，以國家秘密的三要素為基點，依據(jù)《保守國家秘密法》、《刑法》、《刑事訴訟法》以及其他與保密有關(guān)的法律制度來制定本單位的國家秘密及其密級具體范圍，并將此規(guī)定作為本單位國家秘密的審查標(biāo)準(zhǔn)。

5.2 商業(yè)秘密的審查標(biāo)準(zhǔn)

美國的經(jīng)驗表明，向行政機(jī)關(guān)要求提供信息最多的是企業(yè)。[10]1016政府獲得商業(yè)秘密的渠道主要是政府在行政管理過程中要求企業(yè)提供或者企業(yè)主動向政府提供的，商業(yè)秘密對于信息所有者具有極大的市場價值，如果不當(dāng)公開，勢必會影響到企業(yè)的競爭地位，有時甚至是毀滅性的的，尤其是對于有利害關(guān)系和競爭關(guān)系的企業(yè)而言，所以政府有義務(wù)對此類信息予以保護(hù)，即使政府在極特殊的情況下予以公開，也必須衡量公民的知情權(quán)和政府保護(hù)企業(yè)創(chuàng)新之間的利益。[10]985我國1993年的《反不正當(dāng)競爭法》第十條第三款規(guī)定，商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉，能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)利益，具有實用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的技術(shù)信息和經(jīng)營信息。實踐中，這個定義就成了援引的權(quán)威概念和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。商業(yè)秘密的構(gòu)成要件包括三個：非公知性、實用性和保密性，這三個要件是商業(yè)秘密構(gòu)成缺一不可的條件，幾乎所有的商業(yè)秘密案件都會涉及到該三要件的理解與應(yīng)用問題。比如“吳某某訴上海市虹口區(qū)國家稅務(wù)局信息公開申請答復(fù)案”[11]中，對于原告申請公開的第一項信息，被告認(rèn)為財務(wù)印鑒、企業(yè)印鑒和公司電話號碼系商業(yè)秘密，因權(quán)利人不同意公開，故不予公開。對此，虹口區(qū)人民法院認(rèn)為：根據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》第10條第3款之規(guī)定，公司電話號碼作為聯(lián)系方式是公司開展經(jīng)營活動的條件之一，財務(wù)印鑒、企業(yè)印鑒是公司在經(jīng)營活動中進(jìn)行意思表示的一種確認(rèn)形式，三者通過對外公開或出示，發(fā)揮其基礎(chǔ)作用，不符合商業(yè)秘密不為公眾所知悉的特征，不屬于商業(yè)秘密。對于商業(yè)秘密的判斷，最初有人主張由行政機(jī)關(guān)予以最終確定，但這種做法現(xiàn)在已經(jīng)遭到了否定，法院對于商業(yè)秘密有最終的決定權(quán)，對于某些非常明顯的屬于商業(yè)秘密的信息，法院將不作深度審查。對于判斷商業(yè)秘密的標(biāo)準(zhǔn)，主要有主觀標(biāo)準(zhǔn)和客觀標(biāo)準(zhǔn)兩種模式。主觀標(biāo)準(zhǔn)是指應(yīng)當(dāng)考慮商業(yè)秘密所有人是否期望保密，是否期望公開*例如，美國有所謂“期望保密標(biāo)準(zhǔn)(expectation of confidentiality)”主觀標(biāo)準(zhǔn)，即如果向政府提供信息的人，通常不會將這個信息對公眾提供時，他所提供的信息是一種期望得到保密的信息。。客觀標(biāo)準(zhǔn)是公開商業(yè)秘密是否將會妨礙政府取得必要的信息或者將使商業(yè)秘密的所有人的競爭地位遭到嚴(yán)重?fù)p害。對于商業(yè)秘密，有的國家泛化為涉及競爭權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益。例如，美國《信息自由法》對油井的地址的和地球物理的信息也不予公開，這主要是為了保護(hù)石油和瓦斯開采者之間的公平競爭，防止投機(jī)取巧者利用其它公司的探測成果。[10]1002對于商業(yè)秘密的審查標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)江必新的《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定理解與適用》第六條(審理方式)關(guān)于商業(yè)秘密的認(rèn)定要點，可以從秘密性、價值性和實用性、保密措施三個方面設(shè)置審查要點，接著再細(xì)分若干審查側(cè)度，并根據(jù)是否滿足一定的條件來判斷審查結(jié)果。

5.3 個人隱私的審查標(biāo)準(zhǔn)

將隱私權(quán)及隱私客體適用到政府信息公開領(lǐng)域，個人隱私是指行政機(jī)關(guān)因行政行為所保管的檔案或記錄中涉及有關(guān)自然人個人的信息。此處的保管屬廣義，包括保管、搜集、利用和傳播；個人信息也屬廣義，包括私人信息、私人活動和私人空間[12]。對個人隱私的評判與審查是政府信息公開保密審查工作的重要內(nèi)容，這源自于個人隱私與知情權(quán)、公開權(quán)之間的矛盾。知情權(quán)是美國記者肯特·庫伯在1945年最先提出的，意為一個人有權(quán)知道他應(yīng)當(dāng)知悉的事情的權(quán)利，包括知政權(quán)、社會知情權(quán)和個人知情權(quán)[13]。個人信息知情權(quán)是指公民依法享有了解自己以及與自己有利害關(guān)系的他人各方面信息的權(quán)利，當(dāng)然關(guān)于他人信息的知悉必須限定在合理合法前提下的部分必要信息。所以，公民的知情權(quán)與隱私權(quán)之間存在著沖突，政府信息公開保密審查中對個人隱私的評判與審查，目的就是對行政機(jī)關(guān)收集和擁有的個人隱私信息進(jìn)行甄別判斷，最后確定是否應(yīng)該公開的全過程?？梢愿鶕?jù)個人隱私的四個特征進(jìn)行評判：①由自然人享有，法人或其他組織不享有隱私權(quán)；②屬于權(quán)利人個人生活領(lǐng)域，一般與公共利益無關(guān)；③權(quán)利人主觀上不愿向公眾公開、客觀上也不為公眾所知悉；④由行政機(jī)關(guān)持有并可基于公共利益的需要而強制公開。比如，“吳某某訴上海市虹口區(qū)國家稅務(wù)局信息公開申請答復(fù)案”[11]中，對于原告申請公開的第一項信息，國稅局認(rèn)為個人印鑒為個人隱私，參照個人隱私的四個特征：①該個人印鑒屬于某公司的法定代表人，其權(quán)利人系自然人；②如果該個人印鑒僅作為個人進(jìn)行意思表示的方式，而不以某公司法定代表人的意義出現(xiàn)，則其應(yīng)當(dāng)屬于個人生活領(lǐng)域，然而事實上，原告申請公開的稅務(wù)變更申請表上的該個人印鑒，恰恰是出現(xiàn)在“法定代表人”項下，超出了個人生活領(lǐng)域范疇；③個人印鑒作為個人進(jìn)行意思表示的一種確認(rèn)形式，同簽名一樣，通過出示發(fā)揮其基礎(chǔ)作用，具有對外性，不符合不愿向公眾公開、不為公眾所知悉的特征；④該個人印鑒載于稅務(wù)變更申請表中，為行政機(jī)關(guān)所持有，可基于公共利益的需要而強制公開。所以，本案所涉?zhèn)€人印鑒不完全符合個人隱私的四個特征，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其屬于個人隱私，對此，法院采用實體審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行復(fù)審時予以了糾正。筆者認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定、學(xué)界通識及司法判例，特別是借鑒“我國隱私權(quán)的法律分析”一文及王利明的《人格權(quán)法研究》一書[13]相關(guān)內(nèi)容對個人隱私評判側(cè)度進(jìn)行歸類，個人隱私宏觀上可劃分為：私人信息(表征信息、生理信息、健康信息、財產(chǎn)信息、家庭信息、個人經(jīng)歷)、私人活動(通信活動、社會活動)和私人空間(具體空間、抽象空間)，審查標(biāo)準(zhǔn)的制定可以對照這些側(cè)度并結(jié)合個人隱私的四個特征進(jìn)行。

5.4 危及“三安全一穩(wěn)定”信息的審查標(biāo)準(zhǔn)

“三安全一穩(wěn)定”是《政府信息公開條例》總則的規(guī)定，對此主要有兩種理解：①“三安全一穩(wěn)定”就是“公共利益”，是維護(hù)公共利益在總則中的體現(xiàn)；②“三安全一穩(wěn)定”是政府信息公開的基本原則和具體要求?！肮怖妗笔窍鄬τ谏虡I(yè)秘密、個人隱私等私權(quán)利時需要權(quán)衡考慮的，而“三安全一穩(wěn)定”是政府信息公開工作中的普適性原則，無論何種方式的公開還是何種信息內(nèi)容的公開，只要危及“三安全一穩(wěn)定”，都應(yīng)當(dāng)不予公開。世界各國信息公開立法幾乎都確立了公共利益標(biāo)準(zhǔn)，但也幾乎無一例外地為如何界定公共利益而頭疼。1985年間，澳大利亞聯(lián)邦行政上訴法院對出于公共利益而拒絕披露的種種情形界定為“霍華德原則”。[2]137但此原則沒有考慮披露有益于公共利益的要素，澳大利亞聯(lián)邦行政委員會在一個稱作“公開政府”的聯(lián)合報告中指出，對公共利益作出成文法上的界定似乎時機(jī)條件還不成熟……若想保留必要的靈活性，即不可能界定公共利益[14]。我國“公共利益”的概念首次出現(xiàn)于1982年《憲法》第十條第三款，規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！薄肮怖妗币辉~在中央立法中出現(xiàn)600多次，但其內(nèi)涵和外延都不確定。[2]138《政府信息公開條例》第十四條第四款只出現(xiàn)了“公共利益”的概念，該條例第八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定?！眹鴦?wù)院法制辦公室主任曹康泰主編的《中華人民共和國政府信息公開條例讀本》稱這一條款是“關(guān)于政府信息公開應(yīng)當(dāng)維護(hù)公共利益的規(guī)定”[15]。據(jù)此可以理解，《政府信息公開條例》關(guān)于“公共利益”的界定，主要體現(xiàn)在國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定四個方面，即“三安全一穩(wěn)定”。另外“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”也屬于“公共利益”。所以《政府信息公開條例》第八條關(guān)于公共利益的規(guī)定，并非限制政府信息公開，而是要求從“三安全一穩(wěn)定”的公共利益出發(fā)來準(zhǔn)確劃分公開與不公開的邊界。但“三安全一穩(wěn)定”概念比較寬泛，實踐中很難界定其具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。但如果政府信息被依法確定為國家秘密，則按照《保守國家秘密法》予以保護(hù)，此時國家秘密會與“三安全一穩(wěn)定”原則產(chǎn)生部分的重合；如果不屬于國家秘密，則直接適用《政府信息公開條例》第八條的“三安全一穩(wěn)定”原則而不予公開。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于施行<中華人民共和國政府信息公開條例>若干問題的意見》第十四項規(guī)定“對申請人申請的政府信息，如公開可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定，按規(guī)定不予提供，可告知申請人不屬于政府信息公開的范圍”。關(guān)于“國家安全”、“公共安全”、“經(jīng)濟(jì)安全”和“社會穩(wěn)定”的具體概念及范圍，因篇幅所限，暫不做詳細(xì)介紹，比如《國家安全法》第四條對危及國家安全的行為進(jìn)行了羅列。

6 結(jié)語

政府信息公開保密審查的內(nèi)容多樣化造成了保密審查標(biāo)準(zhǔn)體系的復(fù)雜性，本文對《政府信息公開條例》重點指出的國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私及危及“三安全一穩(wěn)定”信息的審查標(biāo)準(zhǔn)予以探討，意在從這些信息的本質(zhì)屬性出發(fā)尋求審查標(biāo)準(zhǔn)的制定策略，雖然因篇幅所限，并沒有對審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體的細(xì)化，但希冀通過上述粗略的分析對政府信息公開保密審查標(biāo)準(zhǔn)的未來日益精細(xì)化有所啟示，從而推動政府信息公開保密審查工作的科學(xué)化、規(guī)范化、程序化。

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(責(zé)任編校 田麗麗)

TheCriteriaofCrypto-CensorshipofGovernmentInformationDisclosure

Zhao Xuyao

Department of Information Management, Peking University, Beijing 100871, China

Firstly, the connotation and the types of government information as well as the content and the criteria of crypto-censorship during government information disclosure are briefly described in this paper, and then combined with the current practice at home and abroad, the strategies for establishing a criteria system of crypto-censorship are discussed, in order to scientifically and reasonably identify the attribute of secrecy or disclosure and to provide suggestions for promoting the smooth implementation of crypto-censorship.

government information; government information disclosure; crypto-censorship of government information disclosure; criterion

*本文系國家社科基金項目“我國與歐美政府信息公開中信息安全審查機(jī)制及保障制度比較研究”(項目編號：11BTQ030)的研究成果之一

D922.1 G203

趙需要，男，1978年生，福州大學(xué)信息管理研究所館員，北京大學(xué)信息管理系2010級博士研究生，研究方向為信息政策與信息法，發(fā)表論文30余篇。