美國公共圖書館立法：現(xiàn)狀、特點(diǎn)與啟示*

劉曉瑩 （黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院 黑龍江 哈爾濱 150080）

劉琳琳 （黑龍江省圖書館 黑龍江 哈爾濱 150090）

1 美國公共圖書館立法的現(xiàn)狀與特點(diǎn)

1.1 美國公共圖書館立法現(xiàn)狀

從政體上看，美國作為聯(lián)邦制國家，其公共圖書館管理事務(wù)屬于州政府管轄范疇，但聯(lián)邦政府也承擔(dān)發(fā)展公共圖書館事業(yè)的適當(dāng)責(zé)任，其表現(xiàn)主要是對州政府的公共圖書館撥款予以追加補(bǔ)助，幫助州政府提供更全面、更優(yōu)質(zhì)的公共圖書館服務(wù)。由此形成了美國公共圖書館立法體系的3個層面。

1.1.1 州圖書館法

作為聯(lián)邦制國家，美國的公共圖書館事務(wù)屬于州政府及其下屬地方政府的事務(wù)。因此，美國不存在適用于全國的統(tǒng)一的圖書館法，而是由各州制定適用于本州的圖書館法。也就是說，美國的圖書館立法采取的是“分散式”立法模式——由州立法機(jī)關(guān)（州議會）制定州圖書館法，地方立法機(jī)關(guān)（地方議會或地方政府）依據(jù)州圖書館法的授權(quán)制定本地圖書館法。由此各州、各地形成了各具特色的圖書館立法。但是，“各具特色”并不表明“自立門戶”、“各行其是”，而是各法在尊重聯(lián)邦憲法和維護(hù)自由、平等的普遍價值觀方面具有高度的“家族相似性”。例如，加利福尼亞州圖書館法的立法聲明寫道：“通過開放免費(fèi)的公共圖書館廣泛傳播信息和知識符合人民和州政府的利益。這種信息和知識的傳播不僅是公眾的普遍關(guān)切，更是州政府鼓勵本州人民自覺地終身學(xué)習(xí)的責(zé)任?！盵1]科羅拉多州圖書館法的立法聲明寫道：“作為本州公眾教育法規(guī)的一部分，本州的政策是促進(jìn)建立和發(fā)展各種類型的由公共財政支持的免費(fèi)圖書館服務(wù)全州，確保公眾獲取信息的平等權(quán)利，不因年齡、身體或精神健康狀況、居住地、經(jīng)濟(jì)地位而受限制。”[2]顯然，這兩個州的圖書館立法在指導(dǎo)思想或宗旨上具有高度的“家族相似性”——都強(qiáng)調(diào)了公共圖書館的教育屬性及公眾利用公共圖書館服務(wù)的權(quán)利的平等性。在法律文本的內(nèi)容結(jié)構(gòu)上，各州圖書館法也具有大體一致性，大都包括立法聲明、定義、館員責(zé)任、稅收來源等。當(dāng)然，各州圖書館法由于都注重“因地制宜”的特點(diǎn)，所以在某些具體內(nèi)容的規(guī)定上難免有所區(qū)別。例如，科羅拉多州圖書館法對圖書館自動化目錄作出了特別的規(guī)定：“此自動化目錄項(xiàng)目從常規(guī)意義上講，需要州圖書館通過與州內(nèi)圖書館的聯(lián)合搜尋來建立與發(fā)展，并能為州內(nèi)的公共及私人圖書館所利用?！盵2]

1.1.2 聯(lián)邦圖書館法

在美國，盡管各州擁有高度的自治權(quán)力，但聯(lián)邦政府并非對公共圖書館事務(wù)“撒手不管”，當(dāng)州政府和地方政府在為公共圖書館服務(wù)提供經(jīng)費(fèi)吃緊時，聯(lián)邦政府有責(zé)任提供經(jīng)費(fèi)支援。1956年，由艾森豪威爾總統(tǒng)簽署的《圖書館服務(wù)法》（Library Services Act，簡稱LSA）成為了美國歷史上第一部面向全國的聯(lián)邦圖書館法案，美國聯(lián)邦政府也自此開始了向地方公共圖書館事務(wù)提供資金援助的長期歷程。這部《圖書館服務(wù)法》是一項(xiàng)短期的聯(lián)邦專項(xiàng)撥款法，1957—1966年，授權(quán)聯(lián)邦政府每年提供750萬美元的撥款，資助各州開展農(nóng)村公共圖書館示范活動。該法案旨在解決城市與農(nóng)村享受圖書館服務(wù)的不平等問題[3]。

在《圖書館服務(wù)法》即將到期的1964年，《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》（Library Services and Construction Act，簡稱LSCA）以承繼前法的姿態(tài)，由林頓·約翰遜總統(tǒng)簽署生效。此法案與《圖書館服務(wù)法》相比，聯(lián)邦的撥款金額由每年750萬美元提高到每年2 500萬美元，撥款項(xiàng)目從公共圖書館推廣服務(wù)擴(kuò)大到“包括維修圖書館館舍”。此后的1966年，《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》修訂增設(shè)了“館際合作”與“州圖書館特殊服務(wù)”兩個撥款條目；1984年，其在修訂時授權(quán)向印第安部落土著居民圖書館提供專項(xiàng)撥款。

目前，美國正在發(fā)揮效力的聯(lián)邦圖書館法案是1996年由克林頓總統(tǒng)簽署的《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》（Library Services and Technology Act，簡稱LSTA）。它是《圖書館服務(wù)法》和《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》的替代與延伸，其為了推進(jìn)信息技術(shù)在圖書館的廣泛應(yīng)用而專門增加了技術(shù)設(shè)備與技術(shù)開發(fā)所需撥款。該法案仍然將大部分聯(lián)邦撥款保留給各州靈活開展項(xiàng)目，同時預(yù)留少部分撥款給根據(jù)該法案成立的博物館與圖書館服務(wù)署（Institute of Museum and Library Services，簡稱IMLS）以開展全國性項(xiàng)目?！秷D書館服務(wù)與技術(shù)法》把撥款重點(diǎn)及時地定位于新技術(shù)應(yīng)用的推進(jìn)，有力地保證了美國公共圖書館的技術(shù)領(lǐng)先地位。

1.1.3 行業(yè)立法

美國的圖書館行業(yè)代表組織是美國圖書館協(xié)會（American Library Association，簡稱ALA），美國圖書館的行業(yè)立法主要由其負(fù)責(zé)。迄今，美國圖書館協(xié)會最重要的行業(yè)立法是《圖書館權(quán)利法案》（Library Bill of Rights）[4]。在《圖書館權(quán)利法案》的基礎(chǔ)上，美國圖書館協(xié)會又頒布了《圖書館：美國的價值》（Libraries：An American Value）、《道德規(guī)范》（Code of Ethics）等一系列行業(yè)規(guī)范，同時，又與美國出版協(xié)會閱讀自由委員會和美國電影電視協(xié)會聯(lián)合發(fā)布了《閱讀自由聲明》（Freedom to Read Statement）和《觀賞自由聲明》（Freedom to View Statement），由此形成了較完整的行業(yè)立法體系。需要說明的是，“行業(yè)立法”屬于行業(yè)自律規(guī)范，其“立法”不具有強(qiáng)制性的法律效力，但由于行業(yè)立法是行業(yè)集團(tuán)向全社會宣明的一種自我“誓約”，具有廣泛的行業(yè)認(rèn)同和社會認(rèn)同，因而具有“準(zhǔn)法律”的效力。

1.2 美國公共圖書館立法的特點(diǎn)

1.2.1 在結(jié)構(gòu)體系上以州立法為主體

美國的公共圖書館立法以州立法為主體的特點(diǎn)源自其自身的政府體制。在美國的政府體制中，地方政府（local government）是州政府的組成或分支，所以嚴(yán)格來說，美國的政府僅有兩級——聯(lián)邦政府（federal government）與州政府（state government）。州政府是公共圖書館事務(wù)的主要建設(shè)主體。正因?yàn)槿绱耍?956年《圖書館服務(wù)法》出臺時，在“政策聲明”中指出：“本法的任何條款不得解釋為干涉州與地方政府在公共圖書館服務(wù)領(lǐng)域的主動權(quán)及管理責(zé)任?！盵5]26這表明，美國的公共圖書館立法體現(xiàn)了尊重州政府和地方政府的自治權(quán)力，以州圖書館立法為主體，以聯(lián)邦圖書館立法和行業(yè)立法為補(bǔ)充的結(jié)構(gòu)特征。

1.2.2 在指導(dǎo)思想上以維護(hù)公民的知識自由為宗旨

在美國圖書館界，最能體現(xiàn)自由和平等理念的詞匯是“知識自由”（intellectual freedom）。美國圖書館協(xié)會界定的“知識自由”的內(nèi)涵是：“每個人享有的不受限制地尋求與接受包含各種觀點(diǎn)的信息的權(quán)利”[6]，知識自由包括“知識持有的自由、知識接受的自由與知識發(fā)布（傳播）的自由”[6]。換言之，所謂知識自由是指任何個人或組織應(yīng)該享有的傳播知識和接受知識的自由權(quán)利。最能集中體現(xiàn)知識自由理念的立法是美國圖書館協(xié)會的《圖書館權(quán)利法案》。統(tǒng)觀《圖書館權(quán)利法案》的6條內(nèi)容可以看出，其內(nèi)容可以概括為“圖書館關(guān)于維護(hù)公民的知識自由權(quán)利的立場聲明”，因?yàn)槠?條內(nèi)容無一不是針對維護(hù)公民的知識自由而言的。其法律依據(jù)就是美國憲法第一修正案 ：“國會不得制定關(guān)于下列事項(xiàng)的法律：確立國教或禁止信教自由；剝奪言論自由或出版自由；或剝奪人民和平集會和向政府請?jiān)干煸┑臋?quán)利?！盵7]

1.2.3 在內(nèi)容上以經(jīng)費(fèi)保障為重點(diǎn)

在美國圖書館立法的內(nèi)容規(guī)定中，明確規(guī)定圖書館運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的來源是其重點(diǎn)內(nèi)容之一。尤其在州圖書館法和聯(lián)邦圖書館法案中，圖書館經(jīng)費(fèi)保障問題是首先要明確規(guī)定的重點(diǎn)內(nèi)容。例如，愛荷華州圖書館法中就規(guī)定了圖書館的經(jīng)費(fèi)來源：“每個市議會都有權(quán)建立一所公共圖書館，并為上述目的每年可從市普通基金中征收不超過建立一所圖書館所需資金10%的稅?！盵8]而聯(lián)邦圖書館立法更是以“撥款法”的姿態(tài)推進(jìn)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展，其前后3部法案的主要內(nèi)容均由經(jīng)費(fèi)保障條款構(gòu)成。以《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》的“撥款授權(quán)”條款為例：“授權(quán)聯(lián)邦政府于2004財年提供232 000 000美金的撥款，2005—2009財年在此基礎(chǔ)上酌情考慮?！盵5]90

2 美國公共圖書館立法的啟示

美國公共圖書館的立法精神、立法內(nèi)容、立法體系、立法特點(diǎn)等，對其他國家無疑具有重要的借鑒意義。因而，針對我國公共圖書館立法而言，美國公共圖書館立法具有以下幾方面的重要啟示：

2.1 突出公民權(quán)利的至上性

2.1.1 在圖書館的設(shè)立上，突出“人民主權(quán)”原則。

佐治亞州圖書館法明確規(guī)定 ：“公共圖書館需要通過以下方式建立：由任一管理機(jī)關(guān)、縣或直轄市或其他組織斟酌后作出決議或決定；由任一縣或直轄市的選民就本款規(guī)定的公共圖書館設(shè)立問題進(jìn)行全民投票表決。本部分應(yīng)授權(quán)于主管機(jī)關(guān)提出一份包含35%注冊且合格選民的書面請?jiān)负螅鞴軝C(jī)關(guān)應(yīng)被要求組織并實(shí)行一次就是否建立公共圖書館問題的全民投票，投票結(jié)果以合格選民的意愿為準(zhǔn)。如果大多數(shù)選民投票贊成設(shè)立公共圖書館，那么主管機(jī)關(guān)應(yīng)依此部分規(guī)定設(shè)立公共圖書館。否則，主管機(jī)關(guān)無權(quán)這樣做。”[9]可見，公民意愿是公共圖書館設(shè)立與否的基本標(biāo)準(zhǔn)。這體現(xiàn)了公民在圖書館的設(shè)立上完全可以“當(dāng)家作主”，任何權(quán)力機(jī)關(guān)都不能在違反民意的情況下作出公共圖書館設(shè)立與否的決定。

2.1.2 在圖書館的管理上，突出民主決策原則。

在美國的公共圖書館治理結(jié)構(gòu)中，管理主體既不是政府部門也不是政府官員，而是一種脫離政府的直接控制的準(zhǔn)政府組織——圖書館理事會[10]。伊利諾伊州的《服務(wù)公眾：依利諾伊州公共圖書館標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定：“圖書館由一個理事會管理；理事會任命一名取得資格認(rèn)證的人做管理者；理事會擁有控制圖書館所有財產(chǎn)以及資金的合理支出的權(quán)力；圖書館管理者每個月都要向理事會呈交一份關(guān)于圖書館運(yùn)行的書面報告。”[11]之所以采取理事會決策制度，是因?yàn)槔硎聲Q策是一種集體決策制度，有利于最大限度地避免權(quán)力干涉與個人專斷；理事會決策之所以是一種民主決策，是因?yàn)槔硎聲M成人員代表著不同的利益群體，在決策過程中能夠體現(xiàn)利益制衡，最大限度地避免隨意決策或偏向決策，使決策保證最大多數(shù)人的利益，從而在制度上保證了決策的民主性。

2.1.3 在圖書館的服務(wù)上，突出弱勢群體利用圖書館的權(quán)利。

美國州、聯(lián)邦及行業(yè)的圖書館立法對弱勢群體的關(guān)注從未間斷。例如，印第安納州圖書館法指出，“向殘疾人提供公平獲取圖書館設(shè)施、信息、計算機(jī)技術(shù)、程序、服務(wù)以及其他資源的機(jī)會?！盵12]此外，《圖書館服務(wù)和建設(shè)法》中提出各州應(yīng)提高對殘疾人、老年人和落后地區(qū)的服務(wù)水平；《圖書館服務(wù)和技術(shù)法》也規(guī)定有為殘疾人服務(wù)的多項(xiàng)條款；ALA的《圖書館為精神病人服務(wù)準(zhǔn)則》、《圖書館為智障人員服務(wù)準(zhǔn)則》、《圖書館為老年人服務(wù)準(zhǔn)則》闡述了對特殊人群服務(wù)的基本準(zhǔn)則；愛荷華州、威斯康星州、伊利諾伊州、路易斯安那州、加利福尼亞州等在圖書館法或者公共圖書館規(guī)范中也對特殊人群的服務(wù)做出了具體規(guī)定[13]。這種對弱勢群體的傾斜性服務(wù)政策，不是圖書館對特殊人群的“恩賜”，而是其平等服務(wù)、尊重每個人的知識自由權(quán)利的體現(xiàn)。

2.1.4 在館藏資源的提供上，突出讀者自主選擇的權(quán)利。

在美國的公共圖書館法律法規(guī)中，大都比較明確地規(guī)定有基本的館藏政策——收集資料的自由和提供資料的自由。例如，北達(dá)科他州圖書館法中規(guī)定，“公共圖書館不得拒絕公開哪怕包含機(jī)密或封閉信息的記錄。”[14]收集資料的自由當(dāng)然是為了保證提供資料的自由。在提供資料的自由中包含著這樣一個含義：圖書館對資料價值的“好”或“壞”不作預(yù)先判斷，而把這種判斷權(quán)利交給讀者。也就是說，讀者對圖書館提供的任何資料具有自主判斷其價值而不受他人干涉的權(quán)利。這種權(quán)利其實(shí)是讀者作為公民應(yīng)該享有的思想自由的權(quán)利。為了維護(hù)讀者的這種權(quán)利，圖書館在提供資料的過程中，應(yīng)尊重讀者對讀物的自主選擇權(quán)而不加干涉。

2.1.5 在讀者個體權(quán)利的保障上，突出強(qiáng)調(diào)讀者隱私權(quán)的保護(hù)。

保護(hù)讀者的隱私和秘密是美國圖書館界長期堅(jiān)守不渝的原則之一。圖書館為什么要保護(hù)讀者的隱私呢？這是因?yàn)槊總€人都有屬于自己的私人領(lǐng)域，這一私人領(lǐng)域乃是獨(dú)立于公共領(lǐng)域的無須他人知曉的自我“領(lǐng)地”，若這一“領(lǐng)地”被他人窺探，個人的自由便受到極大的限制甚至?xí)幦粺o存；讀者利用圖書館獲取知識和信息的行為所產(chǎn)生的有關(guān)信息，屬于個人隱私，這種隱私若被他人窺視，讀者便會產(chǎn)生不自由的感受，進(jìn)而使讀者的知識自由權(quán)利受到極大限制。所以，保護(hù)讀者隱私是圖書館維護(hù)知識自由原則的必然要求。迄今為止，美國除夏威夷州和肯塔基州外，其他48個州和哥倫比亞特區(qū)的圖書館法規(guī)中都有圖書館記錄保密法?？睢?/p>

2.2 突出資源和服務(wù)的共享性

從歷史上看，美國公共圖書館界一直有資源共享和聯(lián)合提供服務(wù)的傳統(tǒng)，因而在圖書館法律法規(guī)中必然明確規(guī)定有這方面的要求。例如，1996年出臺的《圖書館服務(wù)與技術(shù)法》在“圖書館計劃”中明確規(guī)定，在聯(lián)邦分配給各州的撥款中，96%的份額必須用于以促進(jìn)圖書館間的合作聯(lián)盟、以開展資源共享為目的的圖書館行為及為弱勢群體提供特別的圖書館服務(wù)之中。在各州圖書館法中，資源共享和聯(lián)合提供服務(wù)的內(nèi)容可以說是“必有的條款”，如愛荷華州圖書館法中規(guī)定，“當(dāng)兩個或兩個以上的圖書館特區(qū)擁有同一個邊界，它們的特區(qū)董事會就可以碰面商議是否進(jìn)行特區(qū)合并以為該區(qū)讀者提供最好的資源共享?！盵8]

2.3 突出立法的可操作性

綜觀美國的各類圖書館法律法規(guī)不難發(fā)現(xiàn)，其對所有事項(xiàng)的規(guī)定內(nèi)容都很詳盡、具體，具有可操作性。例如，密歇根州圖書館法詳細(xì)規(guī)定了其圖書館特區(qū)的建立步驟：“如果兩個或兩個以上的市政當(dāng)局想要建立一個特區(qū)圖書館，建議遵從以下步驟：（1）預(yù)備會議。市政代表與當(dāng)?shù)貓D書館員及市民一同探討是否有必要成立特區(qū)圖書館；（2）方案。理事會擁有是否批準(zhǔn)建立特區(qū)圖書館的權(quán)力；（3）特區(qū)圖書館計劃委員會。從現(xiàn)有圖書館與市民中選取計劃委員會的成員；（4）特區(qū)圖書館協(xié)議。特區(qū)圖書館協(xié)議由計劃委員會擬定，由直轄市中所有的圖書館理事會批準(zhǔn)；（5）提交至密歇根州政府。密歇根州政府需在30日之內(nèi)作出是否予以最終批準(zhǔn)的回復(fù)?！盵15]反觀我國的一些地方性圖書館法規(guī)或行政規(guī)章，大量存在這樣一些表述：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)人口分布情況和經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的需要，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局的原則，設(shè)置公共圖書館”[16]；“各級人民政府應(yīng)當(dāng)將公共圖書館的經(jīng)費(fèi)列入本級財政年度預(yù)算，并隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步增加投入”[16]，等等。諸如此類籠而統(tǒng)之、含混不清的表述，使得法規(guī)或行政規(guī)章大都處于“有規(guī)定但卻無法落實(shí)”的尷尬境地。

3 結(jié) 語

圖書館立法的目的就是為圖書館行政人員、圖書館政策的制定者、使用圖書館的一般公眾，甚至整個社會在擬訂圖書館政策和推動圖書館業(yè)務(wù)時，提供一套可以遵照執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并促進(jìn)圖書館業(yè)務(wù)的發(fā)展[17]。由于美國的聯(lián)邦制政體特點(diǎn)，使得州圖書館法直接規(guī)范本州公共圖書館行為，聯(lián)邦圖書館法直接援助全美公共圖書館事業(yè)發(fā)展所需的經(jīng)費(fèi)不足（盡管其額度非常有限），行業(yè)立法則直接規(guī)范各類圖書館的具體的管理與服務(wù)行為，由此形成了美國公共圖書館立法的特點(diǎn)——以州圖書館立法為主體，以維護(hù)公民的知識自由為宗旨，以經(jīng)費(fèi)保障為重點(diǎn)。目前，在我國文化大發(fā)展大繁榮政策的指引下，公共圖書館立法工作已經(jīng)步入關(guān)鍵階段。在我國公共圖書館立法過程中，是否應(yīng)該從美國公共圖書館立法“突出公民權(quán)利的至上性”、“突出資源和服務(wù)的共享性”及“突出立法的可操作性”等方面有所借鑒；在公共圖書館設(shè)立問題上是否應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“人民主權(quán)”原則，在圖書館管理上是否應(yīng)該強(qiáng)調(diào)民主決策原則，在圖書館服務(wù)上是否應(yīng)該強(qiáng)調(diào)保障弱勢群體讀者的權(quán)利，在館藏資源的提供上是否應(yīng)該強(qiáng)調(diào)讀者自主選擇原則，以及在讀者個體權(quán)利的保障上是否應(yīng)該強(qiáng)調(diào)保護(hù)其隱私，諸如此類問題，都值得我們繼續(xù)深思。

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