上海郊區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展情況調(diào)研報(bào)告

張 騰

（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)，上海 200003）

上海是全國(guó)第一個(gè)進(jìn)入老齡化社會(huì)的城市，也是目前全國(guó)人口老齡化程度最高的特大型城市。2012年，上海市戶籍人口中60歲以上的老年人口367.32萬(wàn)人，占25.7%。人口老齡化的快速發(fā)展和高齡化的發(fā)展態(tài)勢(shì)已經(jīng)成為政府高度關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。2012年，上海市人民政府相繼出臺(tái)《上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《上海市人民政府關(guān)于推進(jìn)本市“十二五”期間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的若干意見》等文件促進(jìn)上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。為了解上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展情況以及他們面臨的困難與存在的問(wèn)題，近期，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)對(duì)上海郊區(qū)16家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展了一次專項(xiàng)調(diào)研。調(diào)研以座談會(huì)和走訪相結(jié)合的方式進(jìn)行。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨成本上升、賠付風(fēng)險(xiǎn)高、法律保障缺失、招工困難等問(wèn)題。

一、上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及規(guī)劃

截至2012年末，上海共有各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)631家。其中，政府辦301家、社會(huì)辦330家。養(yǎng)老床位10.5萬(wàn)張，比上年增加3.39%。養(yǎng)老床位數(shù)占戶籍老年人口的2.9%。家庭自我照顧、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)三位一體的“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局（即90%的老年人為居家養(yǎng)老，7%的老年人從社區(qū)接受養(yǎng)老服務(wù)，3%的老年人在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老）基本形成。入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的老人多為80歲以上的高齡老人，平均年齡85.2歲。根據(jù)《上海市人民政府關(guān)于推進(jìn)本市“十二五”期間養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的若干意見》，“十二五”期間，上海計(jì)劃新增養(yǎng)老床位3萬(wàn)張。其中，2萬(wàn)張由政府投資建設(shè)，1萬(wàn)張由民間資本投資建設(shè)。同時(shí)明確了區(qū)縣養(yǎng)老床位建設(shè)任務(wù)指標(biāo)，并將其作為剛性指標(biāo)列入?yún)^(qū)縣政府工作的績(jī)效考核范圍。

二、上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面臨的主要問(wèn)題及困難

（一）成本壓力凸顯，經(jīng)營(yíng)困難

調(diào)研中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍反映，近幾年上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成本壓力連年上升，但提高收費(fèi)增收無(wú)望。受訪的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均處于收支相抵或者虧損狀態(tài)，寶山區(qū)某敬老院去年一年虧損250萬(wàn)元。一是用工成本上漲過(guò)快。閔行區(qū)某敬老院護(hù)理員的用工成本由過(guò)去的千元左右上升到二三千元。二是食物成本明顯上升。近三年來(lái)，上海市食品價(jià)格每年漲幅均超過(guò)5%。食品價(jià)格的快速上漲，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)成本大幅提高。三是房租等設(shè)施場(chǎng)地成本壓力。多個(gè)鎮(zhèn)政府投資建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)表示，目前使用的土地房屋是由政府支持的，暫不需要繳納租金，經(jīng)營(yíng)尚能收支平衡。但交納房租一事已被提上日程，屆時(shí)房租也是一筆不小的開支。

雖然面臨成本上升的壓力，但收費(fèi)卻難以提高。一是老人收入普遍不高，支付能力有限，難以承受養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)的上漲。二是子女不接受養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)上漲。閔行區(qū)某敬老院反映，為應(yīng)對(duì)食品價(jià)格上漲，該院去年底老人伙食費(fèi)由每人每天12元漲至每人每天14元，子女對(duì)此反應(yīng)強(qiáng)烈，認(rèn)為收費(fèi)增加，伙食必須有所改善。三是部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反映目前政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)價(jià)過(guò)低，難以維持機(jī)構(gòu)正常運(yùn)作，希望政府指導(dǎo)價(jià)適當(dāng)放開，允許養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在保證服務(wù)質(zhì)量的前提下合理定價(jià)。

（二）護(hù)理隊(duì)伍不足，職業(yè)能力缺失

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要護(hù)理人員、醫(yī)護(hù)人員、營(yíng)養(yǎng)師等專業(yè)人員，但現(xiàn)階段大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最基本的護(hù)理、醫(yī)療人員也存在缺失。

1.護(hù)理員難招。主要原因一是護(hù)理人員工作辛苦、收入低，很多人不愿從事此項(xiàng)職業(yè)。本次調(diào)研涉及的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員月平均收入在2000元至3000元左右，收入低的只能拿上海市最低工資，收入最高的月收入僅4000元左右（含加班費(fèi)）。而上海家政服務(wù)人員月收入一般在3000元左右，從事一般家務(wù)的“鐘點(diǎn)工”一小時(shí)收入20元。和這些工作相比，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理人員專業(yè)技能要求高收入?yún)s偏低，而且護(hù)理老年人的工作更加辛苦。據(jù)了解，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員基本都需要加班，很多時(shí)候需要連續(xù)工作12小時(shí)以上。二是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從節(jié)約成本的角度出發(fā)，護(hù)理員崗位更傾向于招聘年齡較大的人員，使用人員范圍縮小。

收入低、工作辛苦，年輕人不愿意從事養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員職業(yè)，而且為節(jié)約成本，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也不愿招聘年輕人，這導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員年齡結(jié)構(gòu)大，業(yè)務(wù)素質(zhì)低。據(jù)了解，上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員多為四五十歲，有的甚至60多歲。文化程度多為初中以下學(xué)歷，甚至有部分文盲。如嘉定區(qū)某養(yǎng)老院，年齡最大的護(hù)理員現(xiàn)已65歲。閔行區(qū)某敬老院護(hù)理員中，有40%僅小學(xué)文化程度，還有部分不會(huì)寫字。寶山區(qū)某敬老院反映其護(hù)理員全部來(lái)自農(nóng)村，文化素質(zhì)低，有的甚至無(wú)法記錄老年人一天的活動(dòng)情況。

2.醫(yī)護(hù)人員難招。據(jù)了解，目前配有醫(yī)生的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，所聘醫(yī)生或?yàn)獒t(yī)院已退休的醫(yī)生，或?yàn)閯倧膶W(xué)校畢業(yè)尚未取得醫(yī)生資質(zhì)的年輕人。醫(yī)護(hù)人員難招的主要原因一是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)力為醫(yī)護(hù)人員開高工資，因此醫(yī)護(hù)人員收入較低；二是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)人員需要輪流值夜班，且工作時(shí)間長(zhǎng)；三是在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作臨床經(jīng)驗(yàn)少，職業(yè)發(fā)展空間遠(yuǎn)不如在醫(yī)院，因此年輕醫(yī)護(hù)人員不愿來(lái)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作。

（三）醫(yī)療能力薄弱

大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒(méi)有內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有醫(yī)務(wù)室，但只能從事幫老人配藥、量體溫等簡(jiǎn)單的工作，沒(méi)有能力為老人看病。主要原因一是按照衛(wèi)生管理部門要求，內(nèi)設(shè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)必須配備醫(yī)護(hù)人員以及相關(guān)硬件設(shè)施，一般養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)力承擔(dān)；二是醫(yī)護(hù)人員不愿來(lái)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作。

調(diào)研中，有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反映，雖然養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠請(qǐng)周邊醫(yī)療機(jī)構(gòu)定期提供醫(yī)療服務(wù)，并設(shè)立了醫(yī)務(wù)室（個(gè)別直接使用村醫(yī)務(wù)室），但在醫(yī)務(wù)人員的配置上很不到位，大都是過(guò)去的“赤腳醫(yī)生”或退休返聘人員，一般都沒(méi)有處方權(quán)。因此，只能給老人發(fā)發(fā)藥，量量體溫。重大突發(fā)性疾病只能撥打急救電話或送醫(yī)院處理。

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的配套醫(yī)療建設(shè)、醫(yī)務(wù)人員的配置與培訓(xùn)、衛(wèi)生服務(wù)水平與管理體制、老年人老年病和慢性病的日常治療和康復(fù)工作狀況均不樂(lè)觀；而社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老院現(xiàn)有機(jī)制無(wú)法銜接，現(xiàn)有的醫(yī)療服務(wù)設(shè)施與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源等無(wú)法共享。

（四）法律保障缺失，賠付風(fēng)險(xiǎn)高

目前相當(dāng)部分的老年人家屬認(rèn)為，既然已經(jīng)將老年人送到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就應(yīng)該承擔(dān)全部責(zé)任。老人身體素質(zhì)較差，容易發(fā)生意外。而且老人多病，大部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)又不具備醫(yī)療能力，老人發(fā)病時(shí)無(wú)法第一時(shí)間救治。一旦老人受傷、生病或死亡，老人家屬很可能巨額索賠，甚至提出不合理要求。據(jù)了解，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都會(huì)參加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外責(zé)任險(xiǎn)，保費(fèi)為每位老人每年150元，由市財(cái)政、區(qū)財(cái)政、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各自負(fù)擔(dān)1/3，這在一定程度上減輕了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)。但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反映，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外責(zé)任險(xiǎn)保險(xiǎn)金額較低，最高賠付金額僅為8萬(wàn)元，無(wú)法滿足老人家屬的賠付要求。

調(diào)研中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還反映，一旦發(fā)生糾紛，社會(huì)輿論往往視老人家屬為弱勢(shì)方加以偏袒，輿論導(dǎo)向?qū)︷B(yǎng)老機(jī)構(gòu)不利。而目前法律對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和老人家屬的權(quán)責(zé)界定不夠明確，發(fā)生糾紛時(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以通過(guò)法律手段保護(hù)自己權(quán)益。

三、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)期盼政府社會(huì)給予更多扶持和關(guān)注

（一）對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予適度的補(bǔ)貼傾斜

1.目前不同養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得的補(bǔ)貼差異較大。條件好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政府補(bǔ)貼更多。據(jù)了解，目前對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼主要有一次性建設(shè)補(bǔ)貼和日常運(yùn)行補(bǔ)貼。一次性建設(shè)補(bǔ)貼是由市財(cái)政按每張床位1萬(wàn)元進(jìn)行補(bǔ)貼，同時(shí)區(qū)縣財(cái)政按照不低于1∶1的比例配套。這一補(bǔ)貼在部分區(qū)縣并未完全得到落實(shí)。日常運(yùn)行補(bǔ)貼由各區(qū)縣自行制定標(biāo)準(zhǔn)，相互之間由于各區(qū)縣間經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政支持力度差異而相差很大。另外，不同級(jí)別養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得到的財(cái)政支持差異也很明顯。如由鎮(zhèn)財(cái)政撥款的寶山區(qū)某敬老院和民營(yíng)的寶山區(qū)某敬老院都表示，同在寶山區(qū)，上海市第三社會(huì)福利院由于是市財(cái)政撥款的市一級(jí)福利院，其享受到的財(cái)政補(bǔ)貼就遠(yuǎn)高于他們。

2.建立運(yùn)行補(bǔ)貼與考核相掛鉤的監(jiān)督管理機(jī)制。目前，上海養(yǎng)老機(jī)構(gòu)質(zhì)量參差不齊，而且考慮到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，一旦成立并接收了老人，就很難將其關(guān)閉，這一特點(diǎn)使得對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管非常困難。建議將其運(yùn)營(yíng)質(zhì)量與補(bǔ)貼掛鉤，鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理改善服務(wù)。在實(shí)際操作過(guò)程中，也應(yīng)考慮到部分民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)投資少、起點(diǎn)低、條件差、競(jìng)爭(zhēng)力不足，對(duì)不同水平的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分檔制定考核、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)照顧民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

（二）逐步提高護(hù)理人員待遇，壯大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)專業(yè)隊(duì)伍

一是提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員的待遇，吸引高素質(zhì)的青年人才到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作，以提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平。二是繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。三是通過(guò)與中等專業(yè)、職業(yè)學(xué)校合作，增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)和課程，培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、護(hù)理、營(yíng)養(yǎng)和心理等方面的專業(yè)人員。

（三）協(xié)調(diào)公共資源，充實(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)療能力

調(diào)研中不少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)希望與所在地社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心合作，由中心直接指派醫(yī)務(wù)人員到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為老人服務(wù)，其一切待遇跟中心其他人員一樣，所有費(fèi)用（除了該由老年人承擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)用）由中心負(fù)擔(dān)，并由中心向所在地財(cái)政申請(qǐng)。

調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，條件好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)社會(huì)關(guān)注度更高。條件較好的敬老院因名氣較大，逢年過(guò)節(jié)志愿者輪番前來(lái)，多到嚴(yán)重影響老人正常生活。閔行區(qū)某敬老院表示，沒(méi)有精力接待每批志愿者，志愿活動(dòng)必須提前預(yù)約，以便合理安排。而條件較差的崇明縣某托老所則希望有社會(huì)人士逢年過(guò)節(jié)前去探望老人。