淺析“ICESCR”第2.1款“可獲得最大化資源”的內(nèi)涵

許 健

（武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

人們正在逐漸接受這樣一種觀點(diǎn):實(shí)現(xiàn)公民經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利的目標(biāo)必須以一國的財力為支撐，同時，國際社會中越來越多的人也意識到推進(jìn)人權(quán)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)必須要有國家財政和經(jīng)濟(jì)的支持方可成功。因此，很多人將ICESCR（International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights）第2.1款中“資源”一詞理解為經(jīng)濟(jì)資源，但此種理解存在一定的局限性，應(yīng)對其進(jìn)行多元化理解方可真正闡釋其內(nèi)涵。

一、對“可獲得最大化資源”理解的現(xiàn)狀

（一）權(quán)威機(jī)構(gòu)的解讀

ICESCR第2.1款對于“可獲得最大化資源”的界定極為模糊。UNCESCR（The UN Committee on Economic，Social and Cultural Rights）在其一般性意見第3號文件中對于可獲得的最大化資源進(jìn)行了解釋，它認(rèn)為該項資源不僅包括國內(nèi)資源，而且還包括國際性資源［1］。

第一次真正意義上對“可獲得最大化資源”內(nèi)涵的理解爭議始于20世紀(jì)50年代，這一階段的爭議主要是圍繞對該條文的一個關(guān)鍵詞“資源（resources）”的理解而展開的。黎巴嫩駐聯(lián)合國人權(quán)委員會代表認(rèn)為，資源的含義應(yīng)包括一國國內(nèi)實(shí)際擁有的資源，其中應(yīng)排除國家預(yù)算內(nèi)資金；法國代表認(rèn)為，資源的含義應(yīng)從廣義上來進(jìn)行理解，它不僅包括一國實(shí)際擁有的資源，而且還包括一國預(yù)算內(nèi)資金以及技術(shù)上的支持、國際合作所獲得的資源等等；美國代表實(shí)際上支持了法國代表的主張；智利代表在原有的基礎(chǔ)之上又增添了新的主張，他認(rèn)為第2.1款訂立的目的是保障國際社會中的人所享有的最基本人權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此，國家和國際社會有義務(wù)采取各種方式來達(dá)成這一目的。

第二階段對于 “資源”的理解伴隨著1986年聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利委員會（UNCESCR）的建立，以及在具體推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程中所確立的林堡準(zhǔn)則（Limburg Principle）而逐漸興起。林堡準(zhǔn)則在四個方面規(guī)定了如何理解“可獲得最大化資源”。首先，不管一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平如何，ICESCR成員方有義務(wù)保證本國國民的基本生存權(quán)利；其次，資源不僅僅包括一國范圍內(nèi)的資源，還包括來自于國際社會合作及援助等資源；再次，確定一國是否采取“必要的措施”以保證人權(quán)實(shí)現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)在于每個人是否能夠公平、有效地獲得和使用資源；最后，理解“資源”的重點(diǎn)在于滿足每個人的生存要求以及必要的服務(wù)需求。

在UNCESCR的文獻(xiàn)資料中，國家義務(wù)的一般性評注第3號文件也曾提及第2.1款中資源的定義，在該文獻(xiàn)中，委員會認(rèn)為資源不僅僅包括一國國內(nèi)現(xiàn)存的所有資源，而且還包括來自于國際合作和國際支援的資源。筆者認(rèn)為，該文獻(xiàn)并未對資源具體應(yīng)該包含哪些內(nèi)容給予明確的闡釋，但是，它提出了“所有的資源”一詞，這意味著資源不僅只限于金融資源，還包括其他各類資源。

（二）學(xué)界的解讀

如何解讀ICESCR第2.1款中“資源”這一關(guān)鍵詞在學(xué)界也引起了激烈的討論。Robertson教授認(rèn)為金融、自然、人力、技術(shù)以及信息資源均有助于實(shí)現(xiàn)ICESCR中所規(guī)定的各項人權(quán)目標(biāo)［2］。換言之，資源一詞不僅包括金融資產(chǎn)，還包括其他的含義。Chapman教授和Russell教授在解讀資源一詞的含義時將其立足點(diǎn)放于金融方面，但對其外延進(jìn)行了延伸［3］?？傮w而言，筆者認(rèn)為雖然這些學(xué)者將注意力集中于金融資產(chǎn)，但都在一定程度上表明了資源的含義不局限于金融資產(chǎn)，應(yīng)對其內(nèi)涵進(jìn)行延伸，但具體應(yīng)包含哪幾個部分，學(xué)者們并未做深入的探討。

鑒于之前研究的不足，后繼的學(xué)者對資源含義的外延部分做了較為深入的探討。Wilson教授認(rèn)為，衡量一國是否履行其ICESCR項下義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)主要有兩方面，一是財政撥款的數(shù)額；二是為實(shí)現(xiàn)一國ICESCR人權(quán)目標(biāo)所做的投入與一國其他方面所做投入的對比［4］。Leckie教授認(rèn)為，長期以來，公共支出被看成是一國實(shí)現(xiàn)ICESCR當(dāng)中各項人權(quán)目標(biāo)的唯一資源，雖然它很重要，但一國亦可通過其他途徑達(dá)成這一目標(biāo)［5］。這一階段，學(xué)者普遍認(rèn)同在解釋資源含義時要將一國的金融資產(chǎn)作為根本出發(fā)點(diǎn)，但同時要兼顧其他方面，雖然提出這一構(gòu)想，但學(xué)者針對其他方面應(yīng)包含哪些部分并未做闡述。

經(jīng)過以上的介紹，可以知道，一些權(quán)威部門和學(xué)者認(rèn)為資源應(yīng)包括一國國內(nèi)和國際社會的經(jīng)濟(jì)資源，這種解讀方式是從量上對資源進(jìn)行分析，所強(qiáng)調(diào)的主要是現(xiàn)實(shí)當(dāng)中存在的資源。但筆者認(rèn)為，在保障實(shí)施ICESCR項下的各項人權(quán)協(xié)定的過程中，資源一詞所包含的其他內(nèi)容也起到了相當(dāng)大的作用，因此，對于資源一詞所包含的內(nèi)容不僅要從量上進(jìn)行分析，也要從質(zhì)上進(jìn)行分析。

二、“可獲得最大化資源”的內(nèi)涵

筆者認(rèn)為，對于資源一詞不僅要從國內(nèi)層面上進(jìn)行分析，更要從國際層面上進(jìn)行研究，如此一來，才能真正把握資源一詞所包含的真實(shí)內(nèi)涵。

（一）國內(nèi)層面上“資源”一詞應(yīng)有的內(nèi)涵

翻開ICESCR第2.1款，可以看出，該條要求締約方盡可能地采取一切措施保證一國國民充分享有該國的資源，因此，將資源一詞僅局限于金融或經(jīng)濟(jì)資源是片面的，在理解該詞時應(yīng)做擴(kuò)大解釋。筆者認(rèn)為，一國國內(nèi)的資源不僅包括金融和經(jīng)濟(jì)資源，還應(yīng)包括以下幾個方面。

1.一國所擁有的天然資源

路透社曾就如何解讀ICESCR第2.1款中資源一詞給出了較為詳盡的解釋，它認(rèn)為，該資源的解讀應(yīng)以天然為導(dǎo)向，突顯出自然的屬性和人的本性要求［6］。筆者較為贊同該文章的看法，第2.1款中資源（resource）前加上了一個限定詞“可獲得的”（available），這就表明，只要是人所能接觸到的資源都包含在該條款當(dāng)中，因此，天然資源不僅是一國的立國之本，還是一國履行其在ICESCR項下人權(quán)義務(wù)的關(guān)鍵。OECD曾對自然資源進(jìn)行過解釋:自然資源作為自然當(dāng)中的一種財富可以提高人們生產(chǎn)和消費(fèi)的能力［7］。因此，只要是一國所擁有的能夠造福于本國國民的各項天然資源都可以涵蓋于第2.1款的資源中。但是，這里的資源不能僅從量上進(jìn)行分析，更要從質(zhì)上進(jìn)行分析，即如何分配好自然資源。有學(xué)者認(rèn)為，每個國家的自然資源雖然分配不均，但每個國家在自然資源上都有自己的比較優(yōu)勢，另外，各國只有對天然資源進(jìn)行開采方能真正享受到大自然帶給人類的實(shí)惠［8］。的確，一國需要開采本國的天然資源方能真正的履行其在ICESCR項下的義務(wù)，但是，要真正的履行人權(quán)義務(wù)則要求一國在開采天然資源的過程中做到造福于民，讓人民享受到真正的優(yōu)惠。因此，國家在通過立法、行政管理的手段來鼓勵開采本國資源時要注意以下幾點(diǎn):首先，開采資源的活動不能在現(xiàn)有的基礎(chǔ)之上對國民所享有的經(jīng)濟(jì)、社會以及文化權(quán)利造成負(fù)面的影響；其次，開采資源的活動要公平、公正，以達(dá)到盡可能鼓勵全民參與其中并從中受益的目的；最后，要保證開采資源的活動不對本國環(huán)境產(chǎn)生不良影響。只有做到了以上三點(diǎn)，方能實(shí)現(xiàn)真正意義上的人權(quán)。

2.一國所擁有的智力資源

一國所擁有的智力資源也是一國履行人權(quán)義務(wù)的重要資源之一。世界銀行曾對其做過解讀，認(rèn)為智力資源是指人們天生的能力和才智加上（后天）所習(xí)得的知識、技能以及經(jīng)驗，它可以幫助人們更好地開發(fā)周圍的世界，這種資源通過教育和職業(yè)培訓(xùn)的方式而不斷增加［9］。以上的定義并沒有明確指出智力資源是如何推動人權(quán)實(shí)施的，但有一點(diǎn)是肯定的，即個人的資質(zhì)和天賦與后天的知識、技能、經(jīng)驗結(jié)合起來可以形成一種智力資源，這種智力資源和人權(quán)目標(biāo)之間是相輔相成的關(guān)系。因此，教育資源對于一國所擁有的智力資源來說十分關(guān)鍵，它不僅讓人擁有了開發(fā)周圍世界的能力，而且增加了一國的社會資源，進(jìn)而能夠促進(jìn)人權(quán)的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。UNCESCR指出:教育的首要目的是使所有人都能高效地參與到自由的社會分工中來，如此，在充實(shí)一國智力資源的同時更能很好地促進(jìn)人權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)［10］。不難理解，教育是推動人權(quán)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段，因此，一國在起草教育政策時，首要考慮的因素應(yīng)為是否有利于人權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，只有教育資源公平、公正，才能從根本上促進(jìn)一國智力資源的增加，最終才會有利于人權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，故一國所擁有的智力資源亦可包含于第2.1款的“資源”當(dāng)中。

3.一國所擁有的文化資源

在談及文化資源時，UNCESCR曾這樣解讀:在一個知識經(jīng)濟(jì)的國家，創(chuàng)建、獲取以及控制知識產(chǎn)權(quán)尤為重要，因為它完全可以幫助人們更好地享受實(shí)現(xiàn)人權(quán)目標(biāo)所帶來的成果［11］。的確，一國通過立法等手段對本國的知識產(chǎn)權(quán)進(jìn)行控制，將其進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，那么，在進(jìn)一步增強(qiáng)綜合國力的同時也有利于推進(jìn)ICESCR項下人權(quán)義務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一國不注重保護(hù)本國文化資源則會導(dǎo)致用于提升綜合國力的其他資源的喪失，進(jìn)而一國不僅不能充分利用其可獲得的資源，而且也不能保護(hù)現(xiàn)有的文化資源［12］。基于以上的分析，筆者認(rèn)為，一國的文化資源亦可包含于第2.1款的“資源”當(dāng)中。

4.一國所擁有的公權(quán)力資源

人權(quán)目標(biāo)真正意義上的實(shí)現(xiàn)不僅在于一國簽署的國際性條約，更重要的是落實(shí)國際性條約中各項義務(wù)，這就要求一國合理地分配其所擁有的公權(quán)力［13］。筆者看來，為達(dá)到實(shí)現(xiàn)人權(quán)目標(biāo)的目的，一國在政策制定的過程中要遵循一些關(guān)鍵性的準(zhǔn)則，如透明度準(zhǔn)則、參與準(zhǔn)則等等。簡言之，在制定政策時要尊重相關(guān)利益方的意見，使他們充分參與到該項過程中；另外，要保證制定過程透明、公正，在出現(xiàn)問題后要實(shí)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。只有保證政策的執(zhí)行方向正確，才能充分調(diào)動人們參與社會分工的積極性，才能最充分地利用現(xiàn)存的一切資源去創(chuàng)造出更可能多的資源，以達(dá)到在實(shí)踐中充分落實(shí)一國人權(quán)義務(wù)的目標(biāo)。因此，一國的公權(quán)力資源應(yīng)包含在第2.1款的“資源”當(dāng)中。

（二）國際層面上“資源”的內(nèi)涵

如前文所述，很多的權(quán)威機(jī)構(gòu)和學(xué)者都承認(rèn)第2.1款中的資源應(yīng)包含來自于國際社會資助的資源。雖然國際社會普遍認(rèn)為發(fā)達(dá)國家沒有法定的義務(wù)向不發(fā)達(dá)國家提供援助，但事實(shí)上一些發(fā)達(dá)國家已經(jīng)參與到了國際社會援助的機(jī)制當(dāng)中。筆者認(rèn)為，國際合作或資助也是一國為充分實(shí)現(xiàn)各項人權(quán)的重要途徑，它也代表了第2.1款中的一種重要的資源。

既然是一項重要的資源，那么，如何落實(shí)以達(dá)到實(shí)現(xiàn)一國人權(quán)的目的便是當(dāng)前要解決的問題，不管是雙邊還是多邊的國際合作或資助，這種幫助提供的方式及效果要與推行實(shí)現(xiàn)人權(quán)目標(biāo)的要求保持一致。筆者認(rèn)為，在國際社會援助的落實(shí)過程中要建立起一種人權(quán)影響評審機(jī)制，它不僅能強(qiáng)調(diào)國際合作項目中對人進(jìn)行培訓(xùn)的重要性，而且也能突顯合作項目中實(shí)現(xiàn)人權(quán)目標(biāo)的關(guān)鍵性意義所在。國際合作中需要加入一些規(guī)則性程序以保障過程的透明、公正及責(zé)任追究制度的嚴(yán)格執(zhí)行，只有如此，才能高效地使用現(xiàn)存的各項資源；同時，一國通過利用國際社會資源的方式也可不斷改良自身的各項資源，這樣一來，該國就會更好地完成各項人權(quán)的目標(biāo)。因此，一國所擁有的國際合作或資助也應(yīng)該包含于第2.1款的“資源”當(dāng)中。

三、結(jié)語

在現(xiàn)今社會中，很多國家在實(shí)施在ICESCR項下義務(wù)時將重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)方面，這是非常片面的做法，一國的資源不僅包含經(jīng)濟(jì)資源，還應(yīng)對其進(jìn)行延伸，以達(dá)到在不增加一國經(jīng)濟(jì)資源的情況下也能實(shí)現(xiàn)其在ICESCR項下各項義務(wù)的目的。雖然筆者贊同在實(shí)現(xiàn)人權(quán)的過程中經(jīng)濟(jì)資源如金融資金和財政是必不可少的，但一國的所擁有的自然、教育、公權(quán)力以及國際社會合作和援助等資源也是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)人權(quán)目標(biāo)所必需的，對于第2.1款下的“資源”一詞進(jìn)行多元化理解能夠幫助一國更好地推進(jìn)人權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

［1］UNCESCR.General Comment No 3:The nature of State parties’obligations［R］.New York:United Nations，1990.

［2］Robertson.Measuring State Compliance with the Obligation to Devote the“Maximum of Available Resources”to Realizing Economic，Social and Cultural Rights［J］.Human Rights Quarterly，1994（16）:697.

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［10］UNCESCR，General Comment No 13:The right to education［R］.New York:United Nations，1999.

［11］UNCESCR.“Human Rights and Intellectual Property”Statement by the Committee on Economic，Social and Cultural Rights［R］.New York:United Nations，2011.

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［13］白桂梅，劉 驍.人權(quán)法教學(xué)參考資料選編［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2012:40-45.