高校本科教學(xué)評估法律體系存在的問題及其完善

張水勇

(新鄉(xiāng)學(xué)院政法系，河南 新鄉(xiāng)453003)

多年來，本科教學(xué)工作評估在我國高校一輪輪的開展，對全面促進(jìn)高校改善辦學(xué)條件、提高本科教育質(zhì)量起到了非常重要的積極作用。當(dāng)然，我國高校本科教學(xué)評估也存在著一些問題，如評估主體權(quán)限過大，評估過程中存在形式主義、弄虛作假現(xiàn)象，行政干預(yù)過多導(dǎo)致高校缺乏自主性，評估專家腐敗丑聞不斷出現(xiàn)，等等。解決這些問題僅僅依靠教育學(xué)的理論已經(jīng)顯得力不從心，從發(fā)展的角度看，從根本上解決本科評估過程中的各種問題，最佳途徑就是構(gòu)建完善的評估法律體系。目前，我國雖然也頒布了不少評估法律文件，但遠(yuǎn)不能滿足評估實踐的需要，亟需進(jìn)一步完善現(xiàn)有評估法律體系。

一、我國高校本科教學(xué)評估的立法現(xiàn)狀

我國高校本科教學(xué)評估始于20世紀(jì)80年代。1994年初，原國家教委開始有計劃、有組織地實施對普通高等學(xué)校的本科教學(xué)工作水平進(jìn)行評估，相繼出臺了一系列高校本科教學(xué)評估方案、實施細(xì)則及其他規(guī)范性法律文件。具體有:1998年頒布了《關(guān)于進(jìn)一步做好普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作評價的若干意見》，成立了普通高等學(xué)校本?？平虒W(xué)工作評估專家委員會;2001年頒布了《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校本科教學(xué)工作提高教學(xué)質(zhì)量的若干意見》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了要建立科學(xué)有效的本科教學(xué)質(zhì)量評估和宏觀檢測機(jī)制，并提出了提高評估質(zhì)量的相關(guān)措施。高校本科教學(xué)工作評估相繼經(jīng)歷了三種形式:合格評估、優(yōu)秀評估和隨機(jī)性水平評估。2002年，教育部將合格評估、優(yōu)秀評估和隨機(jī)性水平評估三種方案合并為一個方案，即現(xiàn)行的《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估方案(試行)》。2004年，教育部對該評估方案進(jìn)行了修訂，同年教育部成立了高等教育教學(xué)評估中心。

2011年，教育部決定開展本科教學(xué)工作合格評估，出臺了《教育部關(guān)于普通高等學(xué)校本科教學(xué)評估工作的意見》(教高〔2011〕9號)，并根據(jù)此文件制定了《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作合格評估實施辦法》及《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作合格評估指標(biāo)體系》，進(jìn)一步明確了本科教學(xué)評估的具體規(guī)定。現(xiàn)行本科評估體系還包括各地區(qū)各部門所屬高校制定的評估文件，如河南省新鄉(xiāng)學(xué)院制定了《新鄉(xiāng)學(xué)院迎接教育部本科教學(xué)工作合格評估總體方案》等文件?？傮w上說，以上有關(guān)高校本科教學(xué)評估法律及規(guī)范性文件的制定和實施，已經(jīng)基本形成了具有中國特色的本科教學(xué)評估法律體系的框架。

現(xiàn)行評估法律體系主要涉及以下內(nèi)容:一是評估的對象和條件。普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作合格評估針對未參加過教學(xué)工作評估的各類新建普通本科學(xué)校，包括經(jīng)國家正式批準(zhǔn)獨立設(shè)置的民辦普通本科學(xué)校。二是評估組織。首先是教育部，其職能是統(tǒng)籌合格評估工作，制定合格評估工作總體方案和規(guī)劃，組建教育部普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作評估專家委員會。專家委員會主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督合格評估工作，審議進(jìn)校考察專家組提交的評估報告，作出評估結(jié)論，受理爭議、仲裁等事宜。其次是地方教育行政部門和部委教育主管部門，其職能是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)、本部門所屬高等學(xué)校合格評估工作，制定本地區(qū)、本部門新建本科學(xué)校合格評估計劃，指導(dǎo)學(xué)校開展評建工作，檢查學(xué)校整改工作的落實情況。最后是教育部高等教育教學(xué)評估中心。其具體組織實施合格評估工作，包括組織評估培訓(xùn)、組建評估專家隊伍、采集和分析教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)、組織專家進(jìn)校評估等，并向?qū)＜椅瘑T會提交進(jìn)校專家組的考察評估報告。三是評估程序。合格評估主要程序包括:學(xué)校自評、專家進(jìn)校評估、結(jié)論審議與發(fā)布等環(huán)節(jié)。四是評估紀(jì)律與監(jiān)督。

現(xiàn)行本科教學(xué)評估法律體系使本科教學(xué)評估工作基本做到了有法可依，對高校本科教育的發(fā)展起到了重要的促進(jìn)作用。

二、我國高校本科教學(xué)評估法律體系中存在的問題

結(jié)合近幾年我國本科教學(xué)評估實踐，從立法法的視角審視，不難發(fā)現(xiàn)我國本科教學(xué)評估法律體系中還存在不少問題。

(一)從立法主體看，沒有排除行政立法的弊病

行政立法在國家的整個立法中占有相當(dāng)大的比重，針對紛繁復(fù)雜的社會生活，行政立法具有內(nèi)容覆蓋面廣、易操作，簡便、及時、高效的特點，適應(yīng)了現(xiàn)代行政管理的要求。而同時，行政立法存在的問題和弊端在理論界和實務(wù)界都飽受詬病。行政立法的主體是行政機(jī)關(guān)，既有立法權(quán)又有執(zhí)法權(quán)，容易為己謀利，侵害公民權(quán)利。在行政立法實踐中，權(quán)力過大、沒有制約的現(xiàn)象已經(jīng)成為一個比較突出的問題。

在現(xiàn)行的高校本科教學(xué)評估法律體系中，不論是《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作水平評估方案(試行)》還是《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作合格評估實施辦法》，其立法主體都是教育部，從立法法的視角看這屬于行政立法范疇。在評估過程中，教育部的評估行為是對高校進(jìn)行監(jiān)管的行政行為之一，這就形成了教育部針對評估事項自己給自己立法的事實，教育部集立法與行政雙重職能于一身，在評估工作中擁有巨大的自由裁量空間，不可避免在評估立法時會站在自身的立場，甚至為自身利益考慮。這種立法模式使得教育部制定的本科評估規(guī)章不可避免地帶有行政立法的傾向。教育部在評估工作中權(quán)力過大，給高校很大的壓力，實踐中造成許多高校為了迎接評估，成立迎評促建辦公室、迎評指揮部等臨時機(jī)構(gòu)，為了通過評估，全體教職員工全力以赴，全然不顧自身發(fā)展水平和教育教學(xué)規(guī)律，搞臨時突擊，應(yīng)付評估，這在一定程度上有悖于開展評估的初衷。

(二)從法律實施的角度看，評估缺乏嚴(yán)格的法律程序

根據(jù)《普通高等學(xué)校本科教學(xué)評估工作合格評估實施辦法》之規(guī)定，本科教學(xué)合格評估主要程序包括:學(xué)校自評、專家進(jìn)校評估、結(jié)論審議與發(fā)布等環(huán)節(jié)。雖然對相應(yīng)評估作了程序性規(guī)定，但只是極其粗略地規(guī)定了評估的大致流程，對評估過程只是作了高度概括性的綱領(lǐng)性要求，過于原則、簡單、籠統(tǒng)，操作性差，對評估實踐的具體指導(dǎo)作用有限。這使得教育行政部門對高校本科教學(xué)評估有較大的自由裁量權(quán)，比如可以發(fā)布規(guī)范性文件對某些評估行為加以規(guī)范、也可以不對其作出明確規(guī)定。

學(xué)校自評應(yīng)遵循什么樣的程序，專家進(jìn)校評估怎樣進(jìn)行，采用什么樣的步驟進(jìn)行專家訪談、現(xiàn)場聽課、查閱資料、考察座談等都沒有規(guī)定。具體法律程序的缺失導(dǎo)致評估過程評估主體自由裁量權(quán)過大，不能保證評估的規(guī)律性和合目的性。

(三)立法規(guī)格低，法律效力不高

在現(xiàn)行高校本科教學(xué)評估法律制度中，教育部是最主要的立法者之一，其制定的“法”無論是在評估法律體系中還是評估實踐中所占的比例和分量都是最重的。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第71條之規(guī)定:國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，制定規(guī)章。因而教育部制定的“法”僅是教育行政規(guī)章而已，其法律位階和法律效力較低，在我國法的淵源當(dāng)中位列第四層級，低于行政法規(guī)。所以我國現(xiàn)行高校本科教學(xué)評估的法律效力整體偏低，其適用范圍和規(guī)制力度有限，法律權(quán)威性不足，亟待一部較高級別的《高校本科教學(xué)評估條例》出臺。

(四)行政評估色彩濃厚，社會中介評估相關(guān)規(guī)定匱乏

根據(jù)《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作合格評估實施辦法》的規(guī)定，教育部高等教育教學(xué)評估中心具體組織實施合格評估工作，包括組織培訓(xùn)、組建評估專家隊伍、采集和分析教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)、組織專家進(jìn)校評估等，并向?qū)＜椅瘑T會提交進(jìn)校專家組的考察報告。評估中心是具有獨立法人資格的，直屬教育部的行政性事業(yè)單位，也是國家級的專業(yè)性教學(xué)評估機(jī)構(gòu)，其實施的評估行為是具體行政行為，由評估中心來開展評估，使評估有了組織上和體制上的保障，同時也有利于健全教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控體系。評估中心在評估中一直起著主導(dǎo)性的作用，但這種評估具有濃重的政府評估色彩。而對本科評估中需要參與的社會中介組織的性質(zhì)、設(shè)置、準(zhǔn)入條件等問題沒有相關(guān)法律規(guī)定。對評估專家的資質(zhì)、遴選，資格證書制度、考核培訓(xùn)制度以及獎懲制度等問題也沒有相應(yīng)的規(guī)定，所以，一旦被選為評估專家，這些專家在評估實踐中就會被視為領(lǐng)導(dǎo)，加上評估結(jié)論往往與資源配置、專業(yè)招生許可、新增專業(yè)審批等問題掛鉤，使得專家組在被評估的高校中受到熱烈歡迎，被捧得高高在上，高校敬畏評估專家，把服務(wù)好專家作為迎評工作的重點，忽視了與專家組協(xié)商、對話。

(五)評估責(zé)任機(jī)制缺失

現(xiàn)有評估法律體系缺少具體監(jiān)督措施。例如，沒有規(guī)定評估人員和評估組織的評估責(zé)任，高校在評估中對評估人員的違法違紀(jì)行為造成自身利益受損時無法獲得救濟(jì)，對評估結(jié)論感到不公正也缺乏相應(yīng)的糾正機(jī)制。這大大影響了本科教學(xué)評估的公正性與民主性。對政府在制定評估政策中的重大失誤、專家組在評估中嚴(yán)重違反法律程序、濫用評估權(quán)力等是否要承擔(dān)責(zé)任，是承擔(dān)政治責(zé)任還是法律責(zé)任，是領(lǐng)導(dǎo)個人責(zé)任還是集體責(zé)任，現(xiàn)行法律均無明確規(guī)定。

三、完善我國高校本科教學(xué)評估法律體系的基本原則

(一)限制政府權(quán)力，堅持合作性原則

20世紀(jì)以來，行政權(quán)擴(kuò)張成為世界范圍內(nèi)行政法領(lǐng)域中一種無法遏制的發(fā)展趨勢。政府權(quán)力已經(jīng)涉足到公民生活的各個領(lǐng)域。這反映在評估結(jié)論的效力上來說，讓人們感覺到我國目前的本科教學(xué)評估不是一種評估，更像是一種五年一度的許可、處罰、獎勵、確認(rèn)，評估往往淪為檢查［1］。在高校本科教學(xué)評估中政府權(quán)力必須得到控制，使政府在有限范圍內(nèi)介入評估的事項，改變行政主導(dǎo)評估的局面。

從現(xiàn)代教育評估理論來看，本科教學(xué)評估應(yīng)堅持合作性原則。在實施評估時，評估組織自始至終都要與評估對象——高校密切合作。高校參與評估的全過程。通過參與評估活動，高校既可以了解自己的成績，又可以發(fā)現(xiàn)自己的問題、缺點及原因，從而激勵高校發(fā)揚(yáng)成績，解決問題，改正缺點。

樹立學(xué)校是評估主體的觀念。評估主體是學(xué)校，不是評估專家，更不是評估教育行政主管部門和評估中心等。因為本科教學(xué)評估是保證本科教學(xué)質(zhì)量和高校發(fā)展的重要途徑之一，學(xué)校是評估的真正主體。本科教學(xué)評估是高校整體工作的一部分，是與學(xué)校的整體發(fā)展有機(jī)聯(lián)系的。評估專家組是來為學(xué)校服務(wù)的，來幫助學(xué)校了解自身發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問題，提出改進(jìn)的措施和努力的方向。

(二)建立正當(dāng)法律程序原則

正當(dāng)?shù)姆沙绦蚰軌虮Ｗo(hù)行政相對人合法權(quán)益，對立法者具有“作繭自縛”的效應(yīng)［2］。正當(dāng)程序原則要求評估主體的行為必須遵循正當(dāng)法律程序，以保障評估權(quán)力在既定的制度框架內(nèi)有效運(yùn)作，保障評估行為的透明度、公正性和規(guī)范性［3］。

1.公開原則。公開原則要求評估結(jié)果要公開，評估的政策、評估過程也要公開。在公開的范圍上，應(yīng)力求全面，一方面能夠滿足評估參與者的知情權(quán)要求，另一方面也能夠起到控制行政恣意、防止評估過程出現(xiàn)腐敗的作用。

2.參與原則。在我國高校本科評估過程中，從起初評估政策的制定到評估的實施過程都應(yīng)當(dāng)吸收專家、企業(yè)界人士、學(xué)者尤其是高校的參與，要建立更為有效的參與機(jī)制，在評估項目選擇、標(biāo)準(zhǔn)制定、評估程序等環(huán)節(jié)尤其要求社會各群體參與其中，使制定的評估方案更為科學(xué)，制定的指標(biāo)體系體現(xiàn)地區(qū)和專業(yè)差異性，具有一定的多樣性，充分體現(xiàn)評估活動的民主性和法定性。

3.自由裁量權(quán)限制原則［4］。在評估過程中，專家組在評估各個階段都存在著一定裁量權(quán)力。為保證作出的評估結(jié)論客觀、實際，必須對專家的自由裁量權(quán)進(jìn)行必要的立法限制，大部分評估程序如評估的步驟、方式、方法都要有明確的法律規(guī)定。

四、完善我國高校本科教學(xué)評估的立法構(gòu)想

世界許多國家都重視通過建立完善的法律法規(guī)體系來保障高等教育的評估工作。如俄羅斯不僅以《教育法》的形式確立了高等教育鑒定制度，還制定了《教育活動認(rèn)可條例》、《高校國家鑒定條例》、《高校國家評定條例》等專門性的法規(guī)［5］。法治化是世界高等教育評估的共同特點之一，也是我國高校本科評估發(fā)展的必然趨勢。

(一)由全國人大常委會立法或由國務(wù)院制定本科評估條例

隨著一輪輪如火如荼的本科教學(xué)評估活動廣泛開展，社會參與程度不斷提升，僅僅依靠教育部的規(guī)章性文件顯然不足以規(guī)范和調(diào)控整個本科教學(xué)評估活動，為協(xié)調(diào)評估與其他教育工作相互銜接、相互支持，做好本科教學(xué)評估，應(yīng)該以全國人大常委會立法形式，或者至少是由國務(wù)院以行政法規(guī)形式制定有關(guān)本科評估文件，如制定《普通高等學(xué)校本科教學(xué)合格評估條例》等，形成更高層次的評估法律體系。只有這樣，才能有助于建立健全“中國特色”的高校本科評估制度和評估體系，真正實現(xiàn)本科教學(xué)評估工作的制度化、法制化。

(二)制定有關(guān)評估專家資質(zhì)的專門法律

在本科教學(xué)評估法規(guī)中，應(yīng)當(dāng)對評估機(jī)構(gòu)及評估專家的資質(zhì)作出明確規(guī)定，以確保評估活動的質(zhì)量。合格的本科評估專家應(yīng)當(dāng)至少具備以下條件:一、必須具有嚴(yán)格的行為規(guī)范和良好的職業(yè)操守，能客觀公正地進(jìn)行評估活動;二、必須首先是某學(xué)科領(lǐng)域的專家，同時還要懂得高等教育發(fā)展規(guī)律，接受過教育評估知識與技能方面的培訓(xùn)并取得相關(guān)資質(zhì)證明;三、必須善于溝通和協(xié)調(diào)，具有較強(qiáng)的分析判斷和運(yùn)籌監(jiān)控的能力，能獨立完成相應(yīng)的評估任務(wù)。

(三)制定評估程序規(guī)范

程序是指人們運(yùn)用法律時需要遵守的方式、方法或步驟。法律程序是預(yù)先規(guī)定的，能為行為人提供活動的方向、步驟。正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴侵萍s權(quán)力行使和權(quán)利實現(xiàn)的重要保障，也是法律具有相應(yīng)權(quán)威的保障。

開展本科教學(xué)評估活動時應(yīng)當(dāng)遵循必要的法律程序，具體包括:前期評估項目組組建程序，專家遴選程序，評估依據(jù)、方案及指標(biāo)的公開程序，自評報告的提交程序，評估專家進(jìn)行評估的工作程序，評估結(jié)論的公布程序以及評估監(jiān)督程序等。

(四)制定評估救濟(jì)制度

被評估高校如果對評估結(jié)論持有異議，可在收到評估結(jié)論后一個月內(nèi)以書面形式向教育部提出復(fù)議。教育部收到復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)在三個月內(nèi)另行組織專家組審議。必要時專家組重返高校，重新考察，并提出評估意見。另行組建的專家組重新評估后三個月內(nèi)教育部作出裁決，并以書面形式通知高校。全部復(fù)議程序應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)議申請之日起一年內(nèi)完成。復(fù)議期間，評估結(jié)論不變。教育部的復(fù)議決定具有終審裁決的效力。

(五)提高社會評估組織在本科教學(xué)評估中的地位

積極探索評估組織新形式，改變政府單一評估主體的局面。從世界各國的經(jīng)驗看，運(yùn)用社會評估組織對高等教育進(jìn)行評估是轉(zhuǎn)換高等教育管理體制的一種比較成功的做法，我國有必要借這些成功的做法，培育一些社會評估組織參與高校本科教學(xué)評估，使目前評估中心的職能向社會評估逐步過渡，這樣既能降低評估的成本，提高本科教學(xué)評估的效益，又能保證評估的質(zhì)量和信譽(yù)，實現(xiàn)高等教育管理的科學(xué)化。

［1］［2］程雁雷，梁亮.我國政府高等教育評估法律治理之路徑［J］.江淮論壇，2009，(6).

［3］周佑勇.行政法基本原則研究［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2005.262.

［4］章劍生.現(xiàn)代行政法基本理論［M］.北京:法律出版社，2008.33.

［5］張男星.俄羅斯高等教育體制變革研究［D］.上海:華東師范大學(xué)，2002.