身份證與社?？ê弦坏墓裥畔旖ㄔO(shè)的探索

●馬 彥 ，徐鳳亮 （.蘇州科技學(xué)院 教育與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 5009；.蘇州衛(wèi)生

職業(yè)技術(shù)學(xué)院 基礎(chǔ)部，江蘇 蘇州 215009）

1 引言：信息化與電子政務(wù)

目前我國電子政務(wù)的建設(shè)已經(jīng)從起步階段邁入資源共享、系統(tǒng)整合、綜合應(yīng)用的高級(jí)階段，從為政府部門服務(wù)轉(zhuǎn)向?yàn)槠胀ù蟊姺?wù)。國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要（以下簡稱“十二五”規(guī)劃）明確指出我國要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域信息化，全面提高信息化水平。主要包括推進(jìn)國家電子政務(wù)建設(shè)，推動(dòng)重要政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。加強(qiáng)社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等重要信息系統(tǒng)建設(shè)，強(qiáng)化信息資源的整合，并對(duì)基礎(chǔ)信息資源進(jìn)行綜合開發(fā)和利用。因此，如何實(shí)現(xiàn)信息資源共享并發(fā)揮電子政務(wù)更大的作用是當(dāng)前重要的研究問題。

2 電子政務(wù)信息資源共享問題及研究現(xiàn)狀

2.1 電子政務(wù)信息共享存在的問題

對(duì)電子政務(wù)信息資源進(jìn)行共享并實(shí)現(xiàn)綜合應(yīng)用的方針政策最早在2002年提出，2004年正式確立，[1]但至今尚未實(shí)現(xiàn)，這已經(jīng)成為我國電子政務(wù)發(fā)展的難題。經(jīng)過分析，主要原因有以下兩點(diǎn)。[2-3]

第一，我國80%的公共信息資源集中在社會(huì)保障、公安、衛(wèi)生、教育、財(cái)政、銀行、稅務(wù)、電信、住建等各級(jí)各類部門中。由于我國的電子政務(wù)建設(shè)沒有全面的規(guī)劃和明確的指導(dǎo)思想，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，各類信息系統(tǒng)盲目建設(shè)，形成了眾多分散、異構(gòu)、封閉的“信息孤島”。

第二，電子政務(wù)的建設(shè)和應(yīng)用發(fā)展不平衡。受我國條塊分割體制的影響，信息資源共建、共享模式?jīng)]有達(dá)成共識(shí)。各職能部門之間、行業(yè)之間沒有快捷高效的數(shù)據(jù)交換手段，缺乏大規(guī)模的橫向應(yīng)用。對(duì)于某些特定數(shù)據(jù)需要跨行業(yè)、跨部門、跨領(lǐng)域的綜合查詢，查詢步驟繁瑣，使用者無法在短時(shí)間內(nèi)掌握全面和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。電子政務(wù)巨大的應(yīng)用潛能沒有得到充分發(fā)揮，信息資源利用率低，公共資源浪費(fèi)巨大。

2.2 研究現(xiàn)狀

目前國內(nèi)關(guān)于電子政務(wù)信息資源共享問題的研究成果主要集中在以下兩個(gè)方面。

第一，在實(shí)現(xiàn)信息資源共享的相關(guān)理論和政策研究方面，從理論角度分析了電子政務(wù)信息資源共享中的動(dòng)力源、要素、機(jī)制和功能；[4]從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度入手，認(rèn)為政府應(yīng)通過減少共享成本、建立部門間長期合作關(guān)系和采用信息補(bǔ)貼策略促進(jìn)信息資源共享；[5]認(rèn)為健全政府信息公開制度、合理規(guī)劃采集工作、成立信息資源管理中心、建立信息共享平臺(tái)、推動(dòng)社會(huì)化增值開發(fā)利用工作，是提高政務(wù)信息資源共享水平和利用效率的策略；[6]針對(duì)電子政務(wù)信息獲取難、理解難、使用難的現(xiàn)狀提出了“尋智、采智、開智、散智、用智、享智”的社會(huì)化共享方法。

第二，在利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息資源共享和系統(tǒng)整合的技術(shù)研究方面，[2]認(rèn)為信息資源的標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)的滯后是影響政府部門間信息共享的關(guān)鍵因素，并提出了政府信息數(shù)據(jù)元素標(biāo)準(zhǔn)、分類編碼標(biāo)準(zhǔn)、用戶視圖標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)；[7]從理論、技術(shù)、實(shí)踐和成本上提出了基于云計(jì)算的電子政務(wù)信息資源共享系統(tǒng)的思路和措施；認(rèn)為只有通過對(duì)政務(wù)信息的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、系統(tǒng)平臺(tái)、數(shù)據(jù)平臺(tái)、應(yīng)用平臺(tái)統(tǒng)一化整合才能加快政務(wù)信息資源開發(fā)利用，提高電子政務(wù)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同能力及水平。

2.3 研究成果的不足

第一，沒有認(rèn)識(shí)到我國電子政務(wù)信息共享機(jī)制由點(diǎn)及面的階段性發(fā)展特點(diǎn)。由于電子政務(wù)的應(yīng)用具有廣泛性、多樣性和復(fù)雜性，因此，信息資源共享機(jī)制無法在短時(shí)間內(nèi)全面地展開，必然要經(jīng)歷一個(gè)長期的過程。目前首先要解決的問題是如何建立“十二五”規(guī)劃提出的基礎(chǔ)信息資源體系。以往的研究沒有給出整合和利用國家基礎(chǔ)信息資源體系切實(shí)可行的方法和步驟，比如共享的信息資源數(shù)據(jù)包括哪些內(nèi)容、涉及哪些部門、分階段執(zhí)行的步驟有哪些等，宏觀指導(dǎo)多，具體措施少。

第二，脫離實(shí)際的應(yīng)用項(xiàng)目談?wù)?wù)信息化。信息資源共享的推動(dòng)力不是來自于技術(shù)而是來自于政府對(duì)一些跨部門跨行業(yè)、具有實(shí)時(shí)性和準(zhǔn)確性要求的數(shù)據(jù)資源的創(chuàng)新型應(yīng)用需求。因此實(shí)現(xiàn)信息資源共享的具體做法是以應(yīng)用為中心，加快全局性、基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)庫與各重點(diǎn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫之間的交互共享，理清各行業(yè)政務(wù)信息資源縱向流動(dòng)與其他同級(jí)部門間橫向交換的關(guān)系，探索條塊結(jié)合、條塊并重的信息交換與共享機(jī)制，探索有效利用行業(yè)數(shù)據(jù)加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的新方法。拓展電子政務(wù)應(yīng)用的業(yè)務(wù)范圍，展開電子政務(wù)的大規(guī)模應(yīng)用。

第三，沒有認(rèn)識(shí)到電子政務(wù)信息資源共享的建設(shè)只有以服務(wù)大眾為核心，才能實(shí)現(xiàn)政府管理方式、行政職能的創(chuàng)新，并最終打破以政府為中心的服務(wù)模式，建設(shè)以公眾為中心的服務(wù)型政府。通過對(duì)服務(wù)項(xiàng)目、行政業(yè)務(wù)進(jìn)行整合，使電子政務(wù)能夠根據(jù)大眾的需求將分散的部門、業(yè)務(wù)和信息整合起來，然后統(tǒng)一地提供給用戶，打破時(shí)間、空間的分隔和制約，提高用戶的辦事效率。

2.4 建設(shè)公民信息庫是實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)信息共享的關(guān)鍵

要實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃提出的完善和整合基礎(chǔ)信息資源并加以綜合開發(fā)和利用，實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)信息資源共享，首要工作就是建立全國統(tǒng)一的公民信息庫。[1]這是實(shí)現(xiàn)我國電子政務(wù)信息資源共享的關(guān)鍵一步，是建設(shè)以服務(wù)大眾為中心的高效政府，打破條塊分割，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)跨部門跨行業(yè)創(chuàng)新應(yīng)用的重要基礎(chǔ)。

3 公民信息庫的概念

公民信息庫是將公安的全國人口信息系統(tǒng)、全國的社會(huì)保障信息數(shù)據(jù)庫、中國人民銀行的個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫進(jìn)行數(shù)據(jù)融合，并聯(lián)合稅收、教育、電信、交通、住建等部門的數(shù)據(jù)最終建立統(tǒng)一的信息庫。建成后在全國范圍可以進(jìn)行公民的戶籍信息、檔案信息、就業(yè)信息、社保信息、醫(yī)療信息、教育信息、納稅信息、交通信息及住房信息等的查詢和交換，實(shí)現(xiàn)各級(jí)各類部門在為公民辦理各種業(yè)務(wù)中的信息共享。

從全球范圍看，公民信息庫并不是新鮮事物。美國建立了以社會(huì)保障號(hào)碼和駕駛執(zhí)照為核心的公民信息資源系統(tǒng)。早在1936年美國政府就開始為每一個(gè)公民發(fā)放具有唯一標(biāo)識(shí)號(hào)碼的社會(huì)保障卡。[8]在美國，社會(huì)保障號(hào)和駕駛執(zhí)照在公民享受各種社會(huì)化服務(wù)中得到廣泛的應(yīng)用，大到銀行信貸、繳納稅款、參加社保、人才流動(dòng)，小到購買房屋和車輛、坐飛機(jī)、住旅館。這種信息資源的共享不僅節(jié)約了美國的社會(huì)管理成本，同時(shí)也有效地提高了全社會(huì)的服務(wù)水平。

4 公民信息庫建設(shè)的思路

目前，我國的公民信息庫的建設(shè)還在前期調(diào)研，到底由哪個(gè)部門牽頭組織建設(shè)還不可知。通過對(duì)所有涉及公民信息的政府部門進(jìn)行比較后發(fā)現(xiàn)，社會(huì)保障部門和公安部門掌握公民的信息最多，同時(shí)信息聯(lián)網(wǎng)程度也最高。

社會(huì)保障部門的信息化系統(tǒng)是國家電子政務(wù)重點(diǎn)建設(shè)的12個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之一，開始于2003年8月的金保一期工程的正式立項(xiàng)建設(shè)。截至“十一五”末（2010年底），我國社會(huì)保障信息化系統(tǒng)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)制定，總體框架的建設(shè)已經(jīng)完成。部省市三級(jí)信息網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)基本完成，其中部省級(jí)數(shù)據(jù)中心已經(jīng)實(shí)現(xiàn)100%聯(lián)網(wǎng)，省市級(jí)數(shù)據(jù)中心聯(lián)網(wǎng)超過90%。[9]目前已經(jīng)可以通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)對(duì)參加社會(huì)保障人員個(gè)人信息、就業(yè)信息、醫(yī)療信息、繳費(fèi)情況的即時(shí)查詢與跟蹤。未來的發(fā)展目標(biāo)是完善覆蓋全國的業(yè)務(wù)協(xié)同辦理實(shí)時(shí)信息交換平臺(tái)以及推廣全國統(tǒng)一的社?？?。

公安工作信息化系統(tǒng)也是國家電子政務(wù)重點(diǎn)建設(shè)的12個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)之一，始于2001年4月的金盾一期工程的正式立項(xiàng)建設(shè)。在2004年，人口信息管理應(yīng)用系統(tǒng)被公安部作為“金盾工程”的“龍頭”項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)。2008年，金盾工程二期啟動(dòng)。未來的發(fā)展目標(biāo)是注重和突出應(yīng)用，著力促進(jìn)公安情報(bào)信息資源在全國范圍的交換與共享，促進(jìn)警務(wù)工作的整體聯(lián)動(dòng)和協(xié)同作戰(zhàn)。

總體上，從數(shù)據(jù)的更新程度、專業(yè)化角度、覆蓋程度方面對(duì)公安的人口信息系統(tǒng)與社會(huì)保障部門的信息系統(tǒng)進(jìn)行比較來看，由社會(huì)保障部門牽頭，以社會(huì)保障信息系統(tǒng)為核心建立統(tǒng)一的公民信息庫具有更高的可行性和實(shí)用價(jià)值。

從數(shù)據(jù)的更新程度看，公安人口信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)來源于常住人口登記、暫住人口登記和公安內(nèi)部其他的一些子系統(tǒng)如車輛管理系統(tǒng)，系統(tǒng)的信息更新落后。很多時(shí)候公安部門在破案時(shí)還要跑到勞動(dòng)社會(huì)保障部門去查詢犯罪嫌疑者的就業(yè)社保信息，以獲取嫌疑人動(dòng)態(tài)的信息情況。這是因?yàn)楣裰灰蜆I(yè)并簽訂勞動(dòng)合同，社會(huì)保障部門就會(huì)相應(yīng)地建立信息記錄，這些記錄能更及時(shí)地反應(yīng)公民的近況信息。

從數(shù)據(jù)的覆蓋面看，公安的人口信息系統(tǒng)更加廣泛，凡是領(lǐng)取身份證的公民，其個(gè)人信息均能在系統(tǒng)中查詢到。截至2009年，全國納入計(jì)算機(jī)管理的人口總數(shù)超過12.6億。而社會(huì)保障部門只能查詢所有參加社保的人員信息。截至2010年，參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的總?cè)藬?shù)僅為3.6億，預(yù)期到2015年參保人數(shù)能夠達(dá)到8億。

從數(shù)據(jù)管理的專業(yè)化角度看，公安的人口信息系統(tǒng)是公安工作眾多信息系統(tǒng)中的一個(gè)重要的應(yīng)用系統(tǒng)。而社會(huì)保障部門的信息系統(tǒng)是以參保人為中心進(jìn)行建設(shè)的，因此內(nèi)容更加豐富，重視程度更高，信息的可靠性、及時(shí)性更有保證。

國家人力資源和社會(huì)保障部在“十二五”期間將統(tǒng)一發(fā)行8億張以身份證號(hào)碼作為參保號(hào)的新社保卡的政策出臺(tái)引起了社會(huì)廣泛的關(guān)注，討論能否實(shí)現(xiàn)身份證與社?？ǖ淖C卡合一。從技術(shù)角度分析，新社?？ㄅc第二代身份證都屬于IC（集成電路）卡，且都采用電子密鑰加密，安全性高，卡內(nèi)敏感數(shù)據(jù)難以被復(fù)制。第二代身份證將加入指紋識(shí)別功能，未來還可以加入新的生物信息識(shí)別技術(shù)，具有更加準(zhǔn)確的身份證明的功能。因此，身份證與社保卡合二為一在技術(shù)上是可行的，安全性更高。但如何實(shí)施還有待于政府各部委從法律和管理等角度進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)劃，還有許多具體的工作要完成。其中實(shí)現(xiàn)證卡合一，是建立公民信息庫的第一步也是最重要的一步。

5 公民信息庫的應(yīng)用前景

從長遠(yuǎn)的角度看，公民信息庫具有重要意義和廣闊的應(yīng)用前景。

第一，有利于統(tǒng)一公民的個(gè)人信息來源。目前社會(huì)保障部門和公安部門需要定期對(duì)公民信息進(jìn)行大量的比對(duì)工作，以此來印證和修正各自數(shù)據(jù)庫中登記的信息。特別是到2015年將新增社會(huì)保障參保人員信息4.4億條，信息的錄入和比對(duì)工作非常繁重。建立公民信息庫以后，不再需要進(jìn)行定期的信息交換等工作，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，及時(shí)性都將有很大的提高。

第二，有利于保護(hù)公民個(gè)人信息。目前公民個(gè)人信息泄露的情況非常嚴(yán)重。大量針對(duì)目標(biāo)人群（高收入者、高消費(fèi)者、購房者、購車者、學(xué)生家長等）的詐騙信息和推銷廣告，通過短信和電話進(jìn)行傳播，已經(jīng)嚴(yán)重影響公民的生活安寧和人生財(cái)產(chǎn)安全。造成這一問題的原因在于有些行業(yè)或部門出于經(jīng)營和管理的需要，收集并儲(chǔ)存了大量的公民個(gè)人信息，由于對(duì)這些信息管理不善或被別有用心的人（特別是內(nèi)部工作人員）泄露出去。其中電信、銀行、住建和交通等行業(yè)或部門是公民個(gè)人信息泄露的重災(zāi)區(qū)。建立公民信息庫以后，可以禁止部分行業(yè)或部門過度收集個(gè)人信息和建立數(shù)據(jù)庫的行為，如果這些行業(yè)和部門需要查詢公民的個(gè)人信息，可以向其開放公民信息庫的部分訪問權(quán)限，并將每次查詢記錄在訪問日志中。如果發(fā)現(xiàn)短時(shí)間有大批量查詢或長期過量查詢的現(xiàn)象，可及時(shí)發(fā)現(xiàn)并予以糾正。這將從源頭上防止個(gè)人信息的泄露。

第三，有利于節(jié)約社會(huì)成本。身份證登記的大量的人口信息都集中在公安部的全國人口信息系統(tǒng)。整個(gè)系統(tǒng)耗資巨大。以英國政府為例，2009年耗費(fèi)數(shù)十億美元建立了支持指紋、虹膜和五官識(shí)別技術(shù)的生物信息身份證系統(tǒng)。日本政府從2015年1月開始執(zhí)行身份證制度，其導(dǎo)入成本高達(dá)6000億日元。與此同時(shí)，我國的新社?？ㄏ到y(tǒng)成本也很高，每張卡的綜合成本在20～40元。而實(shí)現(xiàn)證卡合并就可以節(jié)約大量的社會(huì)資源，減少運(yùn)行和管理成本，同時(shí)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用系統(tǒng)的互聯(lián)互通，最終提高信息資源的開發(fā)和利用效益。

第四，可以解決社會(huì)保障服務(wù)中，持卡人自我身份證明的問題，同時(shí)也可減少利用社?？ㄟM(jìn)行違法犯罪的行為。目前，我國利用社?？ㄟM(jìn)行違法犯罪的行為主要集中在冒領(lǐng)、盜領(lǐng)、租借他人社?？ǖ结t(yī)院就醫(yī)或者到藥店買藥，倒賣藥品，從中獲利。這已經(jīng)給社會(huì)保障事業(yè)帶來巨大的經(jīng)濟(jì)損失。近年來還經(jīng)常發(fā)生冒用他人身份證參加工作并參加社會(huì)保障的情況，其中有一些是長期潛逃的犯罪分子。另外，利用死亡人口冒領(lǐng)養(yǎng)老金的事件也時(shí)有發(fā)生。這些犯罪行為的發(fā)生都是由于社?？ū凰嗣坝迷斐傻摹Ｈ绻C卡合并，就可以利用身份證上加載的生物信息與持卡人進(jìn)行技術(shù)比對(duì)，只有在確定持卡人為本人的情況下才能得到相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)。這將在源頭上減少違法犯罪行為的發(fā)生。

第五，可以解決公安工作信息化系統(tǒng)與其他部門的人口信息難以共享的困難，真正實(shí)現(xiàn)全國人口信息網(wǎng)絡(luò)化、智能化、動(dòng)態(tài)化、高效化管理，徹底改變現(xiàn)有人口信息被動(dòng)收集模式，消除人口信息采集渠道的不穩(wěn)定性、信息數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性低等弊端，實(shí)現(xiàn)人口信息的主動(dòng)收集，有效解決人戶分離、假證泛濫、人口統(tǒng)計(jì)失真、個(gè)人信息陳舊等問題。同時(shí)能夠?yàn)楣膊块T提供有關(guān)案件信息、犯罪嫌疑人的個(gè)人情況和社會(huì)關(guān)系情況帶來巨大便利。

第六，為實(shí)行以家庭為單位征收個(gè)人所得稅提供技術(shù)支持。2011年，國家財(cái)政部有關(guān)專家提出了按家庭為單位征收個(gè)人所得稅制度。有關(guān)部門已經(jīng)準(zhǔn)備啟動(dòng)全國地方稅務(wù)系統(tǒng)個(gè)人信息聯(lián)網(wǎng)工作。但是我國人戶分離或同一家庭成員異地居住的情況非常普遍，這使得以家庭為單位來計(jì)征個(gè)稅難度較大，給稅務(wù)部門征管帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。要解決這一問題，僅靠全國地方稅務(wù)系統(tǒng)的信息聯(lián)網(wǎng)是不夠的，必須建立和依托公民信息庫，借助社保、公安、醫(yī)療和民政等部門提供家庭成員的就業(yè)情況、健康狀況、家庭人口數(shù)和婚姻情況，才能以家庭為單位準(zhǔn)確征收個(gè)人所得稅。

第七，利用公民信息庫可以防治腐敗。通過公民信息庫可以方便地查詢公職人員的個(gè)人資料，包括財(cái)產(chǎn)、住房、車輛、收入信息以及主要家庭成員的信息。公民信息庫通過與銀行系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)，可以將公職人員及其家庭成員的不明來源收入和高消費(fèi)情況置于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和全社會(huì)的監(jiān)控之下，同時(shí)堵住常見的存款開假賬戶、房產(chǎn)登記在妻兒名下等狡兔三窟之舉。

一些省、市級(jí)部門利用人口信息資源已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一些跨部門合作應(yīng)用的成功案例。[1]目前受到廣泛關(guān)注和好評(píng)的持第二代身份證進(jìn)行網(wǎng)上購票和乘坐鐵路列車就是此類應(yīng)用的成功案例。建立統(tǒng)一的公民信息庫最終將產(chǎn)生出一大批服務(wù)大眾的電子政務(wù)應(yīng)用項(xiàng)目和公共管理新舉措。

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