兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商的成果、挑戰(zhàn)與前景

■ 劉凌斌

今年以來，兩岸高層多次表達(dá)了希望加快兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商的意愿，臺(tái)灣當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人馬英九提出，爭(zhēng)取在兩年內(nèi)完成后續(xù)協(xié)議的簽署。兩岸“兩會(huì)”負(fù)責(zé)人以及兩岸相關(guān)部門均表示，爭(zhēng)取今年年底前簽署服務(wù)貿(mào)易協(xié)議，并推動(dòng)貨物貿(mào)易協(xié)議商談“盡速取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展”?？梢姡铀偻七M(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商是兩岸的共識(shí)與目標(biāo)，業(yè)已成為現(xiàn)階段兩岸經(jīng)濟(jì)合作的重中之重。2012年8月9日，在臺(tái)北舉行的第八次“兩會(huì)”商談，簽署了《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》與《海峽兩岸海關(guān)合作協(xié)議》，標(biāo)志著兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商取得重要進(jìn)展。盡管兩岸各界對(duì)于早日完成后續(xù)協(xié)商充滿了期待，但以過去兩岸經(jīng)貿(mào)協(xié)商的經(jīng)驗(yàn)尤其是兩岸簽署投保協(xié)議一波三折的過程來看，后續(xù)協(xié)商仍將面臨不少困難與障礙，雙方要想在兩年內(nèi)簽署后續(xù)三項(xiàng)協(xié)議，仍然任重而道遠(yuǎn)。

一、兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商取得的進(jìn)展與成果

根據(jù)兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議的有關(guān)條款，后續(xù)協(xié)商包括貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資保障、爭(zhēng)端解決、產(chǎn)業(yè)合作和海關(guān)合作等六大議題。迄今為止，兩岸在后續(xù)協(xié)商方面已經(jīng)取得了豐碩的成果，雙方除了已完成投資保障、海關(guān)合作方面的談判簽署了《海峽兩岸投資保護(hù)和促進(jìn)協(xié)議》與《海峽兩岸海關(guān)合作協(xié)議》之外，在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和爭(zhēng)端解決等協(xié)議的協(xié)商方面也取得了初步共識(shí)。

1、“兩岸投保協(xié)議”體現(xiàn)“兩岸特色”和“雙向性”

“兩岸投保協(xié)議”內(nèi)容豐富，由正文和附件組成。正文部分包括18個(gè)條款，對(duì)投資待遇、透明度、投資便利化，逐步減少限制、征收、損失補(bǔ)償，投資者與投資所在地一方爭(zhēng)端解決、投資商事爭(zhēng)議等，做了適應(yīng)當(dāng)前兩岸關(guān)系形勢(shì)的適當(dāng)表述與具體規(guī)定，包括臺(tái)商投資人對(duì)投資人、投資人對(duì)政府、政府對(duì)政府的爭(zhēng)端解決機(jī)制都列入?yún)f(xié)議文本，代表兩岸經(jīng)貿(mào)與投資有了制度化的保障。在附件部分，則對(duì)投資補(bǔ)償爭(zhēng)端調(diào)解程序作了具體規(guī)定。此外，“兩會(huì)”還就臺(tái)商最為關(guān)心的有關(guān)兩岸投資者的人身自由與安全保護(hù)事宜達(dá)成共識(shí)，并相互承諾自限制人身自由時(shí)起24小時(shí)內(nèi)通知對(duì)方的機(jī)制。

“兩岸投保協(xié)議”具有兩大特色：一是強(qiáng)調(diào)“雙向促進(jìn)”原則。該協(xié)議遵循國(guó)際間一般投資保護(hù)協(xié)定的體例設(shè)置相應(yīng)條款，明確規(guī)定了投資待遇、投資便利化、透明度、減少投資限制等內(nèi)容，盡可能體現(xiàn)了促進(jìn)兩岸雙向投資的原則，這對(duì)于扭轉(zhuǎn)兩岸經(jīng)濟(jì)往來和相互投資單向、不對(duì)等、不平衡的現(xiàn)狀，為對(duì)方投資者創(chuàng)造公平的投資環(huán)境具有重要意義。二是充分體現(xiàn)“兩岸特色”的有效保護(hù)原則。該協(xié)議針對(duì)投資者人身自由與安全保護(hù)、投資者與所在地一方的爭(zhēng)端解決等問題，作出靈活處理和適當(dāng)安排，不但超出一般投保協(xié)議范疇，更給予臺(tái)商以超越祖國(guó)大陸刑事訴訟法規(guī)范的“超國(guó)民待遇”，充分體現(xiàn)善意和誠(chéng)意。尤其是協(xié)議將臺(tái)商經(jīng)第三地的“轉(zhuǎn)投資”納入保護(hù)范圍，是一個(gè)非常大的突破；對(duì)投資者的“人身安全及爭(zhēng)端解決”有“直接協(xié)商”、“上級(jí)行政單位協(xié)調(diào)”、“兩岸主管部門協(xié)調(diào)”、“第三方協(xié)調(diào)”及“行政救濟(jì)或司法訴訟”等五大爭(zhēng)端解決途徑，這些超越一般投保協(xié)議條款的內(nèi)容和安排，體現(xiàn)鮮明的“兩岸特色”。

2、“兩岸海關(guān)合作協(xié)議”促貿(mào)易、利安全

“兩岸海關(guān)合作協(xié)議”是根據(jù)兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議第六條的相關(guān)規(guī)定，經(jīng)兩岸平等協(xié)商達(dá)成的，共17條，涵蓋推動(dòng)通關(guān)便利化、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、提高透明度、共同查處走私和建立兩岸海關(guān)聯(lián)系機(jī)制等內(nèi)容。協(xié)議就加強(qiáng)在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域海關(guān)管理、暫準(zhǔn)貨物通關(guān)事項(xiàng)、海關(guān)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)、建立與兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議貨物貿(mào)易有關(guān)的海關(guān)電子信息交換系統(tǒng)，對(duì)各自海關(guān)監(jiān)管中應(yīng)用無線射頻識(shí)別技術(shù)方法等的交流與合作，以及進(jìn)行人員互訪、交流、觀摩學(xué)習(xí)及專題研討等方面具有積極意義：一是有利于推進(jìn)兩岸海關(guān)合作的機(jī)制化、制度化進(jìn)程；二是有利于促進(jìn)兩岸貿(mào)易的便利與安全，為今后兩岸商簽貨物貿(mào)易協(xié)議奠定良好基礎(chǔ)；三是促進(jìn)兩岸通關(guān)自動(dòng)化、信息化、無紙化與便利化，消減兩岸貿(mào)易的非關(guān)稅壁壘，提高通關(guān)效率，降低企業(yè)的通關(guān)成本；四是有利于兩岸海關(guān)緝私合作，共同維護(hù)進(jìn)出口秩序的機(jī)制性安排。

3、其他兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商的進(jìn)展情況

依據(jù)“經(jīng)合會(huì)”第三次例會(huì)后發(fā)布的新聞稿，目前在貨物貿(mào)易協(xié)議協(xié)商部分，兩岸已對(duì)原產(chǎn)地規(guī)則、海關(guān)程序、技術(shù)性貿(mào)易障礙、食品安全檢驗(yàn)與動(dòng)植物防疫檢疫措施、貿(mào)易救濟(jì)、協(xié)商范圍、降稅模式等議題充分交換意見；而在服務(wù)貿(mào)易協(xié)議協(xié)商方面，則已安排數(shù)十個(gè)服務(wù)業(yè)別之主管機(jī)關(guān)對(duì)口討論，進(jìn)一步了解彼此提出之市場(chǎng)開放要求及未來開放的意向。而有關(guān)爭(zhēng)端解決協(xié)議，兩岸已就協(xié)議的適用范圍、磋商程序、調(diào)解程序、執(zhí)行程序等內(nèi)容達(dá)成初步共識(shí)。總體而言，由于爭(zhēng)端解決機(jī)制屬技術(shù)性問題，兩岸簽署爭(zhēng)端解決協(xié)議的困難相對(duì)較小，但服務(wù)貿(mào)易與貨物貿(mào)易協(xié)商，因分別涉及兩岸服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)開放、數(shù)千種貨物的降稅等問題，雙方想要就協(xié)議條款完全達(dá)成一致意見就困難得多。

二、兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商面臨的困難與障礙

1、臺(tái)灣“多要少給”的心態(tài)和做法。長(zhǎng)久以來，臺(tái)灣對(duì)于兩岸經(jīng)貿(mào)合作始終抱持過于功利的心態(tài)，過分強(qiáng)調(diào)所謂“對(duì)臺(tái)灣有利”的“利己主義”原則，罔顧祖國(guó)大陸出于民族大義和同胞感情給予的“讓利”和善意，在兩岸經(jīng)貿(mào)合作過程中總是堅(jiān)持“多要少給”甚至“只要不給”的做法，使得兩岸經(jīng)貿(mào)合作長(zhǎng)期處于不平衡的局面，這不但不利于兩岸經(jīng)貿(mào)合作真正實(shí)現(xiàn)互利雙贏的局面，也必將對(duì)后續(xù)協(xié)商產(chǎn)生不利影響。例如，有關(guān)兩岸貨物貿(mào)易協(xié)議的商談，涉及到臺(tái)灣5826項(xiàng)貨物、祖國(guó)大陸6714項(xiàng)貨物，范圍廣泛，目標(biāo)是爭(zhēng)取在一定時(shí)間內(nèi)將90%左右的貨物貿(mào)易實(shí)現(xiàn)分階段降稅并直至零關(guān)稅，但由于擔(dān)憂沖擊島內(nèi)農(nóng)業(yè)和市場(chǎng)，臺(tái)灣當(dāng)局不愿對(duì)已經(jīng)開放進(jìn)口的祖國(guó)大陸農(nóng)產(chǎn)品降稅和實(shí)施零關(guān)稅，而且一再表示堅(jiān)決不再開放祖國(guó)大陸農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，這就給兩岸在平等互利的基礎(chǔ)上簽署貨物貿(mào)易協(xié)議增添了極大的難度。又如，有關(guān)兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議的商談，主要涉及兩岸服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)開放與自由化進(jìn)程，取消歧視性與不公平待遇。但如果臺(tái)灣仍堅(jiān)持“多要少給”立場(chǎng)，只希望祖國(guó)大陸對(duì)臺(tái)灣開放更多服務(wù)市場(chǎng)，而對(duì)祖國(guó)大陸服務(wù)市場(chǎng)入臺(tái)仍然嚴(yán)格管制，只是象征性或小幅開放，那么勢(shì)必增加早日完成簽署該協(xié)議的困難。

2、兩岸協(xié)商動(dòng)輒面臨政治、法律因素的干擾。眾所周知，兩岸關(guān)系和平發(fā)展步入“深水區(qū)”之后，因涉及雙方更多、更廣、更深的切身利益，使得兩岸在經(jīng)貿(mào)層面的交流和協(xié)商不再是單純的經(jīng)濟(jì)議題，將不可避免地會(huì)受到兩岸之間更多非經(jīng)濟(jì)因素的干擾。例如，在兩岸經(jīng)貿(mào)合作過程中動(dòng)輒觸及兩岸之間的安全、主權(quán)等政治敏感議題，這使得兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商變得更加復(fù)雜，想要取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展都將面臨不少挑戰(zhàn)。由于涉及兩岸司法管轄權(quán)、國(guó)際仲裁等棘手敏感的政治議題，導(dǎo)致“兩岸投保協(xié)議”的協(xié)商過程一波三折，簽署日期被迫一再延宕即是明證?？梢灶A(yù)見，未來兩岸在后續(xù)三項(xiàng)協(xié)議的商談過程中仍可能面臨類似的問題。例如，在爭(zhēng)端解決協(xié)議的商談中，兩岸仍可能對(duì)于是否引入第三方調(diào)解與仲裁，以及如何運(yùn)用第三方仲裁解決兩岸經(jīng)貿(mào)合作的爭(zhēng)端存在意見分歧。又如，在服務(wù)貿(mào)易協(xié)議的商談中，臺(tái)灣仍會(huì)堅(jiān)持以可能危害“國(guó)家安全”和沖擊臺(tái)灣就業(yè)市場(chǎng)為由，拒絕開放祖國(guó)大陸勞工入島從事服務(wù)業(yè)，或以同樣理由拒絕開放部分類別的祖國(guó)大陸服務(wù)部門進(jìn)入臺(tái)灣市場(chǎng)，或?qū)ψ鎳?guó)大陸資本投資臺(tái)灣的部分服務(wù)行業(yè)(如媒體)加以嚴(yán)格限制。此外，由于兩岸社會(huì)制度和政治制度的差異，兩岸相關(guān)的法律規(guī)定也存在一定差異，尤其是臺(tái)灣的相關(guān)規(guī)定對(duì)于兩岸經(jīng)貿(mào)交流仍然加以種種不合時(shí)宜的限制，這也給雙方推進(jìn)后續(xù)協(xié)商以及深化兩岸經(jīng)貿(mào)合作帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

3、民進(jìn)黨等“臺(tái)獨(dú)”分裂勢(shì)力的反對(duì)與牽制。臺(tái)灣島內(nèi)政治生態(tài)復(fù)雜，藍(lán)綠對(duì)立嚴(yán)重，藍(lán)綠陣營(yíng)對(duì)于兩岸經(jīng)貿(mào)合作尤其是兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議一直持有不同立場(chǎng)。盡管綠營(yíng)對(duì)于兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議的態(tài)度從最終的反對(duì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝袟l件接受”，但多數(shù)民進(jìn)黨人士仍罔顧客觀事實(shí)，對(duì)后續(xù)協(xié)議進(jìn)行無端指責(zé)。如民進(jìn)黨主席蘇貞昌就批評(píng)，“兩岸投保協(xié)議”簽訂的決策過程封閉、不民主，是不平等與不安全的協(xié)議，違背人民期待等等。由此可見，在未來兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商的過程中，出于選舉利益的考量，基于其一貫的“臺(tái)獨(dú)”立場(chǎng)和“為反對(duì)而反對(duì)”的政治邏輯，民進(jìn)黨等“臺(tái)獨(dú)”分裂勢(shì)力仍然會(huì)對(duì)后續(xù)協(xié)商進(jìn)行干擾和抵制，仍然會(huì)以所謂“過程不民主”、“不對(duì)等”、“損害臺(tái)灣主權(quán)”、“沖擊臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)民生”等理由，對(duì)任何一項(xiàng)后續(xù)協(xié)議大肆口誅筆伐，綠營(yíng)甚至可能會(huì)抓住后續(xù)協(xié)商中產(chǎn)生的一些分歧和爭(zhēng)議，進(jìn)行泛政治化的操弄和炒作，挑撥極端民意，中傷兩岸互信，干擾兩岸協(xié)商與合作進(jìn)程。凡此種種，均會(huì)對(duì)兩岸盡快完成后續(xù)協(xié)商造成負(fù)面影響。

三、對(duì)兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商前景的展望與思考

在未來的兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商過程中，兩岸應(yīng)秉持“循序漸進(jìn)、互諒互讓，互惠互利、追求雙贏”的原則，以大的誠(chéng)意和魄力排除干擾，相向而行，才能保證兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)議的早日簽署，以取得更多惠及兩岸民眾的新成果。

就祖國(guó)大陸而言，應(yīng)著眼于兩岸和平發(fā)展的大局以及兩岸同胞的根本利益，在商談中盡可能地給予臺(tái)灣一定的優(yōu)惠條件，繼續(xù)對(duì)臺(tái)灣實(shí)施一定程度的“讓利”；對(duì)于臺(tái)灣提出的合理要求，應(yīng)在切實(shí)考慮兩岸經(jīng)貿(mào)合作的實(shí)際需要以及廣大臺(tái)商意愿的基礎(chǔ)上，盡量做出靈活處理和適當(dāng)安排；應(yīng)盡量照顧到臺(tái)灣的弱勢(shì)群體、弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)以及中南部民眾的利益。就臺(tái)灣而言，一方面，臺(tái)灣當(dāng)局和相關(guān)業(yè)者要摒棄以往在兩岸商談中“多要少給”甚至“只要不給”的心態(tài)和做法，以將心比心、平等互惠的態(tài)度進(jìn)行兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商，同時(shí)應(yīng)盡快修訂不合時(shí)宜的“法律”和規(guī)定，在經(jīng)貿(mào)交流中逐步取消和放寬對(duì)祖國(guó)大陸的種種不合理限制，才能真正在經(jīng)濟(jì)層面實(shí)現(xiàn)兩岸之間的互惠互利，扭轉(zhuǎn)兩岸經(jīng)貿(mào)合作長(zhǎng)期以來形成的不平衡局面。另一方面，臺(tái)灣當(dāng)局應(yīng)當(dāng)致力于排除推進(jìn)兩岸經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議后續(xù)協(xié)商以及影響兩岸經(jīng)貿(mào)合作的一切干擾因素，尤其要與抵制和反對(duì)后續(xù)協(xié)商的勢(shì)力進(jìn)行堅(jiān)決斗爭(zhēng)；要加強(qiáng)政策宣傳力度，宣傳后續(xù)協(xié)商的必要性、重要性和緊迫性，以降低和削弱民進(jìn)黨杯葛后續(xù)協(xié)商和深化兩岸經(jīng)貿(mào)合作的正當(dāng)性，為后續(xù)協(xié)商創(chuàng)造有利的輿論環(huán)境，奠定堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。

此外，兩岸可以借鑒內(nèi)地與港澳協(xié)商簽署“關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排”的經(jīng)驗(yàn)來推動(dòng)兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議的簽署。一方面，為了深化兩岸服務(wù)貿(mào)易合作，除了少數(shù)敏感項(xiàng)目以外，其余項(xiàng)目應(yīng)該至少以不低于上述開放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審視，逐步將上述已開放之服務(wù)貿(mào)易內(nèi)容納入兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議中。另一方面，有鑒于服務(wù)貿(mào)易涉及領(lǐng)域廣泛的特點(diǎn)，以及臺(tái)灣服務(wù)業(yè)搶搭祖國(guó)大陸內(nèi)需市場(chǎng)的商機(jī)，和因應(yīng)嚴(yán)峻的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)挑戰(zhàn)的時(shí)效性，為了完成今年內(nèi)簽署兩岸服務(wù)貿(mào)易協(xié)議的目標(biāo)，縮短談判所耗費(fèi)的時(shí)間，建議兩岸可以參照上述安排的開放性簽署模式(即采取先簽署主體協(xié)議，此后每年再陸續(xù)簽署補(bǔ)充協(xié)議的做法)，在一次性簽署服務(wù)貿(mào)易協(xié)議不足以涵蓋所有領(lǐng)域、解決兩岸服務(wù)貿(mào)易自由化面臨的所有問題的情況下，先簽署框架性的主體協(xié)議，此后每年根據(jù)協(xié)商進(jìn)程、實(shí)施情況及其出現(xiàn)的問題進(jìn)行檢討和修訂，并陸續(xù)簽署補(bǔ)充協(xié)議，逐步擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易的相互開放領(lǐng)域。