建立合資鐵路委托運(yùn)輸管理市場機(jī)制的探討

沃賽朕

（太原鐵路局 企業(yè)管理和法律事務(wù)處，山西 太原 030013）

按照鐵道部關(guān)于新建合資鐵路委托運(yùn)輸管理的指導(dǎo)意見，近年開通運(yùn)營的合資鐵路普遍實(shí)行委托鐵路局進(jìn)行運(yùn)輸管理的模式。該模式對(duì)合資鐵路的建設(shè)、經(jīng)營和發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用，但是其應(yīng)用仍需要進(jìn)一步完善，因此有必要從市場機(jī)制的角度對(duì)委托運(yùn)輸管理的基本性質(zhì)進(jìn)行分析。

1 委托運(yùn)輸管理的基本特征

合資鐵路委托運(yùn)輸管理，是由合資鐵路公司作為合資鐵路籌資建設(shè)、經(jīng)營管理和債務(wù)償還的項(xiàng)目法人主體，通過與合資鐵路公司與鐵路局簽訂委托運(yùn)輸管理協(xié)議，將合資鐵路的運(yùn)輸組織管理、運(yùn)輸設(shè)施管理、運(yùn)輸移動(dòng)設(shè)備管理、運(yùn)輸安全管理、運(yùn)輸收入管理，以及鐵路用地管理等全面委托給鐵路局。合資鐵路委托運(yùn)輸管理的基本特征如下。

（1）合資鐵路經(jīng)營主體為合資鐵路公司。合資鐵路公司擁有合資鐵路的基礎(chǔ)設(shè)施、移動(dòng)設(shè)備及相關(guān)資產(chǎn)，享有運(yùn)輸收入和其他合法收入，獨(dú)立承擔(dān)相關(guān)民事責(zé)任。

（2）運(yùn)輸管理實(shí)施主體為合資鐵路公司委托的鐵路局。合資鐵路的運(yùn)輸生產(chǎn)與委托鐵路局密切關(guān)聯(lián)和銜接，由鐵路局實(shí)施委托運(yùn)輸管理。

（3）合資鐵路公司與鐵路局經(jīng)濟(jì)關(guān)系明確，屬于市場行為。雙方通過委托運(yùn)輸管理協(xié)議，以及相應(yīng)的委托運(yùn)輸管理費(fèi)用協(xié)議、委托運(yùn)輸管理專項(xiàng)管理細(xì)則等，對(duì)各自的權(quán)利義務(wù)予以約定。

（4）鐵路局全面介入合資鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)，進(jìn)行實(shí)質(zhì)管理。鐵路局對(duì)合資鐵路的設(shè)施設(shè)備、運(yùn)輸組織、安全生產(chǎn)等進(jìn)行全方位、實(shí)質(zhì)性管理，合資鐵路公司根據(jù)情況進(jìn)行程序決策及安排資金投入。

（5）合資鐵路納入全國路網(wǎng)，實(shí)行運(yùn)輸集中統(tǒng)一指揮。合資鐵路的運(yùn)輸組織由鐵路局編制列車運(yùn)行圖、列車開行方案和運(yùn)輸計(jì)劃，并進(jìn)行調(diào)度指揮；運(yùn)輸收入納入鐵路運(yùn)輸清算系統(tǒng)。

（6）鐵路局負(fù)責(zé)合資鐵路運(yùn)輸安全生產(chǎn)確保合資鐵路運(yùn)輸暢通，承擔(dān)安全生產(chǎn)管理的責(zé)任。

2 委托運(yùn)輸管理存在的問題

合資鐵路委托運(yùn)輸管理的實(shí)行，有利于實(shí)現(xiàn)合資鐵路公司資產(chǎn)優(yōu)勢(shì)與鐵路局管理優(yōu)勢(shì)的有機(jī)結(jié)合，有利于合資鐵路公司在合資鐵路開通的最短時(shí)間內(nèi)投入運(yùn)輸經(jīng)營并取得投資回報(bào)，有利于貫徹落實(shí)運(yùn)輸生產(chǎn)各項(xiàng)規(guī)章制度并確保安全，也有利于通過集中統(tǒng)一指揮提高運(yùn)輸設(shè)施設(shè)備利用率和運(yùn)輸生產(chǎn)作業(yè)效率。但從市場的角度看，委托運(yùn)輸管理也存在著不容忽視的問題。

（1）運(yùn)輸市場主體問題。由于合資鐵路統(tǒng)一納入國家鐵路網(wǎng)，合資鐵路沿線鐵路局在合資鐵路公司持有股份，因而委托運(yùn)輸管理成為合資鐵路開通運(yùn)營的普遍選擇，由委托鐵路局對(duì)合資鐵路實(shí)施運(yùn)輸管理。因此，委托鐵路局是合資鐵路的運(yùn)輸管理主體，主導(dǎo)著合資鐵路的運(yùn)輸經(jīng)營；而合資鐵路公司在一定程度上只是合資鐵路資產(chǎn)的提供者，沒有形成獨(dú)立的運(yùn)輸市場主體。在這樣的情況下，合資鐵路難以形成可選擇的市場供求關(guān)系。

（2）權(quán)利與責(zé)任問題。鐵路局擁有對(duì)合資鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)進(jìn)行組織的權(quán)利，但對(duì)運(yùn)輸生產(chǎn)的績效并沒有明確的責(zé)任，合資鐵路公司也無從進(jìn)行考核。合資鐵路公司負(fù)責(zé)運(yùn)輸安全生產(chǎn)的投入，但掌握運(yùn)輸生產(chǎn)實(shí)際情況存在缺口。

（3）市場行為問題。委托鐵路局與合資鐵路公司建立的是市場關(guān)系，在很多情況下委托鐵路局需要完成合資鐵路運(yùn)營相關(guān)的許多事項(xiàng)并承擔(dān)費(fèi)用。有關(guān)鐵路局與合資鐵路公司簽訂委托運(yùn)輸管理費(fèi)用協(xié)議，在現(xiàn)行的地區(qū)交叉補(bǔ)貼、客貨交叉補(bǔ)貼背景下，采用針對(duì)國有鐵路運(yùn)輸企業(yè)所制定的財(cái)務(wù)清算辦法等規(guī)則，難以證明其適用性。因此，在一定程度上按市場原則難以達(dá)成一致。

3 按照市場機(jī)制完善委托運(yùn)輸管理

合資鐵路委托運(yùn)輸管理屬于企業(yè)間的市場行為，市場行為的問題應(yīng)通過完善市場機(jī)制加以解決。市場機(jī)制作為一種通過市場進(jìn)行資源配置的方式，以市場主體的自主交易、市場行為的經(jīng)濟(jì)理性、市場競爭的風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)、市場秩序的公平合理，實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)效益和效率的提高。

3.1 構(gòu)建委托運(yùn)輸管理的市場平臺(tái)

（1）充分合理發(fā)揮政府職能。按照公平、合理、務(wù)實(shí)的原則，研究制定合資鐵路有關(guān)市場準(zhǔn)入、財(cái)務(wù)清算、運(yùn)輸管理、項(xiàng)目審批、接軌許可、公益運(yùn)輸負(fù)擔(dān)等方面的政策措施，并改變對(duì)現(xiàn)行鐵路局規(guī)則的簡單延伸適用，建設(shè)在平等自愿、互利合作基礎(chǔ)上委托運(yùn)輸管理的市場秩序。

（2）準(zhǔn)確定位調(diào)度指揮的公共職能屬性。在保持路網(wǎng)結(jié)構(gòu)完整、實(shí)施運(yùn)輸集中統(tǒng)一指揮、提高運(yùn)輸效率的前提下，合理區(qū)分調(diào)度指揮在鐵路局內(nèi)部的生產(chǎn)職能與對(duì)不同鐵路運(yùn)輸企業(yè)的公共職能，規(guī)范鐵路局對(duì)區(qū)域調(diào)度指揮權(quán)的行使，維護(hù)合資鐵路公司開行列車應(yīng)有的通路權(quán)。

3.2 建立委托運(yùn)輸管理的市場供求關(guān)系

（1）確立合資鐵路公司的市場主體地位。合資鐵路是國家路網(wǎng)的有機(jī)組成，不是國家路網(wǎng)的附屬；合資鐵路公司是獨(dú)立的鐵路運(yùn)輸企業(yè)，不是國鐵的從屬。合資鐵路公司作為市場主體自主開展市場經(jīng)營、鐵路局按照委托進(jìn)行運(yùn)輸管理。持有合資鐵路公司股權(quán)的鐵路局應(yīng)當(dāng)依法行使股東權(quán)利。

（2）尊重合資鐵路公司的自愿選擇。合資鐵路公司可以自愿選擇實(shí)行委托運(yùn)輸管理、自主經(jīng)營或聯(lián)合運(yùn)輸?shù)炔煌Ｊ?，形成委托運(yùn)輸管理的市場供求關(guān)系。鐵路局的委托運(yùn)輸管理應(yīng)當(dāng)真正成為有競爭力的合資鐵路運(yùn)營模式，產(chǎn)生對(duì)合資鐵路公司有吸引力的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)該模式的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 規(guī)范委托運(yùn)輸管理的權(quán)利義務(wù)

（1）委托運(yùn)輸管理服務(wù)于合資鐵路經(jīng)營。鐵路局的運(yùn)輸管理服務(wù)于合資鐵路公司的經(jīng)營目標(biāo)。在執(zhí)行鐵道部有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)程等的基礎(chǔ)上，圍繞合資鐵路公司經(jīng)營目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行運(yùn)輸管理，改變合資鐵路公司對(duì)運(yùn)輸經(jīng)營結(jié)果的被動(dòng)接受。鐵路局可以對(duì)合資鐵路運(yùn)輸經(jīng)營的有關(guān)事項(xiàng)提出建議，但需要由合資鐵路公司按程序決策確定。

（2）合資鐵路公司的過程參與?？捎珊腺Y鐵路公司制定或與鐵路局共同確定為完成公司經(jīng)營目標(biāo)而采取的主要措施，同時(shí)制定對(duì)鐵路局執(zhí)行相關(guān)措施情況的檢查評(píng)價(jià)辦法，定期或就重大項(xiàng)目進(jìn)行委托運(yùn)輸管理的過程督導(dǎo)。對(duì)委托運(yùn)輸管理中的具體事項(xiàng)，合資鐵路公司對(duì)鐵路局提出的方案、意見和建議按照雙方約定及公司程序，進(jìn)行事前審查論證、事中監(jiān)督檢查、事后績效評(píng)價(jià)。

（3）完善委托運(yùn)輸管理費(fèi)用的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。分類細(xì)化委托運(yùn)輸管理的具體工作項(xiàng)目，按照以成本及稅金為基礎(chǔ)、合理考慮鐵路局利潤與合資鐵路公司效益的原則，充分發(fā)揮鐵路局與合資鐵路公司的主體性，由雙方協(xié)商確定具體項(xiàng)目的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。

3.4 實(shí)行委托運(yùn)輸管理的風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)

委托運(yùn)輸管理費(fèi)用的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)一經(jīng)確定，對(duì)雙方均有約束力。特別是雙方協(xié)商確定的定額費(fèi)用，在協(xié)議期內(nèi)，不能輕易更改，應(yīng)承擔(dān)一定的市場風(fēng)險(xiǎn)。雙方也可以約定，根據(jù)委托運(yùn)輸管理的績效，由合資鐵路公司對(duì)鐵路局予以適當(dāng)激勵(lì)，形成鐵路局強(qiáng)化運(yùn)輸管理的動(dòng)力。

3.5 建立行政行為與市場行為的良好對(duì)接

（1）慎用鐵路局行政管理手段。充分考慮委托運(yùn)輸管理的市場行為性質(zhì)，盡可能通過雙方企業(yè)間的協(xié)議約定解決具體問題，慎用行政管理手段，避免用強(qiáng)制性規(guī)定代替指導(dǎo)性要求，防止因過于采用行政方式管理而造成不合理的負(fù)擔(dān)。

（2）鐵路局行政管理與行業(yè)管理職能的區(qū)分。鐵路局依法行使部分行政職能，并按鐵道部規(guī)定行使行業(yè)管理職能，所行使的主體名義、范圍、程序、權(quán)利救濟(jì)等均應(yīng)與委托運(yùn)輸管理的市場行為相區(qū)分，不能混同。